健全基建财务内控体系策略研究*

王 浩，魏 茜

(国电山东电力有限公司财务产权部，山东济南 250099)

健全基建财务内控体系策略研究*

王 浩，魏 茜

(国电山东电力有限公司财务产权部，山东济南 250099)

为培育企业核心竞争力，电力基建行业急需运用企业风险管理与内部控制理论，建立和实施基建财务内控体系，并同步建立内控体系的信息化运行平台。实现从职能管理转向流程管理；物资实物流与价值流同步流转；建立业务财务一体化管理平台；强化财务监督职能，达到动态控制投资情况的效果，实现工程竣工决算“一点即决”。

电力；基建财务；风险；内部控制

一、健全基建财务内控体系的必要性

电力行业基建成本对生产经营阶段而言已经是沉没成本，要想降低生产经营过程中的成本，有必要从源头抓起。通过内控体系建设进一步提升基建管理水平，是电力集团培育核心竞争力的重要一环。

(一)建设基建财务内控体系是加强企业风险管理的要求

国资委发布《中央企业全面风险管理指引》，将2010年确定为中央企业内控提升年。2010年4月，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会等五部委在已发布的《企业内部控制基本规范》的基础上，联合发布《企业内部控制配套指引》。由此反映出，相关政府主管、监管部门高度重视并实质性地推动了我国企业、尤其是中央企业内部控制体系的建设和实施工作。

2012年5月，国务院国资委和财政部联合下发了《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》；6月国务院国资委举办了全面风险管理为主题的企业信息化登高行动专题研讨班。自此相关政府主管、监管部门将中央企业内部控制体系及配套的信息化建设工作提到了重要的战略高度。

(二)建设基建财务内控体系是加强企业基建管理的要求

我国“十一五”期间，每年全社会的固定资产投资规模高达十几万亿，固定资产投资效益直接影响到国家宏观经济发展的水平。国家审计署审计报告显示，基建投资中存在投资控制不严、资金使用不规范等诸多问题，基建领域成为社会关注的焦点。巨大的投资规模伴随的巨大风险使得社会对建立健全基建领域的内部控制机制有着强烈的要求。1993年会计制度改革后，原来完整的基建财务体系浓缩成了两个会计科目“在建工程”和“工程物资”，基建财务的保障功能、监督功能和促进功能逐渐弱化，带来了基建管理中重工程建设、轻财务规范和财务监督的问题。

二、电力行业基建管理中的突出问题

(一)基建管理制度不健全

电力行业目前的基建管理制度主要体现为制度的罗列，未能从管理目标出发，在评估重要风险因素的基础上系统制定管控措施，缺乏体系评价机制，部门、岗位职责规定不够细致，具体业务规范的可操作性有待增强。同时制度的执行大部分靠文件规定，缺乏强制执行的手段和平台。

(二)投资管理较为粗放

投资控制目标确定不及时或不合理；工程合同执行中对变更、签证的处理不及时，一方面不利于管理者及时掌握工程投资的实际完成情况；另一方面可能会积压施工单位的工程款，导致施工单位停工或怠工，甚至不得不以“借款”这种不符合财经纪律的形式支付施工单位工程款；投资控制分析、反馈机制不健全。

(三)物资管理存在薄弱环节

物资管理中存在比较突出的问题，一是出入库手续办理非常滞后，实物流与价值流脱节；二是不能主动控制付款的进度。签订的合同常常是只有一个总金额，虽然有付款条款，但是不够细化，不能确定明细物资到了多少，进度款该付多少，缺乏可操作的详细依据；三是存在物资随意领用和浪费现象。

(四)工程结算和竣工决算滞后

在工程结算和竣工决算中，由于实际完成的投资数据与概算缺乏对应关系，工程完工后再进行数据归概，工作量非常大，有时候不得不靠“拍脑袋”解决问题；同时物资入库、出库管理与核算不规范，导致工程完工后资产清理工作繁杂，甚至成为一笔“糊涂账”。这些原因常常导致工程结算和竣工决算滞后。

三、基建财务内控体系的建设目标

(一)规避和防范风险

规避和防范风险是合理保证纳入基建财务内控体系的各项业务活动符合和满足国家相关法律法规、政府监管部门相关要求的同时，通过合理划分各管理层级、管理部门、管理岗位的工作职责和权限，以及识别和评估各项业务活动中存在的风险因素并制定相应的控制措施，从而将风险管理理念融入和落实到日常业务活动中，一方面增强管理人员的风险意识，另一方面构建起风险防控体系。

