农村学校布局调整政策：背景、形成、实施与启示

文献标识码：A

文章编号：1671-6124（2015）03-0022-08

收稿日期：2015-03-12

基金项目：教育部人文社会科学研究项目“农村学生的高等教育机会与教育资源配置研究”［12YJA880144］

作者简介：王　帅，北京理工大学教育研究院博士研究生。

2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，要求因地制宜调整农村义务教育学校布局，农村学校布局调整政策正式颁行。十余年来，农村中小学校数量剧烈减少，农村学校办学规模扩大、空间分布层级提高。2012年9月，国务院发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，基本暂停了这项政策的实施，但在快速城镇化进程中，学校布局调整的实践在一定时期内仍无法完全停息。从较长时期的纵向视角来看，农村义务教育学校布局的变化过程可以追溯至20世纪80年代，这一过程的背后是农村教育矛盾焦点、价值取向等方面的重大变化。本文考察农村学校布局调整政策形成和实施的历史变迁过程，汲取其中的经验教训，为农村学校科学布局、农村义务教育健康发展提供合理建议。

一、1980年代分散办学为主的农村学校格局

农村学校布局调整是随着教育和社会发展的需要而对农村中小学校空间分布和办学形式作出的调整与转换，表现为从20世纪80年代的分散办学逐渐转变为集中办学，从多种形式办学变为大面积实行规范化、寄宿制学校等正规形式。20世纪80年代基础教育的主要任务是普及初等教育，农村义务教育学校实行就近入学原则下的网点下伸、多种形式办学，形成了分散办学为主的基本格局。

1980年中共中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》明确了80年代基本普及初等教育的目标，确立了多种形式办学的策略。该文件指出：“鉴于我国经济文化发展很不平衡，自然环境、居住条件差异很大，必须从实际出发，因地制宜，采取多种形式办学。力求使学校布局和办学形式与群众生产生活相适应，便于学生就近上学。在办好全日制学校的同时，还应举办一些半日制、隔日制、巡回制、早午晚班等多种形式的简易小学或教学班。” ［1］这类全日制小学之外的办学形式一般称之为村学，对其教学和学习年限不做硬性要求，只要学好语文、算术即可。1983年5月，中共中央、国务院《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》强调，“我国农村情况千差万别，农村教育一定要从实际出发，因地制宜。办学应当坚持多层次、多种规格和多种形式”。1986年国家教委等部委《关于实施<义务教育法>若干问题的意见》重申采取多种形式办学的要求，“可在贫困边远、居住分散的地区举办适当减少课程门类、适当调整教学要求的村办小学或简易小学” ［1］。

这种村学、简易小学和教学点深入偏远村庄、遍布农村的学校形态，一般被称为“网点下伸”，位于自然村的初小或教学班被形象地称为“下伸点”或“伸腿班”。与网点下伸、多种形式办学相匹配的是就近入学原则，1986年《义务教育法》第九条规定“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”。这样，农村形成了校点广布分散的义务教育办学格局。

多种形式办学是一种从实际出发、适应当时农村经济文化落后状况的办学策略，强调就近设置学校，采取低重心的学校布局，方便适龄儿童顺利入学，蕴含着一种实事求是、相对公平的教育哲学观。以湖南省为例，1983年10月《中共湖南省委、湖南省人民政府关于加强和改革普通教育的决定》（湘政发［1983］63号）要求，“办学形式和教学要求可以多样化，克服‘一刀切’的做法”，小学的办学形式和教学要因地制宜。城市、县镇和农村的一般地区应办全日制小学；边远中区、少数民族地区和水上船民等，可办只开语、数、常三科的简易小学或教学班 ［2］。在低水平的农村教育普及情况下，不强求统一标准和城镇标准的学校形式，而实行“村村办学”、兴办多样化的学校，符合当时农村的社会经济发展状况和农民的实际需要。这有利于提升农村儿童入学率、扩大农民子女的受教育机会，也有利于促进学校与农村社区的融合，发挥农村学校的教育文化辐射功能，有效减少农民文盲的数量。至1990年末，全国大约90%的人口地区已经基本普及了初等教育 ［3］。

