论生态文明建设视域下我国宪法的完善

田维民， 唐一明

(1.怀化学院 法学与公共管理学院， 湖南 怀化 418000； 2.靖州苗族侗族自治县 人民检察院， 湖南 靖州 418400)

论生态文明建设视域下我国宪法的完善

田维民1， 唐一明2

(1.怀化学院 法学与公共管理学院， 湖南 怀化 418000； 2.靖州苗族侗族自治县 人民检察院， 湖南 靖州 418400)

生态文明是人类社会为了应对生态环境危机而产生的一种新型文明形态，其核心目标在于实现人与自然的和谐共处。生态文明建设离不开法律的保驾护航，其中作为国家根本大法的宪法所提供的保障，构成了整个生态文明法律保障体系的基础。但是，我国现行宪法在制定和修改之时，都没真正涉及到生态文明，从而使其建设缺乏“高级法”的依据与保障。为了促进生态文明建设的顺利展开，今后我国在修宪时，应当做到如下几点：第一，生态文明入宪；第二，环境权入宪；第三，完善宪法生态环境保护条款。

生态文明； 宪法； 完善

生态文明是人类社会为了应对生态环境危机而形成的一种新型文明形态。在我国，该概念首先由著名生态学家叶谦吉先生所提出，其认为：“所谓生态文明就是人类既获利于自然，又还利于自然，在改造自然的同时又保护自然，人与自然之间保持着和谐统一的关系。”[1]此后，诸多学者从不同角度、专业及目的出发，对生态文明作出了多种不同的界定，但其核心思想都离不开要求人类在开发利用自然的同时，要懂得尊重自然、遵循规律，以实现人与自然间的和谐相处。从基本构成要素来看，生态文明以先进的生态伦理观念作为指导思想，以发达的生态经济作为物质基础，以完善的生态环境管理制度作为保障手段，以基本的生态安全和良好的生态环境作为目标追求[2]。

党的十八大报告提出必须把生态文明建设放在突出地位，并在该代表大会审议及一致通过十七届中央委员会提出的《中国共产党章程(修正案)》中，生态文明建设被写进党章。由此，生态文明建设已上升为中共全党的意志，成为其治国理政的重要指导方针。在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”这不仅将法治理念贯穿到了生态文明建设之中，而且对中国特色社会主义生态文明法律制度的构建作出了相应的规划与安排。此后，党的十八届四中全会所通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在十八届三中全会的基础之上，对生态文明建设的制度构建与法治保障提出了更为明确、详细的思路与目标要求①。凯尔森曾指出：“一个国家的法律秩序等级体系的结构大体如下：由于预设了基础规范，宪法是国内法中的最高一级。”[3]142因而，作为国家根本大法的宪法，其在整个法治体系中居于统帅地位，自当对生态文明建设作出回应并提供有效的保障，从而为之顺利推进奠定坚实的法治基础。我国现行宪法制定于1982年，此后分别于1988年、1993年、1999年和2004年对部分条文进行了修改，但都没涉及生态文明建设之议题，故已是难以满足现实发展之需要，须在今后的修宪过程中加以完善。

一、生态文明入宪

长期以来，人们曾普遍认为，人类社会的发展只是一个关注经济、社会、政治、文化领域构建与协调的过程，自然界被排除在考量范围之外。随着生态环境危机的不断凸显，人们发现如果不更新观念和转变发展模式以学会与自然和谐相处，人类社会的所有领域之发展最终都将难以为继。因为，覆巢之下，岂有完卵？因而，有学者不断呼吁：“必须将生态文明的内容和要求内在地体现在人类的法律制度、思想意识、生活方式和行为方式中，并以此作为衡量人类文明程度的一杆基本标尺。”[4]

