高校治理体系完善与治理能力提升探析

余 华

（湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205）

当前高校治理体系尚不健全、高校治理能力较低，阻碍着高校的纵深发展，制约着高校人才培养质量进一步提高。梳理国内现有研究文献发现，学者们对高校治理体系和高校治理能力进行了多角度探讨。高校治理的内涵、高校治理中的权力博弈、高校治理的模式、结构、运行机制等方面已取得较多研究成果，公办、民办高校的法人地位、高校治理的“去行政化”目标、高校治理的权力责任均衡等方面已形成共识。但是，很少有学者完整界定出高校治理体系和治理能力的概念，现有研究很少从高校治理体系和治理能力的整体出发展开，鲜有成果对高校治理能力提升中的合力、动力及阻力进行研究。笔者拟在概括高校治理体系和治理能力概念的基础上，立足二者的内涵与功能，结合当前的具体实际，对其进行系统、全面的研究。

一、高校治理体系与治理能力的理论分析

1.高校治理体系的理论分析

高校治理体系是指高校将其意志、目标转化为现实过程所运用的综合性的制度及方法体系，包括高校治理的体制、机制和规章制度安排。大学是一个“非单一化组织”，其非营利性决定大学只能由利益相关者共同控制［1］。高校治理体系本质上就是寻求各利益相关者之间的利益平衡或利益最大化。基于行政权力和学术权力纵向边界、治理权力与管理权力的横向边界，高校治理体系实为在多种利益相关者之间进行谈判协商，控制谈判破裂担心程度，促使各利益相关者达到利益均衡，满足自身利益。因此高校治理体系是由众多组成因素构成的，且各组成因素会产生各自的功能及组合功能。

高校治理体系的建立和完善对实现高校传授知识和创造知识的功能具有重要意义。具体表现：一是通过对高校行政权力和学术权力关系的制度化规定达到两者之间博弈均衡甚至是学术自治状态，促进高校学术发展；二是通过学生的自主治理，使学生自主参与到高校管理、班级建设、社团活动及自我管理等事务中，促进高校内部控制的有效性，提升学生自身的综合素质；三是通过与政府、社会、企业之间的交流与合作，达到相互支持、相互促进的双赢目的，更好传授知识和创造知识，促进高校发展和教育质量提高。

2.高校治理能力的理论分析

高校治理能力是高校运用各种手段和方式寻求诸多利益主体之间利益平衡的能力，即通过合理有效的运用高校治理体系、协调和控制相关利益主体间利益大小、均衡各相关利益主体的利益博弈、达到各方获利目的的能力，表现为高校治理的合力、动力和阻力。高校治理能力，是各治理主体较为复杂的资源配置和利益筛选过程，有其具体的内涵和功能。

探究高校治理能力内涵的视角有四个：一是行政权力和学术权力的博弈。行政权力和学术权力的关系是高校治理的核心要素，二者的博弈能否处于比较平衡状态是高校治理能力的主要体现。二是学生与高校的协调。学生主动参与高校治理以及高校管理者允许和支持学生自我管理、自我服务、自我发展的组织存在是衡量高校治理能力现代化水平的重要标准。三是社会与高校的互动。高校不是成分单一的机构，而是由各种团体组成的、拥有一定自主权的社会机构［3］。社会与高校是互动关系，高校培养的人才要适应社会的要求，社会对人才类型的需要是高校培养人才的导向。四是高校与政府的配合。政府对高校发展要进行宏观指导、对高校发展提供必要的财政支持，高校要积极配合和支持政府的宏观政策指导和调控。

高校治理能力的功能表现在两方面：一是高校治理能力可以凭借高校治理体系对高校内部进行管理和控制，正确处理好高校系统内部各部门之间的关系，提高高校内部各部门之间的办事效率，加强高校内部上下归属部门的联系；二是高校治理能力可以借助高校治理体系对外部系统进行协调，合理处理好高校与学生、高校与社会、高校与政府的相互关系，优化高校发展环境，创造高校发展空间，提升高校发展质量，推进高校治理现代化建设。

3.高校治理体系与治理能力的关系分析

高校治理体系是高校治理能力的基础和载体，高校治理能力是高校治理体系释放出的作用和效能。高校治理实践是不断发展变化的，高校治理体系和高校治理能力应随之发展变化。

（1）高校治理体系的建立与完善可以促进高校治理能力提升 高校治理体系包括高校治理结构和高校治理制度。高校治理制度的完善和高校治理结构的建立，勾勒出高校治理的整体框架，可以形成高校治理的合力。高校治理框架中，明确要求高校管理者具有哪些相应的能力，明确要求高校管理者如何有效运用这些体系处理和解决存在的问题。高校管理者在治理体系鞭策下，通过学习和总结经验，提高运用治理体系的能力、分析问题的能力和预见结果的能力，均衡各相关利益主体的利益博弈，提升高校治理整体能力。

