基于德国经验看我国公立大学与教师的法律关系

陈登峰,王仕杰

(1.武汉工程大学,湖北武汉430074;2.黄冈师范学院,湖北黄冈438000)

基于德国经验看我国公立大学与教师的法律关系

陈登峰1,王仕杰2

(1.武汉工程大学,湖北武汉430074;2.黄冈师范学院,湖北黄冈438000)

随着国家法制化进程的加快,依法治教、依法治校已成为公办大学改革的重要目标之一。这一目标也是我国高校教师人事制度改革的基本方向。在此过程中,虽然教师的聘任合同正成为公办大学的一种新的人事关系契约方式,但公办大学与教师之间的法律关系仍然存在一些界限不清、权责模糊的现象,从而制约学校的发展。德国的经验可以为我们破解公办大学与教师在法律关系存在的难题提供一种可行的思路。

大学;教师;法律关系

随着我国大学教师人事制度改革的深入,公立大学与教师之间的行政隶属关系逐渐被打破,聘任合同正成为教师与公立大学的人事关系契约方式。如何厘清关系、确立地位、保障权利、共生发展是摆在公立大学与教师之间必须面对的法律问题。德国的大学主要是由州立大学组成,即以公办为主,与我国大学以公办为主相似;同时,德国作为大陆法系对我国法律制度的形成和发展有着深刻的影响。学习借鉴德国在教师聘任制度上成熟的做法和成功的经验,可以帮助我们破解公立大学与教师的法律关系难题提供新的思路和借鉴。

一、德国经验:公立大学与教师的法律关系建立与发展

第一,德国公立大学具有独立的公法人地位。德国是一个联邦制国家,联邦政府通过制定《高等教育总法》行使对大学的管理权力,而对公立大学日常管理则下放给各州,如公立大学的建立、公立大学内部组织设立、内部法规性制度审批、财务预决算和人员聘任等都由各州负责。[1](P231)一般来讲,无论是联邦政府还是州政府对公立大学的管理都给予充分的自由,公立大学享有自治权。德国1975年颁布的《高等教育总法》明确指出:“大学既是公法上的社团,同时又为国家设施。在法律规定的范围内,大学享有自治权。”也就是说,公立大学作为公法人是“本于国家之意,为公共目的,依据法律或法律之授权而设立,具有独立权利能力之法人。”[2](P127)公立大学作为国家设施可以法人身份自主管理学校的一切事务,公立大学作为公法上的社团拥有高度的自治权,依照规章制度自我约束管理。譬如在教授的聘任方面,首先由公立大学所属学部委员会遴选候选人,再将候选人名单上交州教育部,州教育部官员依据岗位职责与候选人就相关需求进行磋商,主要包括薪酬待遇、助手配备、办公条件及研究经费等等。讲座教授获得聘任后就成为州政府的公务员,享有终身职位的权利。教授享有终身职位,这在维护学术自由、吸引优秀人才、平衡行政权力与学术权力等方面发挥了重要的作用,促进了高等教育的发展。

第二,德国公立大学教师学术自由权受法律保护。德国著名的教育学家威廉·冯·洪堡1810年创办柏林大学时明确提出“独立、自由、合作三者相统一”原则,即大学独立于政府的管理系统与社会经济生活探索纯粹学问和真理;大学教师可以充分发挥自己的特长和兴趣开展学术活动不受国家和社会利益牵制;教师授课可以将自己独创思想、科研成果与科研方法作为内容传授给学生,学生也可以将想法、感悟与教师进行探究。这一原则奠定了大学教授对学术的主导权和追求学术的自由权,也就是说,国家赋予大学教师职业保障权,解除了教师自主教学、自主研究的后顾之忧,使大学教师在知识讲授和学术研究上享有的自主权受法律保护。