2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了总计14条宪法修正案，其中的第十八条包括前面三次的修宪活动总共有三十一条宪法修正案，在宪法序言第七自然段中的“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化”之后加上了“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”这样的规定。这一修订，回应了当时为人们所普遍关注的建设政治文明之问题，其入宪对于我国民主、法治之建设，必将产生重要的影响。因而，针对目前我国严峻的生态环境形势以及生态文明理念逐渐深入人心，在今后的修宪中，应当将生态文明写进宪法，从而使生态文明建设上升为整个国家意志——即在“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”这一段句子里再加上“生态文明”，从而彰显出其在我国宪法中的重要地位。生态文明的入宪地方位于宪法序言，而宪法序言是宪法的灵魂之所寄，具有最高法律效力。依据作用对象为标准，宪法序言效力可分为对内效力和对外效力。所谓对内效力，即指宪法序言对宪法正文的拘束力，具体表现为：(1)宪法正文及其施行过程中不能存在违反宪法序言的现象；(2)宪法序言对宪法正文的解释具有约束力，其解释不能与序言相抵触。对外效力则体现为：(1)一般法律、法规及其执行中不能有违反宪法序言精神的现象；(2)宪法序言在政治、经济及社会生活中没有被违反的现象[5]。总之，“宪法序言承担着重要职能，具有构成宪法法规的规范性基础。不但其本身可以作为宪政的指针，而且也是正确解释、适用宪法条文的强有力的理论依据”[6]。由此，生态文明入宪，依据宪法序言所具有的特殊效力，必将对生态文明建设提供有效的保障，它一面要求国家须把生态文明建设作为一项根本任务去落实，同时也要求国家一般法律制度的制定和实施乃至重大方针策略的确定都不能与生态文明理念相违背，表明中国今后的发展目标不仅是建成一个人与人之间和平共存的民主国家、法治国家，更是一个人与自然和谐相处的美丽生态国家。

二、环境权入宪

我国台湾的徐庆雄教授曾指出，一旦社会权入宪以后，将会呈现出如下效果：第一，该新型社会权是任何“政权”都不能回避此政治责任；第二，在野党与社会舆论可凭借宪法有关社会权的规定，严密监督执政党的相关立法活动，使保障社会权的法律体系不断得以构建与充实，从而促进社会权因应不同社会发展的需要而获的有效而又具体的保障；第三，一旦社会权的法律保障体系得以建立，任何政权只能往更充分方向修法或者立法，不能任意废法或改恶(改为恶法)，剥夺已经是国民具体权利的社会权[7]137-138。环境权属于社会权，上述表述自然也适用于其入宪后之情形。

公民所享有的权利是一个随着时代发展而不断得以丰富与充实的“库池”，环境权便是生态文明时代进化出来的新型核心权利。因此，保障公民享有环境权既是生态文明建设的内在要求，同时也是促进生态文明建设得以顺利进行的重要推动力，因为，人们只有在某项活动中具有相关权利并由此获得收益，才有可能积极参与、投入其中。所谓环境权，即是指公民有在符合人的身心健康发展的良好生态环境中享受生活、谋求发展的这样一种基本权利，它首次把人权与生态环境保护相连接了起来，“使生态环境保护跨入了更高层次的阶段——即由传统的政府管制开始向政府管制与公众参与相结合的生态环境管理模式方向转变。”[8]60在此情形下，生态环境保护就不仅仅是政府的一种可自由裁量之事项了，它也是一项与个人的自由、人格尊严有着密切相连的事业。从根本目的上来讲，环境权即是试图借助以权利规制权力的模式与功能，抑制政府损害生态环境的行为，或者促使政府积极承担保护与改善生态环境之职责，从而有效地阻止危害生态环境行为的发生或促进生态环境质量的不断改善，最终实现生态文明建设的目标——人与自然的和谐相处。如在著名的Antonio Oposa V.Fulgencio案中，原告认为菲律宾原始森林覆盖率正急剧减少，即根据该国宪法第2条第16款赋予公民的“平衡和健康的生态”之宪法权利向法院提起诉讼，请求其制止该破坏原始森林的行为，法院支持了原告之诉求。因此，将环境权写入宪法后，其最高权利位阶之地位由此得以确认，将有利于促进国家生态环境保护与治理方式转变，有利于公民通过该权利的行使对政府涉及生态环境保护的行为进行监督与制约，有利于在单项法中把环境权进一步展开和细化。如是，当人们正当的环境权益得到进一步的确认与有效维护之时，将大大提升其参与生态文明建设的积极性与主动性。

我国现行宪法总共分为5大部分：即序言、第一章“总纲”、第二章“公民的基本权利和义务”、第三章“国家机构”以及第四章“国旗国歌国徽首都”。就各部分在宪法典中的地位而言，宪法的序言规范是叙述式的，这是整个宪法规范的基础和依据，称为基础规范。宪法的总纲规范是关于国家基本政治制度、经济制度、文化制度等的原则规范，是在基础规范之上建立起来的宪法原则。宪法的基础规范(序言)和原则规范(总纲)是解释宪法的基础，其与具体规范是纲与目的关系。通过参照国际诸多国家环境权入宪模式的经验以及对我国现行宪法各部分的效力之评析，今后我国环境权入宪应遵循如下要求：(1)将环境权设置在第二章“公民基本权利和义务”当中而不是第一章“总纲”之内，以体现对环境权基本权利属性而不是“方针条款”的确认；(2)应以专门的条款对环境权加以规定，而不能附属于其他条款之上，以彰显宪法对环境权的重视；(3)依据我国现行宪法的结构和权利分类，以及环境权自身的属性，应将环境权条款设置在现行宪法的第47条之后与48条之前最为妥当；(4)可以对我国以后入宪了的环境权条款作出这样的规定：“中华人民共和国公民有在符合人的身心健康发展要求的良好生态环境中生活的权利，同时也具有保护生态环境的义务。”