（2）高校治理能力的提升促进高校治理体系的健全发展 高校治理整体能力的提升，意味着高校治理动力、高校治理阻力、高校治理合力得到提高或者削弱。这就需要改进陈旧和落后的治理制度、治理结构，以及治理机制以扫清治理能力发展障碍；这就要求高校治理相关主体与时俱进，不断调整、优化和创新高校治理体系，促进高校治理主体的合作，推动高校变革和发展，提高高校人才培养质量和高等教育服务水准。

二、高校治理体系完善与治理能力提升的制约因素

经济社会发展对高校发展的推动及国内外高等教育的交流和合作，促使高校治理体系日趋完善、治理能力不断提升。但与党的十八届三中全会的要求相比，我国高校治理体系完善和高校治理能力提升尚存在诸多制约因素。

养生旅游业发展起步晚，没有形成统一规划的格局，吸引力较低。养生旅游作为一种体验式旅游项目，游客停留时间较长，对旅游设施要求高，而旅游道的线路长，弯道大，车道窄，容易使游客感到疲倦与不适。目前，在普洱旅游道内主要以养生为主题的酒店稀少，可接待人数少，难以满足游客需求。此外，农家乐成了主要的接待机构，缺乏规范，设施简陋，卫生条件等不符合养生食疗理念。

1.高校治理体系完善的制约因素

（1）高校治理模式较单一 我国高校治理模式可分为人力资本控制模式、股东控制模式和共同治理模式［4］，更可具体划分为人力资本控制模式、董事会领导下的校长负责制和参与治理模式三种类型。从治理主体看，人力资本控制模式是校长或少数人领导；董事会控制下的校长负责制模式，董事会是决策机构，校长是具体执行者；参与治理模式在强调董事会领导下的校长负责制的基础上，吸收包含政府、企业、教师、家长和学生，以及其他社会组织在内的各利益相关者。从治理方式看，人力资本控制模式主张个体决策或少数人决策，缺乏科学性与民主性；董事会控制下的校长负责制主张决策与执行分离，决策民主化和科学性程度较高，决策执行的效率更高；参与治理模式强调民主协商决策，可以实现政府、市场、高校和社会之间的互动，教育工作管理者、教师、学生和用人单位互动，能有效确保高校治理方案的可接受性。

回顾我国高校治理模式发展历程，人力资本控制模式多为高校创办之初采用的治理模式。高校发展初期，资金、经验匮乏，高校创办者借助自身拥有的社会资本，通过点滴积累方式，师资力量不断增强，学科门类逐渐齐全，学校规模逐步扩大。尽管高校创办者的个人能力和人格魅力对高校治理有很强的积极作用，决策效率较高、有战略思维，但这种治理模式与科学民主决策的要求背离，受个人主观偏好影响大。从创办初期、转型，再到稳定发展时期，随着经济社会发展，人力资本控制模式已经成为阻碍高校转型升级发展的重要因素，亟须转变高校治理理念，构建合作参与型的高校治理模式。

（2）高校治理结构不明晰 高校治理结构涉及政府、社会、高校法人等利益主体的权力配置和高校的运行机制。高校治理结构是在高校所有权与经营权分离条件下，为实现高校的理念、目标或使命，由法律、法规等对高校决策权力进行分配与制衡的制度体系，包括外部治理结构和内部治理结构。高校治理结构明晰，高校治理的各项工作运转效率会提高，治理阻力会降低；高校治理结构不明晰，高校治理的各项工作都会受到阻碍。

高校外部治理结构主要指高校与政府之间以及高校与其他投资主体之间的关系。目前高校与政府之间的关系存在两个问题：一是高校与政府之间存在严重的依附关系。政府部门对高校的管辖很严格，高校很难具有法律意义上的独立人格。尽管法律已明确高校具有法人地位，高校有一定独立性，但是计划经济体制的残遗导致高校很难实现真正的法人治理与自治［5］，导致高校自身定位不准，产生各种各样的治理阻力。二是高校行政化倾向严重。普遍情况是高校行政地位明显超越其法人地位。行政级别是定位一个高校的首要因素，行政级别高低直接决定该高校在社会上被认可程度的高低，行政级别较高的高校所能占有和使用的资源比普通高校要多。

高校内部治理结构是指高校与内部主体之间的关系，这一关系的主体包括管理层在内的教职员工，客体是学生及其他相关组织，内容是主客体之间存在的权利义务关系，包括行政管理权利与义务、监督权利与义务、学术权利与义务等。当前高校内部治理结构存在诸多问题，如行政管理权利、义务之间关系不清晰；监督权在体制内运行，教职工大会的民主监督权很难在现实生活中实现；学术权力不断弱化，行政管理权不断被追捧。其中，学术权与行政权的矛盾最突出，两者相互博弈大大降低高校运行效率。学术权来源于科研地位和学术威望，遵循“平等”、“自由”的价值取向；行政权主要对确保高校有序运转的行政事务进行决策与管理，遵循“效率”、“公平”的价值取向。行政权力与学术权力纠缠不清，导致高校资源难以实现最优配置。

