浅谈我国食品安全监管中的问题及其解决——以国外制度借鉴为视角

卢天中

(河南大学法学院，河南 开封475001)

伴随6月15日我国食品安全宣传周的到来，新近颁布的新修正的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)成为推崇的焦点之一。新《食品安全法》的颁布给人们带来了希望，象征着我国食品安全领域法律规制又迈出历史性的一步。但是，乳制品业再现问题、沃尔玛食品安全事件等依旧发生，这种现象引人深思。因此，如何采取措施从根本上切实保证食品安全，让每个人食而无忧，仍是我国新常态发展下的当务之急。笔者在这里并不对新《食品安全法》唱赞歌，而仍坚持以批判的眼光提出一些问题，并主要通过借鉴经验的方法提出一些解决办法。

一、我国食品安全监管的现状

所谓食品安全，至少有三层含义:第一层是食物数量的足够，指食品数量满足人民的基本需求;第二层是食品质量的安全，是指食品中有害物质含量对人体不会造成危害，包含着成分安全、功能安全、免疫安全、遗传安全等内涵;第三层是食物满足人类营养与健康的需要，指从食物中摄取足够的热量、蛋白质、脂肪以及其他营养物质。这三个层次反映了随着生产力的发展和人们生活水平的提高，人类对食品安全的需求从量到质的深化。〔1〕我国目前已经解决温饱问题，处于第二层阶段。但基于经济水平的发展状况，实现由第二阶段向第三阶段的跨越仍有相对较长一段路要走。所以，当前而言，我国食品安全监管问题主要集中于食品的质量安全方面。

目前，我国已基本形成以《中华人民共和国食品安全法》为核心，《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》等为基础，《食品安全法实施条例》、《食品安全国家标准管理办法》、《国家食品安全事故应急预案》等法规、规章为补充及各地方法规、规章为具体实施辅佐的食品安全监管法律体系。尤其是2015年10月1日开始实施的《中华人民共和国食品安全法》进一步强调食品生产经营者的主体责任和监管部门的监管责任，更加突出“预防为主，风险防范，加大力度，全程监管，权责匹配”的理念，以法律条文形式确定新的食品监管机制，加大惩治力度，力求将食品安全法打造成“史上最严”，预示着我国在食品安全监管方面更上一层楼。

与食品安全领域相关法律相适应，我国改变原有的以分段监管为主，品种监管与分段监管综合运用的监管模式，形成食品药品、卫生、质检各部门按职能相互配合统一监管的食品安全全程监管模式。根据新《食品安全法》规定，具体由国务院食品药品监督管理部门承担食品安全综合协调职责，负责对食品生产经营活动实施监督管理;国务院卫生行政部门负责食品安全风险评估、食品安全标准制定;国务院质量监督检验检疫部门负责对食品相关产品生产和食品进出口活动实施监督管理;同时加入国务院公安部门的监管，负责食品安全犯罪案件侦查工作，从而有利于食品安全相关案件的审查处理。并在此基础上设立最高议事协调机构——食品安全委员会，协调各监管部门相互配合，体现了我国食品安全监管模式从“碎片化模式”向“整体化模式”转变的发展趋势。〔2〕

二、我国食品安全监管存在的问题及其原因简析

新《食品安全法》已经通过，并即将实施。但笔者认为，我国食品安全监管方面仍然存在下列问题:

(一)法律“盲区”的存在导致监管缺位

由于法律应然与实然差距存在的必然性及缺乏有针对性的法律规定，监管缺位成为当前食品安全领域需要攻克的主要壁垒之一。这主要表现在两个重要方面:一方面体现在学校、医院、车站等公共场所附近存在的大量小摊贩、小作坊。虽然新法规定对其实行食品生产经营许可制度，在实践中小摊贩、小作坊数量也有所减少，但不能从源头上解决问题，没有规定具体统一的监管标准。而加强对小摊贩、小作坊的监管形势紧迫。据相关统计，我国校园周边“五毛食品”不合格率达到23.9%，无数儿童的身体健康被暴露在潜在的危险当中。另一方面则体现在我国广大的农村地区，食品消费市场监管相对薄弱导致市场秩序不规范的问题。而国家针对这一问题所制定和出台的相关法律、法规的可操作性较差，同时受到经济水平限制，农村消费者在购买食品时会更倾向于价格便宜的食物，忽视食品本身的质量和营养价值。这导致农村地区食品安全问题不断抬头，需要采取措施有效遏制。