第三,德国公立大学与教师之间由行政法律关系向契约合同关系转变。德国法律赋予大学教师两项权利:第一,终身职业权。德国《联邦公务员法》规定,凡是在与联邦政府有隶属关系的公法社团、机构及财团的工作人员,都为联邦间接公务员。[3](P94-122)大学作为公法性社团,其大学教师一经聘用就成为国家公务员,其聘任职务为终身职业,依据法律规定不能随意免职,即大学教师具有行政权利保障的终身职业权。第二,学术自由权。1810年普鲁士公布教师资格考试敕令和威廉·冯·洪堡创办柏林大学开始,学术自由成为教师权利,教师在学术上占主导地位。这两项权利在保障德国大学教师自主、自由探究真理、科学的同时,这种“过分”的自由也使得德国大学教师缺乏激励与竞争,而且,过于呆板、官僚的人事管理,也使得年轻教师很难脱颖而出。因此,2001年,德国政府对公立大学的人事制度开始进行全面改革。德国联邦议会对《高等教育总法》和《公务员薪俸法》进行修订,其中最重要就是对大学的工资制度以及人事制度进行全方位的改革,改变大学教师过于稳固安于现状的局面,引入竞争机制。现在,在德国公立大学当中,除聘任的教授是国家公务员具有终身职务的权利以外,其他诸如科学顾问教授、兼职教授等都不纳入国家公务员序列,[4]仅仅只是大学里的雇员,他们和大学里的其他雇员相同,都是通过私法合同的形式雇佣,这些雇员与大学的权利及义务关系都是通过协商谈判以契约的方式加以确定。也就是说,大学教师和大学之间建立的是一种私法上的契约关系,完全不同于以往具有公务员职位的教师与大学之间的行政隶属关系。

二、我国公办大学与教师的法律关系

1.我国公办大学的法律地位和职责。第一,《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)中规定,公办大学具有法人资格,在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任,其国有资产属于国家所有。享有国家依法保障的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由,面向社会,实行民主管理,依法自主办学。第二,公办大学作为我国高等教育的主体成员,它履行着社会责任,贯彻国家的教育方针,“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才,发展科学技术文化,促进社会主义现代化建设”(《高等教育法》第5条),保证教育活动符合国家和社会公共利益,落实国家的教育政策和要求,通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益,为教师参加培训、开展科学研究和进行学术交流提供便利条件,考核教职员工的思想政治表现、职业道德、业务水平和工作实绩,鼓励、支持、引导和管理学生的社会服务和勤工助学活动,为毕业生、结业生提供就业指导和服务。第三,公办大学接受国家对高等教育事业的领导和管理、接受国家和当地教育行政部门的主管。接受教育督导和教育评估,依法接受财务监督,接受办学水平、教育质量的检查和考核,接受教育行政部门对教师考核工作的指导和监督。第四,公办大学实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制,党委统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权,党委行政团结协作共同领导组织学校各项工作的开展。

2.我国公办大学教师与学校间的法律关系。第一,实行教师聘任制度而建立的平等契约关系是我国公办大学教师与学校间基本的法律关系,它是高等教育三个基本法律所明确规定的,是高等教育的改革方向和规范目标所在,它确立教师与学校双方平等的法律地位。第二,实行教师资格和教师职务制度,高校代行部分行政权力而产生的行政法律关系是我国大学教师与学校间一个典型的法律关系,国家教育行政部门根据相关法律委托学校对教师资格认定、职务评定行使一定权利,不同的学校获得的委托权限不一样。如在“千人计划”、“长江学者计划”和各省、市、自治区自行设立的高端人才队伍建设计划的实施过程中,其评审权与资助权由相应部门机构控制,而其人才聘用、管理与考核由相关学校代行。在此过程中,学校“与申请者之间的权利与义务具有非对等性、法定性和行政主体实体上权利与义务重合性等特点,属于典型的行政法律关系。”[5]第三,国家对公办大学的现行管理实行的是事业单位管理体制,对学校的编制、工资、资产等管理与对行政机关管理基本相同,映射到学校(公办)与教师的关系是学校代行国家对教师管理的行政法律关系。