二、农村学校布局调整政策的萌动与形成

1.农村义务教育的经费困境

我国长期面临“穷国办大教育”的局面，教育经费短缺是制约教育发展的重大瓶颈。与20世纪80年代农村分散办学相适应的是实行“两条腿走路”的方针，逐渐形成了分级办学、多渠道筹措教育经费的机制。“人民教育人民办”是农村办学的普遍事实，农村教育费附加和教育集资成为农村义务教育经费的重要来源。这种机制调动了地方办学的积极性，密切了农民与学校的相互联系，但同时也把举办义务教育的责任过多下放给地方，尤其是乡村。随着义务教育普及范围和规模的扩大，贫弱的乡村财力无法再担负农村办学责任，农村义务教育陷入了愈发严重的经费困境。

1986年《国务院征收教育费附加的暂行规定》中教育费附加率为1%，农村教育费附加一般通过纳入提留统筹的方式来缴纳，提留统筹数额不超过农民人均收入的5%，1990年6月又发文将教育费附加率提升为2%。农村教育集资是一种一次性改善办学条件的方式，80年代其相关规定主要散见或隐含于一些文件之中，如“鼓励群众自筹经费办学”、“农村中学校舍建设投资，以乡、村自筹为主”等。在实践中，农村教育集资是大面积存在的，主要归县级政府审批和管理。

农村教育费附加的征收和教育集资数额巨大，还出现了社会、政府部门对学校的乱摊派、乱集资，大大加重农民负担，影响农村义务教育经费的充足和稳定。1993年3月中共中央、国务院发布《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，将农村教育集资的审批权从县级提高到省级政府 ［4］。这使得1993年全国集资助学经费比上年减少38%，农村中小学危房大幅增加，近1/6的县危房率超过5% ［5］。迫于农村办学需要，1994年6月中共中央、国务院召开全国教育工作会议时，李鹏总理重新明确农村教育集资审批权放在县一级 ［6］，1995年《教育法》第59条又对此进行了法律上的强化。农村中小学校舍修建和危房改造缺乏固定的国拨经费，致使农村义务教育的正常运转严重依赖集资办学。集资办学审批权的重新下放诱使了不合理集资的增加，各地以义务教育为名的乱摊派、乱集资、乱收费屡禁不止，一些地方要求过急过高、集资数额过大，严重损害了农民权益，乃至成为“逼死农民”的诸多合力的一种。

农村多渠道筹措教育经费的机制“勉为其难”地从80年代延续至90年代，1994年实行分税制以后县乡财政收入逐渐减少，至90年代末这一机制已到了无法继续运转的临界点。1999年全国人大常委会对《义务教育法》实施情况的检查报告称，“农村教育费附加的征收率，1998年只有50%左右，有的县只能征到20%，农村教育集资不能依法进行”，“由于经费严重不足，学校危房比例在中西部地区有的地方达到10%~15%以上” ［7］。

除了投入来源不稳定外，农村义务教育的经费困境还在于校点分散引起的教师队伍冗杂、开支庞大。数据显示，1992年比1985年普通中学在校生增加65万人，增长1.4%，中学教职工增加55万人，增长15.6%；小学在校生减少了8.7%，教职工却仍增加了3%；中学教职工与学生的比，由1985年的1：13.2变为1992年的1：11.6，小学教职工与学生的比由1985年的1:22.2变为1992年的1：19.7 ［8］。教师数量过多导致“人头费”消耗巨大，教师工资拖欠现象屡禁不绝，中小学公用经费趋于下降。农村义务教育一直面临的这种经费困境，成为农村学校布局调整政策萌动与形成的重要背景。

2.布局调整意识与地方实践的初显

“文革”期间盲目发展中等教育，造成中学“虚肿”、小学萎缩。80年代初，压缩中学规模、充实小学的活动，如清理“戴帽”初中等，使得农村初中和小学的布局也产生了一定调整，但这主要是从调整中学和小学之间的比例关系而进行的。随着1985年教育体制改革决定的颁布、1986年义务教育法的制定，义务教育普及的规划性增强，国家统筹调控教育结构和布局的意识逐渐显露，开始有了调整学校布局的政策萌动。