三、完善生态环境保护宪法条款

宪法对生态文明价值理念的承接与彰显除了确认环境权的宪法地位外，还有基本国策宣示这一基本模式。所谓国策，就是立国之策、治国之策的意思。而基本国策，就是立国、治国之策当中最基本的部分，也即是指那些对国家经济建设、社会发展和人们生活具有全局性、长期性、决定性影响的重大谋划和政策[9]。鉴于所涉及内容的复杂性、广泛性，学界对于基本国策入宪之法理性问题，长期以来就形成两派彼此对立的观点。反对派认为，基本国策入宪将造成政治决策上的事先决定，破坏了宪法的民主原则；将因其抽象性、繁杂性增加了宪法解释的难度，会破坏宪法的稳定性；此外，还将因为基本国策规定的目标过多而无法实现，由此形成诸多空头支票，会造成民众对宪法信任的危机，等等[10]。而肯定派则认为，“基本国策规定不仅具有确定规范的作用，而且更进一步具有控制国家行为的功能”[11]；“作为国家发展的指针，所有的国家权力均有遵循之义务。所以，基本国策的规定，成为宪法中国家机关与人权规定以外的‘第三种结构’。”[10]429从当今世界各国宪法的文本内容来看，基本国策入宪已获得了广泛的支持，被以明示或默示的形式规定在众多国家的宪法之中。

生态环境问题包括生态环境破坏和生态环境污染两大类，它是生态文明建设所首先必须面临的挑战，只有在解决好既有生态环境问题的基础之上，生态文明建设的各项工作才可得以有效推进。由此，生态环境保护是生态文明建设的核心，尤其在其初级阶段更是如此。但是，纵观20世纪60年代以前的各国宪法之文本，基本上都没有涉及生态环境保护，更遑论将之作为一项基本国策来加以对待了。随着首先爆发于西方发达国家的大规模人民群众保护生态环境运动的逐渐展开，尤其是1972年首次人类环境大会的召开，保护生态环境不断成为众多奉行福利国家理念、对其国民负有“生存照顾”义务的国家所必须认真对待的主题。由此，保护生态环境被确定为一项基本国策，并通过明示或默示的方式在宪法中得到确认。此种基本国策在宪法上的确认，也可被视为生态文明背景下环境国家理念实现的基础。在环境国家理念中，根本上是将不受污染或者破坏的良好生态环境作为最本质重要的目的以及国家行为决定的最重要之基准[10]105-107。

生态环境保护是我国的一项基本国策，在我国现行宪法中，体现该基本国策内容与精神的条款有第9条第2款、第22条第2款以及第26条②，等等。前述这些宪法条款，明确了国家保护生态环境的基本方向和任务。尽管在实际操作中，国家的政治与政策决定、施行会具有一定的弹性，但上述这些基本国策之条款所确立的生态环境保护大方向，却是不容背离的。在国家不断依据宪法中的生态环境保护政策条款之要求致力于生态环境建设与保护的情形下，会带来生态环境质量上的改善，从而为公民对实际环境权益的享有和生态文明建设目标的实现，创造了一定的有利条件。但是，上述有关体现生态环境保护基本国策内容与精神的宪法条款在制定时生态文明理念尚未盛行，从而导致其在保护范围与对象上存在不足，有待于进一步改进。因而，目前需要做的是，根据生态文明的理念和要求，对上述之条款加以完善与补充，如把宪法第9条第2款所规定的“保护珍贵的动植物”修改为“保护重要的动植物”，并且对于“重要”的评判，应该站在维持整个生态系统平衡以及动植物本身“内在价值”的高度加以考量，而不仅仅局限于人类自身局部或短期的利益。此外，在“以人为本，以自然为根，以人与人和谐和人与自然和谐为魂”的精神之指导下，增添体现生态文明理念如生态平衡、生态安全以及可持续发展等的新条款，以进一步提升我国保护生态环境这一基本国策的“生态品格”，从而更有效地发挥其对生态文明建设的保障作用。