(二)动态反映和控制工程成本

动态反映和控制工程成本是基建财务内控体系在过程中实时反映工程实际投资、动态测算工程预计投资与投资控制目标的对比关系，分析、反馈投资执行情况，并对后续投资控制措施持续性地调整，为实现有效控制工程投资这个基建管理目标提供合理保证，达到将工程造价控制在投资控制目标范围内的目的。

(三)提高管理效率

提高管理效率是基建财务内控体系在基建管理过程中通过风险上的提前预控、工作上的顺畅衔接、信息上的有效沟通来堵塞管理漏洞、规避冗余环节、避免重复作业，以提高各项业务活动的运行效率和效果，最终顺利、及时形成竣工决算报表等一系列的工程建设成果性文件。

四、健全基建财务内控体系的策略

基建财务内控体系建设的思路应该是: 以概算为主纲，以资金流为主线、以规范化为特征、以信息化为手段。具体而言：以概算为主纲,把所有的业务“点”串联起来，从采购与招标、合同签订、合同执行、成本核算到资产形成，均与概算建立挂接、对比关系，环环相扣，这样工程建设的各个环节均能实时反映投资控制情况，同时资产在过程中逐步形成，为实现从基建到生产的顺利过渡奠定基础。

(一)完善基建财务管理制度体系

基建财务内控体系建设过程中，首先要通过编制基建财务内控体系文本来达到完善基建财务管理制度体系的目的。

基建财务内控体系文本整体上由管理总纲系统、项目管理系统控制规范和监督评价系统控制规范三部分构成。管理总纲系统对项目管理系统和监督评价系统起到统领作用，包括体系说明，管理目标，管理部门、岗位及其权责，业务流程架构，整体层面风险及应对措施、业务层面风险数据库以及权限指引表等内容。项目管理系统是整个内控体系的核心部分，是在管理总纲的统领下梳理基建财务管理业务链条并予以模块化、具体化和规范化，用于指导和规范日常的业务管理活动。监督评价系统是在内控体系的运行过程中根据实际管理情况对风险清单进行维护、更新，保证风险管理持续有效；同时定期对内控体系进行测试和评价，以加大执行力度，并实现内控体系持续改进、循环优化。

COSO《内部控制整体框架》、《企业内部控制基本规范》以及《中央企业全面风险管理指引》认为建立和实施有效的内部控制应包括五个要素，即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督检查。在基建财务内控体系中，管理总纲系统主要对应控制环境要素，项目管理系统控制规范主要对应控制活动要素、信息与沟通要素，监督评价系统控制规范主要对应风险评估要素、监督检查要素。内部控制五要素与基建财务内控体系的有机融合，确保了基建财务内控体系设计的合理性和运行的有效性。

(二)提高基建财务管理制度执行力

应建立基建财务内控信息系统，通过信息系统固化内控流程、工作权责、工作表单，强化风险管控措施，把柔性的规定变为刚性的要求，一切按程序办，一切“阳光”操作，规范业务人员的日常管理活动，规避基建管理行为的随意性，提高内控执行力。具体来说：

1.权责固化。按照不同业务的控制要求，通过信息系统固化权责体系，避免将不相容职责的处理权限授予同一用户。

2.刚性约束。将公司统一的基建财务内控体系、内控流程、关键控制点和处理规则融入经营活动，并固化在信息系统中，让风险防范伴随经营活动自然运行，系统自动控制与辅助控制相结合，改变以前内控制度执行单纯依靠制度规定、执行不到位的情况，实现手工环境下难以实现的控制功能，为“阳光工程”奠定基础。

3.数据唯一。通过信息系统实现基建期业务流、价值流、资金流管理“三流合一”，确保数据来源于业务最前端，通过系统建立的数据逻辑关系保证各类关联数据的准确性和唯一性，避免业务管理和财务管理“两张皮”的情况。

(三)加强投资精细化管理

基建财务内控体系应建立起“以概算(投资控制目标)为主纲”的投资控制机制，通过概算、合同、施工进度报表、付款申请、付款审批等环节的环环相扣，实现工程投资的提前预控和动态控制。