（3）高校治理机制不健全 高校治理机制主要包括外部治理机制和内部治理机制。高校外部治理机制仍存在诸多问题：一是政府宏观管理体制不健全。现行高等教育宏观管理体制受计划经济体制影响较多，政府与高校间的关系界定不清、高校内部管理机构设置不合理和教育管理手段单一。二是法制环境不完善，突出体现在高等教育法规不完善以及法律规范调解机制缺失。三是社会中介组织不成熟。高校发展过程中，社会中介组织的活动规则和活动形式还没有与高等教育发展紧密衔接和配套成熟。

高校内部治理机制方面，公办高校的党委是领导核心，负责领导学校各方面工作；校长是行政首长，负责学校日常管理工作；学术委员会负责高校学术管理。目前高校内部治理结构中，党委、校长、教授的职责和权力界定不清晰导致管理缺失和混乱、学术权力行政化、人事管理缺乏活力、师生个人权力缺失。以学术权力行政化为例，高校学术权从属于行政权，高校管理者权力较大，教授权力低下，高校管理者和教授形成上下级关系，教授很大程度上听命于高校管理者，少数高校管理者掌握学校内部各项重大问题的决定权，对学术事务干预过多［6］。学术带头人和学科带头人官僚化，普通大学教师权力薄弱，中下层及师生个人权力过小［7］。高校内部管理机制行政化的弊端表现得非常充分，其优势没有得到发挥，阻碍科研和学术发展。

2.高校治理能力提升的制约因素

高校治理能力提升是高校治理主体共同参与高校治理各项活动的动态过程，近年各相关治理主体共同努力，高校治理能力得到提升。但随着高等教育转型发展和人才培养模式升级，对高校治理能力提升提出了更高要求，加速高校治理能力提升步伐必须找出阻碍高校治理能力提升的制约因素。

（1）高校治理合力不强 高校治理主体合力不强是指高校治理主体间的力量不平衡及其合作参与程度不够，致使高校治理能力分散、薄弱。一是高校作为治理主体的中坚力量，本身力量有限，尤其是层次较低的高校，能够获得的人、财、物等资源的数额和分量难以满足其发展需求。二是政府对高校治理其他主体的行政管控多，限制、制约了其发展活力；同时政府在政策制定环节，对高校治理能力提升的相关主体发展的支持力度不够。三是高校治理主体间缺乏合作参与意识和合作参与动力。教育主管部门和高校是高校治理最主要参与者，二者对高校教师、学生、第三部门组织等第三方治理主体的力量认识不足，三者间没有建立起互助协作的良好关系［8］。

（2）高校治理阻力较多 高校治理阻力是指高校治理能力提升过程中遇到的消极因子，主要来源于高校外部治理结构和内部治理结构，来自外部的阻力要大于内部的阻力。就外部治理结构说，高校治理过程中教育主管部门控制了高校日常管理工作的程序和内容，使高校的发展行政色彩浓厚，成为高校学术治理的最大阻力；公民及社会第三部门组织对高校治理能力提升的阻力主要是对高校治理行为理解和支持不够，致使高校治理相关措施实施阻力较多。就内部治理结构来说，高校治理能力提升的阻力主要是高校内部治理结构较混乱，表现为行政权力和学术权力的混淆和纠缠，具体说就是学校行政部门及管理人员所拥有的行政权一定程度上压制了学术委员会和教授所拥有的学术权，对高校发挥大学精神产生较大阻力。

（3）高校治理动力不足 高校治理动力是指高校治理能力提升的积极因子，主要来源于高校治理机制是否健全、顺畅，以及高校治理主体的积极性能否得到发挥。高校治理动力不足表现为三个方面：一是制度驱动力薄弱。高校治理制度中，缺乏有稳定效力的法律，多数是教育行政部门和高校自主制定的规章，可变更程度较大，很难形成稳定的制度动力。二是宏观管理体制僵化。现有高校管理体制已形成比较固化的运行模式，高校大部分事务都在原有安排下执行，高校内部各部门的工作缺乏原创动力。三是高校治理主体的积极性不高。主要表现为高校各治理主体难以形成一致的高校治理目标，教师、学生、第三部门社会组织等治理主体对高校治理丧失参与积极性。