(二)现行行政监管模式的漏洞导致监管不力

新《食品安全法》一改往日食品监管模式中各监管部门分头管理的状况，建立了在食品安全委员会统一协调组织下各部门分别履行其职责，同时增加国务院公安部门负责组织食品安全犯罪侦查的新型监管模式。这一举措取得一定突破，但就食品安全委员会地位及职责规定太过笼统，可能导致下列问题:第一，食品安全委员会的具体职责法律并未明确规定，它只是相当于议事协调机构，其作用的发挥受到很多限制。由于具体职权需要国务院授权，而不能及时采取相关措施有效制止重大食品安全问题的发生。第二，新法对食品药品监管部门、卫生行政部门、质量检查检疫部门、公安部门的职责进行了明确，看似远离了“你管的我也在管，你不管的我也不在乎”的可怕怪圈，但食品的生产、加工、流通、消费是一个过程，在这个过程中各部门关系如何协调，能否真正做到全面覆盖、各司其职，令人怀疑，而对此食品安全委员会束手无策。

(三)忽视环境对食品安全的影响

我国在加强食品安全方面一直强调从源头抓起，保证食品的生产、加工、流通、消费全过程的安全。然而，保证全过程的安全，食品生长环境是个不可忽视的因素。新《食品安全法》第二十九条到第三十七条对食品生产企业的生产环境包括从业人员等进行了规定，使食品生产的人为环境得到保障，但忽视了农产品以及许多食品原料的生长环境。自然环境也应是保障食品安全的一个重要环节。因为植物的生长要受到其所处地区的空气、土壤、水分等因素的影响，这些因素中所含的物质成分会在植物体内生根，影响植物的组成成分，从而随着植物及其制成品进入到人体内对人体造成影响。近年来环境污染比较严重，一定程度上对食品安全产生隐患。据有关报道，土壤中含有的重金属成分会转移到植物体内进而对人体造成影响，威胁人们的身体健康。因此，通过相关立法对农产品以及许多食品原料进行监管极为重要。

(四)消费者权益救济机制尚不完善

人们在购买、食用食品过程中，自身合法权益受到损害，适用《消费者权益保护法》中消费者的权利和相关救济途径，同时新《食品安全法》第一百零一条规定实施食品安全有奖举报制度，某种意义上有助于保护消费者的合法权益。然而，现实生活中因食品质量问题受到损失并诉诸救济的事情数量很少。原因有两个:一是许多消费者自身法律意识、权利保护意识薄弱，当权益受到损害时，由于损失数额不大，心存多一事不如少一事的观念，可能放弃行使自己的相关权利，而选择忍气吞声。二是消费者因食品安全问题权利受到侵害属于侵权行为。依据民法理论，受害者按照民事诉讼程序获得赔偿需要证明损害事实存在、损害行为、两者间的因果关系。损害事实发生在受害者身上相对举证简单，但要证明生产销售者损害行为与损害事实之间的因果关系，则在许多情况下实属不易。因此，完善现有诉讼机制，使消费者的权益得到最大程度的保护，极为必要。