总之，自近代以来，宪法已成为了人们心目当中最高的信仰以及个人福祉的最大之保障。在人类社会的各个历史发展阶段，每走过一个艰难困苦的历程，都要通过宪法来制定克服困难所需要的新规则，以此继续人类的发展；每经历一段苦难深重的生活，都要通过宪法来确定为消除苦难所需要的新的基本权利类型和政治及社会基本形态，从而进入更高的历史阶段。从以美国宪法为代表的近代宪法发展到以德国魏玛宪法为代表的现代宪法，人类就是如此地依靠宪法制定新的规则或者承载新的价值，从而不断达到改变生活环境状况、谋求持续发展之目的[12]1-2。然而，在当今时代，人们发现自身刚从专制统治、不公平待遇以及物质匮乏等困境中走出不久，又开始面临由生态环境危机所造成的新挑战，人类生活的前景，重新蒙上了一层厚厚的阴影。究其原因，其中最为重要的一点在于没能构建出真正符合生态文明理性之要求的法律系统来消除工业文明既有的弊端并创制出新的评价标准及机制。“如果说‘良法先行’是法治的起点，那么建设体现生态文明和自然伦理价值诉求的法律系统就是必须完成的‘顶层设计’”[13]。宪法是国家根本大法，在整个法律系统中居于最高地位，应当与时俱进，自觉地在其中彰显出生态文明的价值理念与作出合理的制度安排，从而为生态文明建设提供最为坚实的法治保障。

注释：

①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。”

②我国现行宪法第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵吞或者破坏自然资源。”第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”

[1]刘思华.对建设社会主义生态文明论的若干回忆———兼述我的“马克思主义生态文明观”[J].中国地质大学学报(社会科学版),2008(4):18-30.

[2]徐春.生态文明在人类文明中的地位[J].中国人民大学学报,2010(2):37-45.

[3][奥]凯尔森.法与国家的一般理论[M].沈宗灵译.北京:中国大百科全书出版社,1996.

[4]俞可平.科学发展观与生态文明[J].马克思主义与现实,2005(4):4-5.

[5]谢维雁.论宪法序言[J].社会科学研究,2004(5):76-81.

[6]张千帆.宪法序言及其效力争议[J].炎黄春秋,2013(6)：1-7.

[7]许庆雄.宪法入门[M].台北:月旦出版社股份有限公司,1992.

[8]吕忠梅.沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护[M].北京：中国人民大学出版社,2005.

[9]林治波.究竟什么是基本国策[J].人民论坛杂志,2007(5):42.

[10]张义清.基本国策的宪法效力研究[J].社会主义研究,2008(6):48-53.

[11]陈新民.宪法学导论[M].台北：三民书局,1996.

[12]陈慈阳.环境法总论(二○○三年修订版)[M].北京：中国政法大学出版社，2003.

[13][日]杉原泰雄.宪法的历史——比较宪法学新论[M].吕昶,等译.北京:社会科学文献出版社,2000.

[14]吕忠梅.中国生态法治建设的路线图[J].中国社会科学，2013(5):17-22.

On the Perfection of China’s Constitution in the View of Ecological Civilization Construction

TIAN Wei-min1, TANG Yi-ming2

(1.CollegeofLawandPublicAdministration,HuaihuaUniversity,Huaihua,Hunan418000; 2.ThePeople’sProcuratorateofJingzhouMiaoandDongAutonomousCounty,Jingzhou,Hunan418400)

Ecological civilization is a new civilization form of human society to deal with the crisis of ecological environment,whose core objective is to realize the harmonious coexistence between human and nature.The ecological civilization construction will not actually work without the protection from law,and the constitutional safeguard has constituted the foundation of the entire ecological civilization legal protection system.However,China’s constitution is not really concerned about ecological civilization when it is formulated or revised,which causes the ecological civilization construction without base and protection from the“higher law”.In order to promote the construction of ecological civilization to go well,we should do as follows when the China’s constitution is revised in the future:firstly,ecological civilization is written into the constitution;secondly,environmental right is written into constitution;thirdly,the constitutional provisions about ecological environment protection are improved.

ecological civilization; constitution; perfection

2015-09-01

湖南省教育厅一般资助项目“论宪法对生态文明挑战的回应”(11C0993)。

田维民，1971年生，男，苗族，湖南花垣人，讲师，法学博士，研究方向：宪法学、环境与资源保护法学； 唐一明，1963年生，男，湖南邵阳人，纪检组长，研究方向：法学。

文献标识码：A 文章编号：1671-9743(2015)09-0077-04