各环节之间的内部控制关系以及在信息系统中的实现方案具体应设计如下：

1.施工合同建立时，引用概算作为合同明细项，建立合同与概算之间的对应关系，为实现概算对合同的控制奠定基础。

2.施工合同价款必须在概算范围内进行调整，如果不履行概算调整和合同价款调整程序，则后续月度施工进度报表申报就不可能包含这部分调整金额，从而实现概算对合同执行过程的控制，规避投资失控风险。

3.施工单位申报进度报表时，申报的量、价不能超过合同价款调整后的工程量、综合单价，从而规避超合同支付资金的风险。

4.施工单位进行付款申请时，申请支付金额不能超过进度投资完成额扣减相关款项后的金额，实现进度投资完成额对资金支付的控制，规避超进度支付资金的风险。

5.进行付款审批时，实际付款金额不能超过付款申请金额和月度资金计划金额，实现资金计划对资金支付的控制，规避超计划支付资金的风险。

6.以上各环节中，业务信息实时生成财务信息，可实现财务对业务的实时反映和监督；同时各环节环环相扣，层层控制，确保投资控制风险、资金使用风险处于受控状态。

内控体系应通过系统梳理和优化业务流程，建立概算、计划、合同、物资、财务数据之间的关联和勾稽关系，同时借助信息化平台，在过程中为管理者实时提供概算执行情况、投资计划执行情况、资金计划执行情况、招标情况、合同执行情况等与投资相关的信息。在此基础上，通过定期召开经济活动分析会，对投资控制情况进行分析，同时根据项目进展情况对预计投资进行测算，以及时调整后续的投资控制措施。

(四)加强工程物资管理水平

对于大型工业项目，物资投资占到基建总投资的60%甚至更高，物资管理一直是管理的重点，也是难点和薄弱环节。针对管理难点和薄弱环节，内控体系应制定相应的管控措施，同时充分利用信息工具的优势，形成严密的物资管理体系。

1.在物资验收入库环节，物资代保管单位及时登记到货明细并办理入库手续，入库单据在信息系统中自动驱动生成物资入库的会计凭证，确保会计信息与业务信息的一致性。

2.只有办理设备入库手续后，才能办理到货款付款申请业务，且付款申请金额不能超过入库金额。以锅炉为例，可以将钢结构进行分层管理，如果钢结构未办理入库，则无法发起付款申请；办理了几层入库、才能申请付几层的到货款。

3.只有当付款申请经过确认且所需资金纳入当月资金计划之后，才能办理资金实际支付，从而规避计划外资金支付风险。

4.在物资领用出库环节，监理单位、建设单位严格审核物资(尤其是甲供材料)领用的必要性、合理性和准确性，物资代保管单位办理出库手续，出库单据在信息系统中自动生成物资出库的会计凭证，实现物资实物流、价值流同步流转。

5.物资发票到达、录入系统后，系统自动对暂估库存成本进行调整；如果物资已经出库，则系统自动追溯调整已形成的基建成本，并且自动生成会计凭证。不仅规避了人为冲销出错的风险，也大大提高了工作效率。

6.在物资出库后的实际使用过程中，建设单位组织监理单位对甲供材料的施工使用情况进行重点跟踪检查，跟踪监督承包商及时退还多领、节约的甲供材料，否则在进度款或结算款中扣除未退材料对应的价款。

7.建设单位跟踪备品备件、专用工器具的借用情况，并督促承包商及时归还借用物资，否则在进度款或结算款中扣除未退物资对应的价款。

通过上述设计的物资管理体系，在物资管理的计划环节、采购环节、到货验收与入库环节、领用与出库环节，实物流通过信息系统的信息流实时驱动价值流，反过来价值流反映的信息可以对物资入库、出库和库存等环节的实物流进行监督，实现价值流与实物流的良性同步流转，物资管理与财务管理的无缝联接、物资数据与财务数据的有效共享，有效解决了物资管理的问题。

(五)强化财务监督职能

内控体系应将基建过程中财务管理的要求延伸到计划与概算管理、采购与招标管理、合同管理、物资管理等业务前端，将财务控制和监督的职能适当分配到合同签订控制、合同变更控制、合同支付控制、合同结算控制、物资入库控制、物资出库控制、物资退库控制等关键的业务点上，实现财务在与业务的高度融合中对业务的“隐性”监督。

同时，在会计核算上，按照概算口径设置工程成本会计核算科目，计划部门将工程施工合同执行中的进度数据、结算数据以及物资出库数据及时分解回归到概算口径，归概数据在信息系统中自动驱动生成建筑安装工程和设备、材料的成本核算信息，这样会计核算就能实时反映投资情况，并对投资情况实施必要的分析、反馈与监督。