(五)民事赔偿力度不够

新《食品安全法》在对食品安全违法行为的惩罚上做了较大的改革，突出了食品安全的刑事责任，有效地解决了某些违法者怕关不怕罚的情况，规定对于食品安全方面的违法行为首先判断是否构成犯罪，如构成犯罪，则由公安部门直接追究刑事责任，否则追究行政责任。同时也提高了行政罚款数额。但在对受害消费者的赔偿方面规定较少，不利于消费者自身权益的保护且在现实生活中赔偿的损失费和支付的惩罚性赔偿金额之和相比于发达国家依然望尘莫及。只要不构成犯罪，在巨额利益的驱使下许多生产者、销售者仍宁愿支付赔偿损失费和惩罚性赔偿金也要铤而走险。此外，由于民事赔偿数额较小，使食品安全事故的波及范围不仅限于消费者。拿三鹿奶粉事件为例，在该事件中，我国普查到受奶粉影响的儿童达到3000万人，国家花费20亿元，同时给受到奶粉影响的婴儿投了为期20年的保险。〔3〕通过该事件，我们可以清楚地认识到食品安全事故所带来的社会危害，而为防止社会动荡，维护人民生活的安定和谐，需政府用纳税人的钱分担更多的社会责任，这对社会大众而言是不公平、不合理的。所以贯彻个人责任的理念，必须加大生产者、销售者对受害消费者的赔偿力度，更好地保证消费者的合法权益。

三、国外食品安全监管经验分析

食品安全问题无国界，是全球性问题。世界各国为解决食品安全问题，都积极采取各种措施，制定了相关法律法规，形成了一系列有关食品安全监管的制度体系。下文主要分析西方典型国家、地区食品安全监管体系的经验。

(一)食品安全监管的相关立法

美国作为目前世界上的超级大国，在食品安全领域的法律监管起步很早，以1906年制定的在世界同类法律中最全面的《联邦食品、药品和化妆品法》为起点和核心，形成了包含综合性和具体性的纷繁复杂的公认的较为完备的法律体系，主要包括《食品质量保障法》、《联邦肉类检验法》、《禽类产品检验法》、《蛋类食品检验法》、《公共卫生服务法》等。〔4〕这些法律分别涵盖食品供应的不同领域，覆盖几乎所有的食品种类，内容具体，规定了明确的监管标准、程序。

欧盟对食品安全的立法晚于美国，但经过多年的发展，欧盟已经建立起一个比较完善的食品安全法律体系，也涵盖了“从农场到餐桌”整个食物链。欧盟的食品安全法规以《食品安全白皮书》作为基础，引入了风险分析、预防原则、可追溯制度等众多概念，是欧盟各成员国制定食品安全法律法规的模板。欧盟成员国在欧盟有关食品安全法律法规的框架基础上，参照其内容，各自制定了结合本国国情的法律法规体系。

(二)食品安全监管的行政模式

当前世界食品安全的行政监管模式主要有三种:其一是以美国、加拿大为代表的中央政府各部门按照不同职能共同监管的模式;其二是以欧盟为代表的由中央政府成立专门、独立的食品安全监管机构全权负责国家食品安全监管工作的模式;其三是以日本为代表的由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管并协调其他部门进行共同监管的模式。〔5〕这三种模式各有千秋，这里仅介绍美国和欧盟这两种差异较大的典型模式。

美国是多部门联合监管的典型代表，各监管机构按照食品品种分工协作，联邦政府与各州政府监管也有分工协作。而且，美国先后成立食品传染疾病发生反应协调组和总统食品安全委员会，加强各食品安全机构之间的协调与联络。其中，总统食品安全委员会全面负责联邦政府的食品安全监管，是最高权力机构，负责对食品安全监管各部门进行协调。所以美国食品安全监管模式的突出特点是监管职责清晰、分工明确，协同合作，不搞利益分割，从而保证了每个监管部门所监管的食品品种“从农田到餐桌”全程无缝对接的监管机制，进而保证了食品安全。

欧盟的食品安全监管模式相比美国而言，其监管模式有其特殊性。欧盟食品安全监管局是欧盟的主要食品安全监管部门，负责监督整个食品链，其下设管理委员会、咨询论坛、专家科学小组、科学委员会四个主要职能部门负责具体运作，形成独立监管模式，避免了多头监管所造成的重叠交叉现象。其对食品质量的监管强调预防，处理食品安全事故时坚持可追溯制度，对紧急情况也作了相应规定，在欧盟的食品安全监管方面起到重要作用。