在初中布局方面，出现了适当集中办学的要求。1987年7月4日，国家教委发布了《基础教育（中小学）规划、统计用综合指标（试行）》（［87］教规字002号），在学校网点布局上要求小学一般应以走读、就近入学为原则，在少数特殊地区，也可考虑用寄宿制适当集中办学；中学布局应适当集中、分片入学，以利于提高办学效益，保证教育质量。这说明国家加强了对初中教育的重视程度，并根据实际对义务教育的两个阶段开始采取不同的学校布局标准。

在小学布局方面，出现了高小相对集中的要求。1988年7月，国家教委联合西南、西北若干省在贵阳市召开了困难地区普及初等教育研讨会，同年9 月14日，国家教委办公厅印发《困难地区普及初等教育研讨会纪要》，提出在小学布局上一般以就近入学为原则，但在居住分散的山区和牧区，小学也可以按四、二分段设置，即3年或4年的初小就近上学，2年的高小相对集中设置 ［9］。

在这种理念引导下，80年代末全国一些省份进行了一定的布局调整尝试，正式或非正式、针对性或涉及性的相对集中办学政策文件开始在有的省份出现，出现了初中适当集中、拆分完小使高小相对集中的办学形式变化。1988年，陕西省教育厅发布《实施初中阶段义务教育的十项标准》，提出在初中布点设置上宜适当集中、分片入学 ［1］。1989年甘肃省提出“在形式上，集中与分散相结合。在布局上，村学可分散，小学高年级和初中相对集中” ［1］。1989年江苏省撤销、合并了一部分办学条件差、规模小、效益低的学校，农村普通中学由1988年的4 357所调整到4 094所，减少了263所；农村小学由24 469所调整到23 108所，减少1 361所 ［10］。

80年代末已出现了调整农村学校布局的政策意识和地方实践，初步显露了从分散到集中办学的变化端倪。但这一时期的学校布局调整主要是一种局部性、幅度较小的地方尝试，多种形式办学、广布校点的格局并未显著改变，也未产生学校布局调整变为国家政策的清晰、强烈导向。

3.效率优先价值下农村学校布局调整政策的合法化

进入90年代以后，尤其1992年社会主义市场经济体制确立后，市场和经济因素开始越来越多地介入教育领域，经济领域实行的效率优先、兼顾公平原则，开始愈发影响教育改革与发展的走向。效率优先、兼顾公平强调发展速度的提升与总量规模的扩大，体现了强烈的经济逻辑和发展正当性，而较少考虑道德、伦理层面的价值诉求，对公平的兼顾介于模棱两可之间。面对农村教育的经费困境，国家将调整中小学校布局、精简教师队伍作为破解方案，其突出追求是节约利用教育经费、提高资金使用效益。

首先是财政部门明确提出了合理调整学校布局、提高资金使用效益的意图。1991年7月5日，财政部发布《关于对教育补助专款实行项目管理的通知》，规定“八五”期间中央义务教育专款的申报和项目选择原则包括“要有利于合理调整学校布局，投资后能提高教育质量并产生较好的效益” ［11］。

随后，效率优先、集中办学的价值在“普九”进程中不断扩张。1992年3月国家教委发布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》，除就近入学外还规定寄宿制小学可适当集中设置，初中应当相对集中设置 ［12］。1992年8月国家教委等四部委发布《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》，强调调整整顿民办教师的工作要同合理调整学校布局等结合起来，调整学校布局，精简人员，提高办学效益 ［13］。例如，1992年辽宁省调整中小学布局，减少中小学校310所，精简民办教师5 000多人，节省人员经费750万元 ［14］。至1996年末，辽宁省通过合班并校、精简教师，每年节省教育经费6 000万元 ［15］。清退民办教师的政策活动一直持续到20世纪末，成为全国性学校布局调整政策形成中的一个重要注脚。

90年代中后期计划生育政策效果显现，学龄人口减少，以及“普九”规划的实施与铺开，加剧了农村义务教育长期投入不足的困窘局面，致使以调整学校布局来节约教育经费的政策理念进一步强化。为推进“普九”进程，国家教委将全国30个省份划分为一片、二片和三片地区 ②，即东部发达地区、中部一般地区和西部贫困地区，中央决定以专项经费加大对中西部贫困地区义务教育的投入支持。