(六)及时完成工程结算和竣工决算

针对工程结算和竣工决算无法及时完成的主要原因，在基建财务内控体系建设过程中提出了有效的解决措施。

造成竣工决算滞后的第一个原因是由于工程结算无法及时顺利的完成。内控体系中通过引入“过程结算”机制，在工程建设过程中对合同变更、签证及时进行处理，解决了造成工程结算久拖不结的关键问题，也为竣工决算的顺利完成创造了必要的条件。

造成竣工决算滞后的第二个原因是实际完成的投资数据与概算缺乏对应关系，工程完工后再进行数据归概，工作量非常大且准确性难以保证。在基建财务内控体系信息化的过程中，通过概算与合同明细、物资明细的对应，可以在工程建设过程中实时完成数据归概，从而保证了竣工决算时归概数据的准确性与及时性。

造成竣工决算滞后的第三个原因是工程建设过程中物资入库、出库管理与核算不规范，导致工程完工后形成资产的清理工作和价值确认工作量大而繁杂。内控体系中，在项目前期根据设计文件清理出预计形成资产清单，在进行工程施工合同、出库物资的成本核算时同步建立工程成本与预计形成资产的挂接关系，这样在过程中就能逐步形成了资产目录，为竣工决算奠定了基础。通过系统固化费用的分摊规则，确定哪些费用、按照什么标准、摊入到哪些待转资产中，规避竣工决算费用分摊随意性较大的风险。既可多对一分摊，也可一对多进行分摊，大大提高了工作效率。通过固化竣工决算报表取数和运算公式，既确保数据的准确无误，又确保在工程投产后迅速完成竣工决算工作。根据转固方案，即可生成所有卡片清单以及转固的会计凭证，实现从基建向生产的顺利过渡。

在基建财务内控信息系统中根据设置好的分摊规则、决算报表和转固方案，即可顺利完成决算转固工作。

五、基建财务内控体系建设工作总结与展望

2011年7月，基建财务内控体系在国内某电力集团试点单位开始实施，经过试点，内控体系实施中体现出了四大特性，即管控的统一性，监控的实时性，数据的唯一性，业务的贯通性。

2012年5月11日，基建财务内控体系建设试点项目顺利通过国资委专家评审组验收。专家一致认为：“该试点项目是一个将规范指引与基建业务管理相结合的成功范例，对现阶段国有企业加强基建投资管控具有较强的借鉴意义。”

电力行业现有的财务系统如能运用基建内控体系，将会大大改善基建管理的内部控制环境，固化控制流程、权限，明确控制责任，提高信息沟通效率，实现对基建业务管理风险的动态跟踪，从多方位、多角度监控基建管理业务，保证内部控制的有效落地，有利于提高内控的实施效果。基建财务内控体系应具有良好的可拓展性，在此基础上融入工程进度管理、工程质量管理和工程安全管理，形成完整的基建内部控制体系以及在现有基建财务内控信息系统的基础上，建立一个外围的、匹配内控监督评价的信息系统，是后续工作的方向。

[1]国务院国有资产监督管理委员会.中央企业全面风险管理指引(国资发改[2006]108号)[Z].2006-06-06.

[2]财政部,证监会,审计署,银监会,保监会.企业内部控制配套指引(财会[2010]11号)[Z].2010-04-15.

(责任编辑：王佩)

StrategyResearchonImprovingtheInternalCapitalFinancialControlSystem

WANG Hao, WEI Qian

(Ministry of Finance and Property, Guodian Shandong Electric Power CO.LTD， Jinan Shandong 250099, China)

In order to cultivate the core competitiveness of enterprises, electric power infrastructure industry is in urgent need of applying enterprise risk management and internal control theory to establish and implement the internal control system of infrastructure finance, and synchronously establish an information operation platform for the internal control system.Thus the company can achieve transformations from the functional management to the process management, from material logistics to value flow.The establishment of business- finance management platform and the strengthening of financial supervision will help to achieve the effect of dynamic control of investment and the immediate final accounts of a project.

electric power; capital finance; risk; internal control

1673-2103(2015)06-0094-04

2015-08-16

王浩(1981-)，男，山东烟台人，中级会计师，研究方向：基建财务管理工作； 魏茜(1982-)，女，山东聊城人，中级会计师，研究方向：基建财务管理工作。

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