(三)注重消费者权益的保护和权利意识的提高

美国在食品安全立法上，始终坚持公开、公正和透明的原则，保证消费者的参与度和对相关法律的知情权，也使美国制定的食品安全方面的法律法规更贴近民意，符合实际生活要求，利于食品安全监管工作的开展。同时，美国政府十分重视食品安全知识的教育和相应培训，以提高消费者的权利保护意识，使之在与生产者、销售者的博弈中不至于处于弱势地位。它一方面利用食品安全信息披露系统，定期向公众发布对食品安全的检查情况和问题食品的相关信息，保证消费者能够及时从政府权威机构获得信息;另一方面在日常生活中不断地向消费者介绍有关食品安全方面的知识，使消费者养成良好的饮食习惯，从而更好地促进交易的安全公平，保障消费者的合法权益。

与美国相似，欧盟在制定有关食品安全的法律法规和决策时，也最大程度地保证透明和公众参与度。

除上述经验外，欧美国家还有许多经验值得我们学习，如美国对食品生产销售企业要求严格，基本不存在家庭作坊式的小型生产者和无照企业。当食品生产销售企业生产销售不符合食品安全标准的食品时，严密的监管体系和足以使企业破产的巨额赔偿金令其望而却步。

四、我国食品安全监管问题的解决路径

当前形势下，针对我国食品安全监管领域所存在的问题，借鉴外国经验，结合我国基本国情，对我国食品安全监管体系提出下列发展路径:

(一)弥补监管缺口

新法颁布后，一些不合法的小作坊、小摊位依旧存在。当然，法律的执行需要一定的时间，但立法的不完善也为其提供了可乘之机。面对市场中广泛存在的小作坊、小摊位问题，首先，因为我国现行法律应对其制定具体的全国统一的标准，然后由各地区根据需要再制定具体可操作的相关法规，加强立法控制;其次，要求各监管部门明确自身职责，加大监管力度，有效发挥法律法规的实际效力;再次，质监部门要不定期对小摊位、小作坊的食品进行抽查，检测是否符合标准，是否存在食品安全风险，以便于及时监督和发现问题。

同小作坊、小摊位一样，农村地区的食品安全也存在监管缺位。解决这一问题，完善对农村食品的监管，需要采取下列措施:第一，我国《食品安全法》、《农产品质量安全法》对农村食品安全问题作了相关规定，但这些规定尚不完善，不能结合农村的实际情况，执行力较差。为了彻底解决这个问题，各地区基层行政机关应该在国家法律的统领下因地制宜地制定适合本地的规章制度。第二，在农村地区健全食品安全监管网络，进一步加强对农村食品安全的监管，切实保证广大农村消费者的合法利益。

(二)完善食品行政监管模式，提高执法效力

食品安全行政监管模式有其自身的发展历程。20世纪中期的食品监管模式多为多部门联合监管模式，由于这种模式容易产生各部门职能交叉重叠，导致监管不力，近几年来为适应新的食品安全形势，各国进行改革，从多部门联合监管向独立监管或统一监管模式发展。美国顺应这一趋势，取得相应成效，我国也进行了改革，但仍有缺陷。我国应学习美国的经验，同时借鉴欧盟的监管模式，完善我国的现行监管模式，使之适合我国国情。重点在于改善食品安全委员会的地位，明确其职责，真正发挥它在食品安全监管主体中的主导作用，协调好各监管部门的关系，将食品安全法律法规落到实处。此外，食品监管各部门也应清楚自身的权力义务，用法治的观念来约束自己，严格按照法律的规定来行使自己的职责，杜绝以权谋私、滥用职权、侵害社会公众的合法权益，进一步提高自身的执法能力，提升我国食品安全行政监管的水平，负起政府部门应负的社会责任。