1995年，国家教委和财政部决定在1995~2000年组织实施“国家贫困地区义务教育工程”（简称“义教工程”），总投入超过100亿元，其中中央财政专款39亿元 ［16］。专款主要投向中西部地区的国家级、省级贫困县，用于新建、改扩建校舍，以及购置教学器材、培训中小学校长和教师。1995年6月，财政部、国家教委发布《中央义务教育专款（增量部分）使用管理办法》，规定该专款用于实施义教工程，要求工程的项目建设“始终以完成普及义务教育任务为目标，贯彻教育资源优化配置、合理调整学校布局的原则” ［17］。中央在加强对中西部贫困地区义务教育扶持力度的同时，也把调整学校布局、提高教育经费使用效益的价值理念附带其中，促使全国性的学校布局调整政策首先在中西部地区进行了酝酿和预演。

1995~1997年，义教工程在二片地区实施并在三片地区试点，1998~2000年重点向三片地区推进，共覆盖二片地区383个项目县和三片地区469个项目县，学校布局调整是其重要内容。如湖北省要求所有项目县（市）根据“初小就近入学，高小适当集中，初中形成规模”的原则，合理调整中小学布局，凡是布局调整不到位的不准立项 ［18］。

同一时期，中央决策部门把中小学布局调整纳入了“普九”的常规活动，相关细节显示这与财政部门的力推有着较大关系。1995年6月，国家教委在石家庄召开二片地区12省“普九”工作汇报会，国家教委主任朱开轩指出自然条件极其不利、地广人稀、交通不便的边疆地区、深山区、牧区、海岛等，要因地制宜普及义务教育，包括从实际出发办简易的多种形式的非正规教育 ［19］。1995年11月，国家教委和财政部在广西桂林召开三片地区9省区“普九”工作汇报会，国家教委副主任柳斌强调9省区农村情况千差万别，一定要从实际出发，在举办正规教育的同时，要重视因地制宜发展非正规教育 ［20］。同时，财政部副部长谢旭人在会议上要求，三片地区“普九”规划要注意与中小学布局调整相结合，通过学校布局调整，缓解教育经费紧张的矛盾 ［21］。1996年12月，国家教委和财政部联合召开全国教育财务工作会议，强调要把中小学布局调整工作纳入“普九”规划 ［22］。

三片地区实行布局调整和集中办学的主要方式是修建寄宿制学校。1997年3月，国家教委、财政部在广西百色地区田东县召开会议，指出要结合义教工程调整学校布局，在地广人稀、交通不便的地区，应集中办好一批寄宿制学校 ［23］。1997年8月，国家教委、财政部在新疆伊宁召开会议，也提出要撤并过于分散的校点，在地广人稀、交通不便的地区办寄宿制学校 ［24］。在三片地区义教工程规划编制办法中，对于学校的设点布局提出“对不到预定规模的孤立学校点（教学点），考虑能否用寄宿制方式予以撤销” ［25］。1998年5月，教育部长陈至立在三片地区义教工程签字仪式上强调，三片地区要下大力气合理调整现有学校布局，实行集中办学，努力办好一批寄宿制学校 ［26］。

在集中办学理念下，三片地区一些省份结合义教工程进行了撤点并校的实践。1998年7月，内蒙古启动义教工程，要求“各项目旗县都要通过布局调整，实现集中办学，优化资源配置，最大限度地提高学校的规模效益；对不按要求做好学校布局调整的旗县，自治区将缓拨或停拨中央和自治区补助专款” ［27］。1999年1月，甘肃省教育工作会议要求，中小学要结合义教工程建设，对布局不合理的，该撤的要撤，该并的要并；就近入学不能过于分散，不能不考虑师生比问题，要适度就近、相对就近 ［28］。