3.公办大学教师的法律地位和职责。第一,大学教师是具有特殊含义的劳动职业者。《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)定义教师是履行教育教学职责的专业人员,承担教书育人,培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。大学教师与其他类型学校教师一样还实行教师资格和教师职务制度,只有达到相关条件经认定合格或评定通过,才能成为相应教师职务的大学教师。一方面《中华人民共和国公务员法》等已明确教师不是国家公务员,但保存有类似于公务员的属性。如“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高”,“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇”(《教师法》)。另一方面教师聘任制的实行,教师与学校之间形成的契约关系,让教师具有雇员性质,但又未严格为一般劳动雇员。“高等学校实行教师聘任制,教师经评定具备任职条件的,由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。高等学校教师的聘任,应当遵循双方平等自愿的原则,由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”2008年1月实施的《中华人民共和国劳动合同法》把事业单位的用工明确纳入了法律调整的范围,“立法者明确了事业单位与实行聘任制的工作人员之间签订的合同属于劳动合同,不过,由于事业单位的聘用合同与其他企业单位等订立的劳动合同在劳动关系中双方的权利义务、管理体制方面确实还有一定区别,法律留下一定余地”[6],让教师的雇员性质还留有特殊性。第二,公办大学教师“享有法律规定的权利,履行法律规定的义务,忠诚于人民的教育事业”(《高等教育法》第45条)。除享有作为一般公民的权利外,大学教师还享有作为教育者的权利:教育教学权、科学研究权、管理学生权、获取报酬待遇权、民主管理权和进修培训权。公办大学教师要在传授知识、科学研究、服务社会和文化传承工作中履行自己的职责:守法立德,为人师表;贯彻教育方针,完成教学任务;坚持科学研究,不断学术创新;努力服务社会,促进社会发展;加强思想教育,组织公益活动;关心爱护学生,促进全面发展;加强自我修养,提高教学水平。

4.相较于德国公立大学与教师之间法律关系,我国公办大学教师公务员属性是从计划经济条件下确立而留存下来的,经过逐步改革,公办大学教师公务员属性因新人新办法程度逐步减弱、人数逐步减小,但因老人老办法还将继续留存一个时期。公务员属性在现期和今后对优秀人才的奖励和保护作用不突出,而有对旧有在岗人员的保护和迁就之嫌。学校对教师的行政管理属性有我国的特色,本人认为它有利于保障学校的办学方向、办学质量,但不能乱用和泛用这种行政管理属性。“聘任制是高校人事制度改革的核心”[5],学校与教师的契约平等关系是其基本的法律关系,目前,改革还正在路上,还未臻于完善,要着力于旧有人员和非一线教师管理、服务人员的聘任化。

三、我国公办大学与教师法律关系对学校发展的主要影响

1.聘任制契约关系的确立,提高了教师的法律地位,促进了大学教师特别是优秀教师的流动和提升,给优秀人才从事教师职业提供了巨大的吸引力和工作动力。如各类高端人才计划的竞争就是典型的案例。但同时,增加了师资队伍的不稳定性,尤其是优秀教师的不稳定性。而聘任制推进过程中,契约关系建立的逐步性和不彻底性又搅动不了那些惰性师资,因为只有优秀教师才有条件和意愿行使教师与高校间的契约关系;对一般性人才的师资就会应付性地接受聘任制契约关系,并会追求契约关系的延续。

2.教师资格和教师职务制度的行政法律(高校代行)关系的推进,维护了高校的职权和地位,加强了学校管理的规范性和科学性,也增强了教师和想加入高校教师队伍人员的目标性。但也有其另一面作用,它确立了教师与学校关系的不对等性。有的高校在教师学历在职提升和职称晋升中对教师提出了工作年限或超重经济补偿要求,加大了教师对自主追求的成本;有的高校扩大教师资格的适用范围或提升标准,提出非博士不进,不同岗位要求一样高,从而增大了学校的办学成本,间接浪费人才,或造成技术要求低的岗位无法补充人员。

3.公办大学及其教师基于行政属性的行政隶属关系的留存,给一批宁静型的优秀教师提供了舒适生活港湾,但也让大学难于清除懒散人员和调动其积极性。高校成为不求进步的已入岗人员的避风港,还会成为权力和金钱的追逐目标。大学教师参照国家公务人员管理,实行统一的工资标准,不同地区、不同学校同职级教师工资标准基本一致,无法体现教师工作能力、工作水平、工作业绩,薪酬不能激发教师创新热情和创新动力。[5]高校的行政化管理,也阻滞了学校的活力,不适用的懒散人员无法清除和解聘,并因编制所限,新的优秀人员又无法引进。

四、德国公立大学与教师的法律关系对我们的启示

第一,要确立真正意义上大学公法人地位和建立公立大学契约化聘任教师方式。公法人是基于权力分散、民主多元兼顾团体特性与专业性之考量,使国家统治权不再由国家独自行使,而将部分统治权通过法律从国家移转出来,由社会团体来承担国家直接行政部门统治权(教育公权力)的制度。在大陆法系框架下,公法人与私法人主要差别是公法人既要承担国家公共事务但又不直接隶属于国家行政系列;既具有完全的法律人格且又具有完全的自治权力;既可决定自身发展事宜和确立自身组织机构,但又必须遵循国家法规和服务国家需求。随着社会经济、文化、军事、科技的发展,对大学的依赖和需求越来越广泛,大学正从社会边缘步入了社会中心,参与社会各种各样事务的服务,公法人的特征与作用越来越明显,已成为具有公法色彩的独立法人。与此相适应,公立大学与教师的法律关系也逐步迈向契约关系,聘任双方逐步建立起自由、平等关系。我国大学也应借鉴德国模式,实行真正意义上的独立公法人。而不是“参公”“事业单位”。公办大学教师也应纳入公务员系列,但仍应保留其专业技术职务。