三、高校治理体系完善与治理能力提升的实现路径

高校治理体系完善和治理能力提升是高校发展和人才培养的客观要求。笔者基于相关制约因素的分析，认为应当构建合作参与型的高校治理模式以凝聚治理合力、理顺高校治理结构以减少治理阻力和健全高校治理机制以增强治理动力，作为高校治理体系完善和治理能力提升的实现路径。

1.构建合作参与型的高校治理模式，凝聚治理合力

基于当前高校采取单一人力资本控制模式的弊端，建议采用合作参与型的高校治理模式。首先，理顺政府与高校的关系。理顺政府与高校关系是高校治理模式改革的根本出路，要真正发挥大学自治精神，凝聚实现政府和高校共同治理的合力。其次，增强社会与高校的良性互动。培养高素质人才是高校立身之本，高校应该了解社会需要，这就要求高校和社会加强沟通和联系。高校要主动接受社会各团体和组织对高校发展的建议和批评，社会要主动参与对高校人才培养的监督和考评，实现良性互动，集聚高校与社会共同治理高校的合力，努力实现高校的社会价值和社会效益。再次，高校管理者、教师和受教育者要建立积极主动、平等互动的关系。高校管理者要摒弃行政权力至上观念，尊重学术权力，不用行政权力干预学术权力，平等对待高校教师和受教育者；高校教师尤其是教授不能只顾科研，要发挥自身影响力和凝聚力，积极参与高校管理，尊重受教育者的学习兴趣，为受教育者成才设计科学的培养方法；受教育者要接受高校管理者和高校教师的管理，克服自身不良习惯，增强主人翁精神，配合高校的管理和教师的培养。

2.理顺高校治理结构，减少治理阻力

可从外部治理结构和内部治理结构两方面入手化解当前高校治理结构不明晰的各种阻碍因素。从外部治理结构看，一要增强高校办学自主性，摆脱对政府的过分依赖。招生录取、办学规模、培养模式等方面要做到独立于教育主管部门的严格管控，要在法律上树立独立的法人地位。教育主管部门要遵循高等教育发展规律，主动放权，逐步减少对高校发展的行政约束，提高对高校发展的服务水平，削弱高校治理过程的阻碍力量。二要加大高校去行政化力度，高校外部治理结构要摆脱高度集中的行政管束，教育主管部门要帮助高校独立于政府行政管束之外，减少高校治理过程的阻碍因素。从内部治理结构看，要进一步明确高校教师、职工和行政人员的关系，形成“党委治党、校长治校、教授治学”的局面，削弱因治理结构不明晰产生的各种治理阻力。党委的主要职责是负责高校思想政治工作，对高校发展战略性、全局性、根本性问题作出科学有效决策；校长负责制下学校行政机构和行政人员，主要是落实党委作出的重大决策和维持学校日常运行的管理，不要过多干涉高校的学术事务；教授作为高校的学术主体，要积极参与高校学术委员会的各项活动，履行自身所肩负的教学、科研和育人职责。

3.健全高校治理机制，增强治理动力

健全高校治理机制，可以激活高校治理主体参与高校治理的积极性，增强高校治理的动力。从外部治理机制角度看，一要严格按照法律、法规规定推进高校治理，人事安排、奖惩措施、招生录取、学术委员会的工作都必须在遵守法律、法规前提下按照高校规章制度执行，要开展必要的监督与评估，用法制手段增强高校治理动力［9］。二要建立社会力量参与高校治理的外部监督机制，保障政府公共政策和社会扶助高校发展取得实际效果，消除高校治理过程存在的不合理行为［10］。三要改革当前高校的宏观管理体制。具体讲，教育主管部门要加大机构改革力度，裁撤管束高校发展的机构，合并职能相近的主管部门；高校要获得更多的自主治理权力，招生就业、专业设置、学科发展等方面要有更多的自主权，增强高校治理的灵活性与驱动力；高校自身的管理体制要符合高等教育综合改革的具体要求，加大去行政化力度，促使高校回归教育的本质，尽早建立现代化的大学治理方式［11］。

从内部治理机制角度看，一是改革董事会、党委领导下的权力确定方式。学习和借鉴现代企业管理制度，学习大型国有企业的人事考核、任免和监督制度，确定高校治理委员会组成人员。二是鼓励教职工参与高校治理。改革现有高校权力执行机构设置结构，其成员必须有一线教学和科研的教职工代表，由教职工代表大会选举产生，定期向教职工代表大会汇报工作并接受监督。三是扩大学术权力。学校领导班子搭建时，要把学术委员会成员放在第一位考虑，然后再考虑行政管理工作者和监事会成员，从源头上突出学术权力的重要性，将行政、学术、监督权分开，保持这三种权力的彼此独立，使其相互监督、相互制约，彻底消除行政权力独大局面。从制度上确立学术权力的重要性，有效遏止行政权的膨胀、挽救学术权的弱势、保障监督权的有效。

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