(三)明确立法，加强对农产品等的源头监管

为从源头上保证食品安全，必须把好“生产关”。根据农产品及许多食品原料生长于露天自然环境中和植物生长的生物原理等，加强对农产品及食品原料的监管首先要保证其生长环境不受污染。可以依据《中华人民共和国环境保护法》相关规定，为农作物及可作为食品制造原料的相关植物制定符合其健康生长的环境标准，保证食物的纯天然、无污染。其次，随着科技的发展，可以应用先进的技术，在农作物及可作为食品制造原料的相关植物种植前对计划种植区域的土壤、水、大气等进行检测看是否达标。同时，对农作物及可作为食品制造原料的相关植物在使用前进行检查，确定是否符合法律的规定。双管齐下，力求从根源上保障食品安全。

(四)提高消费者权利意识，进一步完善诉讼救济制度

多年来，消费者在食品安全事故中始终得不到有效救济，原因之一在于自身权利保护意识薄弱，因而，需要加强消费者权利意识教育，定期开展食品安全法律相关知识培训，从而使公民知法懂法，学会守法用法，切实维护好自身的合法权益，积极参与保护自身饮食安全的监管活动。

诉讼是消费者维护自身合法权益，谋求法律救济的重要途径。食品安全方面的诉讼，参照《侵权责任法》中的产品责任，对缺陷产品实行无过错责任，特殊情况下过错推定，对生产者和销售者的主观方面可以不考虑。但证明损害和侵权行为的因果关系还是消费者的责任，这无形中加大了消费者举证的难度。为了更好保证消费者，面对当今一直严峻的食品安全形势，在此主张完善食品安全相关法律，明确对损害和侵权行为之间的因果关系实行举证责任倒置，即由食品生产者和销售者承担此举证责任。因为食品生产者、销售者相对于受害人更有优势，他们接触从食品生产到消费的各个具体环节，更容易获得相关信息，也可以减轻消费者诉讼方面的责任，鼓励消费者行使诉讼权利。并且，实行举证责任倒置可以敦促食品生产经营者提高自己的社会责任意识，在一定程度上制止其不当行为，最大限度地预防食品安全事故的发生。

(五)加大赔偿力度，帮助企业树立责任意识

成语“杀一儆百”表明在某种程度上加大对违法者的惩罚力度可以起到对其他相关人员的警示作用，预防类似事件的再次发生。把它运用到食品安全的监管中，可以通过加大对生产销售不符合食品安全标准者的惩罚力度，使之望而生畏，从根源上减少企业生产、销售不符合安全标准的食品。新法在此颇有进步，但忽视了重典治乱的同时，更重要的是保障消费者的权利。因此，完善食品安全法，首先要着眼于民事赔偿问题，加重对企业惩罚性赔偿的数额，使其从不当违法行为中无从获利，并站在长远角度为消费者未来的生存发展考虑，减少政府所背负的过度责任，维护社会的稳定。其次，建议将精神赔偿写入食品安全赔偿的相关法律中。明确精神赔偿的意义不仅在于赔偿金额的增加，更是体现以人为本的理念，体现对消费者的尊重，能够更好抚慰受害消费者的心灵。再次，加强对企业的教育。在企业文化中融入一种责任意识，用文化所固有的特点帮助生产者、销售者树立责任意识，鼓励生产、销售企业主动承担由于企业运行不当所带来的风险，以及由此给消费者造成的损害。这样更有助于从源头抓起，减少食品安全事故的发生。

社会发展瞬息万变，食品安全问题不会终止。为保障食品安全，我们需要不断求索。只有立足我国国情，借鉴已有成功经验，在摸索中前进，逐渐完善我国食品监管体制，才能督促生产者、销售者依法行事，进而保障人民的身体健康和生命安全。

〔1〕〔2〕曾祥华.食品安全法导论〔M〕.北京:法律出版社，2013:5，83.

〔3〕温家宝.诚信和道德是现代社会应该解决的紧迫问题〔EB/OL〕.http://politics.people.com.cn/GB/11041111.html，2010 －02－27.

〔4〕马丽丽.发达国家食品安全法律监管的经验与启示〔J〕.世界农业，2013(3).

〔5〕杨露.经济学视角下我国食品安全监管问题研究〔D〕.陕西师范大学，2012:22.