第二,要将满足国家需要作为公立大学聘任教师契约关系的核心条款。如霍尔丹勋爵所言:“大学是民族灵魂的反映。”[7](P2)也就是说,大学是国家力量与民族精神的集中体现。德国大学在建立之初是作为州立学府而创建的,以满足国家需要与服务区域社会发展。威廉·冯·洪堡提倡的高等教育改革一个主要内容就大学发展必须着眼于民族和国家利益,国家行政部门服务大学事务的先决条件就是保障大学为国家服务。时至今日,德国大多数学者仍然把国家作为大学学术事业唯一合法的赞助者,极力发动除政府相关人士以外人员参与大学事务管理。我国大学在教师聘任过程中也应秉承这一理念,将国家需求作为聘用教师的核心要素。公办大学虽是相对独立的法人,但它始终姓“公”,除了它承担的是公益事业外,其管理与支持也应吸纳公众的参与。这是公办大学民主化改革的方向与必由之路。

第三,要将学术自由作为公立大学与聘任教师契约关系的重点内容。德国大学体系中有两极力量促进着大学的快速发展:一极是州政府,另一极是讲座负责人——教授。在德国大学系统中,国家的行政权力、学校的管理权利与教授的学术权力三者之间是一种和谐共生的关系。国家行政权力主要由州政府行使,它代表国家从政治与经济两个层面为大学提供支持与保障,特别是从法律层面为教师的学术自由权利提供保障,从而确保大学为国家利益和区域发展服务。德国的讲座教授具有世界其他国家教授无法比拟的权力,德国讲座教授一方面是学术事务的负责人,同时又是州政府的公务员,享有终身职务权利。这种终身职务权力为讲座教授自由开展学术活动创造了宽松环境,极大地激发了讲座教授潜心研究、自主教学活力,对本学科专业进步与发展起到促进和激励作用;此外,讲座教授在科学研究和知识传授方面所取得的成就又为学校、国家赢得了荣誉与尊重。要提高我国公办大学创新能力,提高教师的学术水平,大学在确立教师聘任契约关系时,创设宽松、自由、和谐的学术氛围,提供一种自主创新的制度和环境,[8]确保教师的学术自由和职业保障十分重要。我国公办大学也应参照德国的经验,设立教授终身职务制度;同时也要引入优胜劣汰的竞争机制,严格实行聘约管理。建立教师能上能下,能进能出的流动机制,使教师在充分享有学术自由的同时又能催生其动力,从而建立一种公办大学与教师之间的和谐共进的正态法律关系。

[1][德]克里斯托弗·福尔.1945年以来的德国教育:概览与问题[M].肖辉英,等译.北京:人民教育出版社, 2003.

[2]董保城.教育法与学术自由[M].台北:月旦出版社股份有限公司,1997.

[3]刘兆兴,董礼胜.德国行政法与中国的比较[M].北京:世界知识出版社,2000,(3).

[4]蒋晓伟,张海舟.德国的教授制度[J].社会,2001, (11).

[5]陈鹏.我国公立高等学校与教师法律关系之研究[J].中国教育法制评论,2006,(4).

[6]宋凡金,黄静.高校聘任制改革下的教师法律地位审视[J].重庆文理学院学报(社会科学版),2011,(9).

[7][美]亚伯拉罕·弗莱克斯纳.现代大学[M].徐辉,译.杭州:浙江教育出版社,2001.

[8]张俊超,刘献君.优秀高校教师成长与发展的规律性特征探究[J].高等教育研究,2014,(8).

责任编辑 付友华

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A

1003-8078(2015)05-0005-04

2015-07-07

10.3969/j.issn.1003-8078.2015.05.02

陈登峰(1982-),男,湖北英山人,武汉工程大学高等教育学硕士研究生;王仕杰(1964-),男,湖北团风人,黄冈师范学院教授。