截至2000年底，国家贫困地区义务教育工程所覆盖的项目县小学由20.36万所调整到18.69万所，减少了1.67万所 ［29］。通过在二、三片地区实施该工程，优化教育资源配置、调整学校布局的理念在中央与地方之间进行了较为持续、紧密的互动，提高办学规模效益、节约教育经费的价值追求愈发强烈。1998年教育部《关于认真做好两基验收后巩固提高工作的若干意见》，明确要求合理调整中小学校布局。2000年3月，中共中央、国务院颁布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，试点取消乡统筹费、农村教育集资，并要求适当合并现有乡村学校，对教师队伍进行整顿和压缩。调整农村学校布局的政策意图在经费困境中、在效率优先价值下不断发酵，昭示着全国性农村学校布局调整政策的呼之欲出和应运而生。

三、农村学校布局调整政策的实施演化

1.效率优先价值的延续与放大

2001年5月，国家层面的农村学校布局调整政策正式出台后，各省份制定了本省的学校布局调整规划，一些省份设定了较明确的撤并目标。如2001 年6月，辽宁省提出“至2003年初中减少10%，小学减少22%，教学点减少50%以上” ［30］。2001年9月，宁夏提出川区（平原区）用3年、山区用5年时间，农村小学减少10%~15%，农村中学减少15%~20% ［31］。2002年8月，山西省要求十五期间“使农村中小学总校数减少15%~20%” ［32］。2002年8月，陕西省提出到2006年使全省农村小学减少7 000所，初中减少176所 ［33］。2002年12月，贵州省提出2003年基本取消教学点，2004年村小在1999年基础上减少50%以上 ［34］。这些行政化、“一刀切”的政策实施要求，体现了对既有的效率优先价值的延续与放大。

为促使集中办学理念在地方贯彻，中央设立了布局调整专项资金，启动了寄宿制学校建设工程。2003年6月，财政部出台《中小学布局调整专项资金管理办法》，该资金旨在推动、支持和鼓励中小学布局调整，加快中小学规范化、标准化建设，以及撤并规模小、办学条件差的学校和教学点，扩大办学规模 ［35］。2004年2月，国务院发布《国家西部地区两基攻坚计划（2004~2007）》，推出农村寄宿制学校工程，帮助贫困县新建和改扩建一批农村寄宿制初中和小学。寄宿制学校既有中央资金的大力支持，还提供了住宿费、伙食费等新的收费项目，大大调动了县市政府推广寄宿制学校的积极性，强化了农村中小学撤并的速度和力度。

一些地方政府大力推动农村学校布局调整，对提高规模效益、撤并学校的追求超出了合理的限度。如内蒙古小学数量由1995年的13 645所减少到2010年的2 996所（含九年一贯制学校），减幅达到78%，教学点数量由1995年的8 809个减少到2010年的466个，减幅达到95%。陕西省小学数量由2000年的33 336所减少到2010年的10 100所（含九年一贯制学校），共减少了23 236所，减幅达69.7% ③。榆林市神木县2007年有小学98所，到2008年剩下28所，减幅为71.4%；延安市子长县2008年有学校221所，到2009年变为61所，减幅为72.4% ［36］。大幅、剧烈的学校撤并大大增加了农村学生的就学距离和入学难度。

2.城镇化进程的强烈影响

90年代末我国城镇化进程起步加速，农村人口不断流向城镇，是农村学校布局调整政策形成和实施的社会背景之一。自2008年前后，学校布局调整的动机逐渐复杂化，以集中办学带动人口向城镇集中、提升城镇化水平成为重要的动机。2008年，甘肃省提出“高中向城市集中，初中向城镇集中，小学向乡镇集中，教学点向行政村集中”，即“四个集中”的学校布局调整方针，体现了教育城镇化倾向对农村学校布局的影响。2010年，辽宁省将推进农村初中进县城办学写入了教育事业发展“十二五”规划 ［37］，铁岭县的经验表明，初中进城使得一部分家长选择跟随学生进城打工、安家，推动了城市化水平的提高，7 000多名学生进城读书可连带增加城市人口1万多人 ［38］。2011年7月，浙江省缙云县撤并大洋镇中学（九年一贯制）引发农民集体下跪，县里计划将该学校初中部撤并至距县城9公里的舒洪镇盘溪中学，距大洋镇30公里山路。背后的撤并动机，隐含着实现缙云县撤县建市的“十二五”规划，将舒洪镇的总人口由4万人增加到8万人 ［39］。经媒体报道引发社会普遍关注，撤并举动被搁置。一些所谓推进城乡教育一体化的做法，实质上却有着消灭农村教育之嫌，将教育作为快速拉动城镇化的工具，凸显了强烈的经济理性和“城市中心主义”思维。

出于一定的自利性，一些地方政府实施学校布局调整出现了一定的异化演化，采取“一刀切”、运动式的推进方式和指标量化、目标导向的校点撤并。90年代以来的效率优先价值被延续和放大，提高办学规模效益、拉动城镇化的利益诉求超越了义务教育普及诉求，就近入学、尊重教育规律等公平价值被严重漠视，农村学校布局调整成为某些地方政府打造“教育名片”的政绩工程。鉴于所引发的后果与争议，2012年9月，国务院办公厅发文要求坚决制止盲目撤并农村学校，标志着农村学校布局调整政策的基本暂停。

四、总结与启示

1.重新树立因地制宜、从实际出发的政策理念

纵观农村义务教育学校布局政策30多年的历史变迁，大致上有一条从分散办学到集中办学的清晰主线，其另一层意味是从因地制宜的多样化办学变为整齐划一的标准化、程式化办学。20世纪八九十年代农村义务教育办学主要强调网点下伸、多种形式办学，农村教育发展的方式、模式是不拘一格的，各地农村存在着不同规格、不同层次和不同目标的办学形式。很多农村地区的马背小学、牧读小学、田头小学等形式，并不符合严格意义、现代意义上学校教育机构的标准要求，是一种非正规的教育形式。但在当时农村普及教育负担沉重、教育经费严重短缺的背景下，这些非现代性的学校组织形式却发挥了促进农村初等教育普及的重要功效。究其原因，非正规教育形式适应了偏远、贫困地区农村落后的经济文化状况，满足了教育程度极低地区农民对知识文化的迫切需要，密切了农村学校与社区环境的相互联系，促使农村教育一度呈现了星火燎原的生机。这种局面的形成，从哲学层面而言在于农村教育政策坚持实事求是、从实际出发的辩证唯物主义方法论，当时国务院、国家教委等部门关于普及义务教育的政策文件，屡屡强调我国普及义务教育的大头和难点在农村，全国农村的情况千差万别，普及教育一定要因地制宜或因陋就简，根据实际情况采取最适合当地、符合农民需要的教育普及方式方法。

然而，从90年代后期、尤其2000年以来这种情况渐渐发生了根本性的颠覆。在效率优先的价值导向下、在城镇化背景下，政府制定和实施的相关义务教育政策，对纷繁复杂的农村实际状况愈发缺乏足够的耐心和审慎。寄宿制学校在中西部农村大面积推行，义务教育学校的标准化建设备受推崇，农村曾经广为存在的教学点、初小以及其他非正规的简易小学，均被视为不符合国家学校标准、难以满足教育发展高层次需求的“残次品”，农村一度盛行的复式教学，也在规范化、正规化办学的政策活动中被大幅清除。一方面，这种变化趋向体现了随着教育发展水平和群众教育需求的提升，正规教育对非正规教育的逐步取代，这在经济社会发展程度较好的农村地区有着较大的积极意义；但另一方面，这种正规化趋向也反映了农村教育不断被城镇教育所同化、吞并和扭曲，农村教育自身的独立性、根植于乡土的“本原”特征日渐式微，“城市中心主义”牢牢控制了义务教育在办学内涵、载体形式、发展范式等方面的定义权和解释权。这种粗暴践踏农村实际的城市“霸权”理念，尤其对偏远、落后农村地区和民族地区义务教育的普及巩固产生了较大的负面影响。农村义务教育被迫走上了城镇教育标准的“快车道”，农村学校布局等一系列政策推行大都朝着城镇标准、工业逻辑和技术思维的方向，程式化、标准化、流水线式生产的中小学校与教育的高质量之间，被画上了理所当然、似乎无证自明的等号，而除此之外的学校形式则被认为必然是落后、质量低下的旧时代事物。正是在过度推崇硬件标准的技术逻辑和正当的现代话语之下，农村原本存在的多种多样的学校教育形式，最终变成了以整齐划一、工业和城镇标准为主导的单调办学形式，农村自然环境和社会面貌等方面的独特属性不再被尊重，曾经屡加强调的实事求是、因地制宜、从实际出发的政策话语而今难觅踪影。

令人欣喜的是，2012年9月，国务院叫停盲目地撤点并校以来，中央农村义务教育政策的改观迹象十分明显，前不久中央深化改革领导小组批准了《乡村教师支持计划》。借此契机，呼吁各级政府和教育人士重新树立因地制宜、从实际出发的农村教育理念，可谓恰逢其时。这并不是说要回到马背小学、牧读小学等简陋的办学状态，而是可根据实际情况不拘泥地选择完全小学、寄宿制中学、初小或教学点等办学形式，并采取相应的政策支持举措，重新焕发农村多样化办学的盎然生机。

2.重申就近入学的重要性、正当性和法定性

农村学校布局调整政策推行以来，义务教育就近入学原则的重要性、正当性和合法性大为削弱。1986年《义务教育法》规定“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”，体现了对广大农村复杂地理条件和人口居住情况的充分尊重，彰显了相对公平的教育价值，就近入学成为80年代基本普及初等教育的重要支撑。在90年代的相关政策文件中，寄宿制小学、初中被要求相对集中设置，就近入学原则有了一定松动。随后，国家贫困地区义务教育工程将寄宿制学校作为集中办学模式在中西部地区重点推广，寄宿、集中办学的理念逐渐强化。2000年以后，全国性学校布局调整政策和寄宿制学校工程的实施，以寄宿制、远距离就学等形式取代就近入学获得了全面的合法化，就近入学在实践中不断消解，不再是地方政府举办义务教育强有力的约束原则。2006年《义务教育法》第十二条规定“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，隐晦地将就近入学的依据“原点”由儿童居住地变为学校，与1986年《义务教育法》相比不再强调学校设置“迁就”居住地，就近入学原则的本意在法律层面上被弱化。至2008年以后，在快速城镇化驱动下全国多个省份和地区实行“小学进镇，初中进城”，对就近入学的背弃变得毫无顾忌，这一原则愈发名存实亡。

随着教育发展程度提高和城乡人口流动，义务教育阶段学校布局调整原本是一种自然而然的教育常态，对就近入学原则的相应变通也具有一定的合理性，但必须要遵循教育规律、具体问题具体分析和坚持必要的限度。初中生的年龄较大、初中需要较强的组织化教学，初中的设置由就近入学变为相对集中，是顺应农村学龄人口减少和外流等客观形势变化的合理举措；但是，以提升教育质量为名把农村初中迁移到县城举办，无疑是不合理的。小学阶段属于初等教育，与初中有着更大的不同，小学生年龄小、身心脆弱，为保障儿童的健康成长，就近入学具有无可取代的重要价值。远距离跋涉就学、寄宿制小学，造成儿童面临上学难度增加、交通安全隐患和亲情缺失等诸多困扰，在提升规模效益的同时却违背了保障儿童健康成长的社会伦理。相比我国的小学寄宿、低龄寄宿现象，美国在推行农村学校合并的历程中，主要采取校车制度保证学生就学的方便 ［40］。对集中办学的推崇、对就近入学的背弃，漠视了农村复杂多样的自然生态和社会经济状况，损害了农民子女的教育权益。远距离上学的交通费、寄宿后的食宿等费用，增加了农村家庭的教育负担，一定程度上消减了义务教育免费的政策效应。在新时期，需要重申就近入学的重要性和正当性（尤其对于小学阶段），各级政府可通过政策文件、法律法规强调就近入学的法定性，把“送教上门”、学校“迁就”农民而设置的理念重新凝聚成为教育共识。

3.摒弃效率优先，坚持公平优先、质量多元

农村学校布局调整政策形成与实施演化的过程反映了义务教育阶段公平、效率与质量价值取向的复杂关系。在公共政策范畴内，效率价值指向经济或福利总量的规模大小，而公平价值指向经济或福利“蛋糕”在社会成员之间的分配状况。在资源稀缺的条件约束下，效率与公平经常处于一种紧张冲突的状态。90年代，效率优先、兼顾公平的经济原则延伸至教育领域，从分散办学到集中办学的政策转变，体现了扩大规模效益、节约教育开支的效率追求。在政策实施中设定指标的撤并方式，以及近年来以集中办学拉动城镇化，无不显示效率优先价值的延续和扩张，兼顾公平在一定程度上沦为不顾公平，就近入学的价值、农民子女的教育权益没有得到充分尊重。因而，尽管近些年来国家义务教育投入大为增加，理论上农村义务教育勃兴的物质条件不再成为短板，但相当数量的农村学生因撤点并校而没有享受到充足的实惠，与义务教育全面普及不相映衬的是农村教育的式微迹象。

此外，则是教育的质量价值取向所产生的深刻影响。改革开放以来，普及与提高是义务教育发展的任务目标。由普及初等教育到基本普及九年义务教育再到全面普及九年义务教育，义务教育发展程度不断提高，教育质量价值取向一直贯穿其间，影响了普及与提高关系的妥善处理。自90年代以来农村义务教育消除校舍危房的不断努力、清退民办教师的举措等，都体现了提升义务教育办学质量的政策诉求，国家在统筹义务教育普及过程中逐步强化正规化、规范化的质量追求，恰恰也成为农村学校布局调整的重要驱动。然而，对教育质量的追求渐渐走入了误区，脱离了农村办学和区域发展不平衡的实际，如过分强调学校的硬件设施条件和教师学历，导致农村教学点、初小的大量撤销和民办教师的大规模清退。2000年，曾有广西教育官员认为教学点的大量存在是“低投入换取的高入学率，带来的高成本、低水平的运行” ［41］，就当时而言这种看法不无一定道理。但以大量撤销教学点作为解决方案，却折射出教育决策者对教育质量的简单片面理解，尤其没有立足于农村的客观实际来谈教育质量。农村是一个与城镇有很大不同的社区空间，多样性的自然生态、丰富多彩的文化民俗以及最基本的耕作、养殖、放牧和手工技艺等，都可以有机地构成农村教育的质量维度。农村教育的质量也绝非主要承载于办学硬件条件的一流化和标准化以及教师的高学历，为农村培养能够全身心投入农村教育的教师，才是改善农村教育质量的关键环节。此外，目前我国仍有1亿左右的贫困人口，应当承认一些农村地区经济和社会发展的相对落后，不应急功近利地以城镇地区为参照设定对这些地区的教育发展期望，对其教育质量的标准要求可相应放宽，循序渐进地提升。

在农村学校布局调整政策实施中，提升教育质量和提高规模效益逐渐被视为互为一体、高度统一，效率优先和异化的质量价值取向共同排斥了公平价值。尤其是近年来出现的学校进镇、进城，美其名曰让农村学生享受优质教育资源，半遮半掩的意图却是效率导向的“以校扩城”，以教育进城为工具带动农村人口进城，短期内快速提升城镇化率，实质上是以城镇教育消灭和取代农村教育。当前，在经济财政早已摆脱匮乏局面的情况下，农村义务教育应始终坚持公平优先的价值取向，确保农村教育经费的充足，树立从实际出发的政策理念和质量多元的农村教育发展观，重申就近入学的重要性，探索建立稳定的农村教师补充机制，尊重农村教育的特有属性，实行与城镇教育有合理差别的农村学校布局与义务教育发展政策。

注释：

①戴帽初中是指在小学办少量初中班的办学形式，是1958年教育大革命及文革时期的遗留产物，它用小学“戴帽”来发展初中教育，既达不到正常初中的办学要求，又挤占了小学的师资和教学空间。

②一片地区包括北京、天津、上海、辽宁、吉林、江苏、浙江、山东、广东9省市，二片地区包括河北、山西、黑龙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、海南、四川（含重庆）、陕西12省，三片地区包括内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆9省区，主要为边疆、少数民族聚居区。

③数据来源于相关年份的《中国教育统计年鉴》。