克拉玛依市社区矫正工作调研报告

曹琪，曹文庆，高忆

(中共克拉玛依市委党校，新疆 克拉玛依834000)

我国自2003年开始社区矫正试点到全面铺开，已经历了十多年的发展。克拉玛依市社区矫正工作是2010年3月才开始试点，2011年3月全面推开，迄今只有四个半年头，仍然是一个新生事物。本次调研的目的:一是研究克拉玛依社区矫正现状，发现问题、研究问题，寻求解决途径，力求为司法部门建言献策。二是完成市委党校下达的调研任务。本次调研得到市司法局的大力支持和帮助，在市司法局同志的带领和陪同下，历时两个多月完成调研，形成调研报告。

一、克拉玛依市社区矫正基本情况

本次调研采用实地察看、走访座谈、听取介绍、发放问卷、列席联席会议和观看社区矫正大练兵活动等方式完成。调研组先后到市司法局、白碱滩区“新航社区矫正工作室”、克拉玛依区“黎明社区工作室”及各区司法所，听取介绍3次、实地察看2次、与社区矫正工作人员和社区服刑人员座谈4次、发放调研问卷3份，列席联席会议1次，对全市4年多来的社区矫正工作进行了专题调研。

(一)社区服刑人员基本情况

克拉玛依市下设4个行政区，56个社区，有市、区两级司法局，下设司法所。司法局成立专门的矫正办公室，克拉玛依市社区矫正工作从2010年开始试点，2011年3月全市铺开试行。目前，接矫总人数701人、解矫总人数490人，截止到2015年5月25日，克拉玛依市在册监外罪犯合计为240人，社区矫正罪犯211人(缓刑183人，假释1人，暂予监外执行6人)，公安机关监管在册剥夺政治权利人员29人。期满解除矫正17人，因再犯罪经建议收监执行2人，又犯罪1人。男性190人，女性21人;少数民族59人，汉族152人。其中克拉玛依区148人;白碱滩区42人;独山子区19人;乌尔禾区2人。

(二)组织机构

社区矫正工作机构已经建立，通过充分的调研和论证，按照高标准定位、高起点发展、分阶段实施的要求，在现有的法律框架内逐步确立了“政府主导推动、司法行政组织实施、社会多方参与”的社区矫正工作总体思路，成立了由市委常委、政法委书记任组长，政法委副书记、副市长任副组长，市相关14个部门单位的领导为成员的市社区矫正工作领导小组，并下设办公室在市司法局。各区参照市级社区矫正组织模式建立相应的社区矫正组织机构。街镇亦相应成立了由镇街党委副书记担任组长，公安、司法等相关职能部门参加的社区矫正工作领导小组，由司法所具体承担社区矫正的日常工作。形成了市、区、街(镇)三级社区矫正工作组织网络平台。形成了纵向到底、横向到边、辐射到点的社区矫正网络体系。

(三)制度建设

结合实际先后制定和印发了《社区矫正试点工作实施意见》、《社区矫正对象管理规定(试行)》、《社区矫正工作突发事件应急处置预案(试行)》、《社区矫正工作实施细则(试行)》、《社区矫正工作制度及职责》、《社区矫正对象分类、分阶段管理暂行办法》、《社区矫正衔接工作规定(试行)》、《克拉玛依市社区矫正工作领导小组成员单位职责(征求意见稿)》、《克拉玛依市社区矫正工作联席会议和联络员制度(征求意见稿)》等相关文件，明确成员单位及工作人员的职责，规范工作流程，完善档案信息资料，保证了社区矫正工作依法有序开展。

(四)矫正模式

克拉玛依市大胆尝试购买社会组织服务的方式参与社区矫正工作:一是尝试以政府购买社会组织服务的方式引入社会力量参与矫正工作。克拉玛依区敢于借鉴内地先进的做法，先试先行，由区司法局以政府购买服务的形式，聘请具备一定资质的社会工作者成立“黎明社区矫正工作室”，组建起一支专业化社区矫正社会服务队伍，指导管理社会工作者承接非执法类社区矫正工作，为占全市三分之二服刑人员的克拉玛依区提供日常教育和专项服务。白碱滩区参照此模式，成立“新航社区矫正工作室”，借鉴吸收克拉玛依区的成熟经验，解决了社区矫正工作人员紧缺的现实困难。此举成为落实教育矫正措施，促进罪犯改造，切实提高社区矫正质量的有益尝试，得到了自治区司法厅的高度重视和充分肯定，并将作为开展社区矫正工作的先进经验在全疆范围内推广运用。二是采用GPS定位技术，对社区服刑人员进行实时动态监控。全市共有590名社区矫正人员列入GPS手机监管，通过将社区服刑人员携带的GPS定位手机与监控离境报警技术同步连接，实时掌握服刑人员行为动向，为监管全天候无盲点监控提供技术支持，在监管防范中发挥了良好的效果。

(五)队伍建设

结合我市的实际实施市局大培训、各区小培训等措施，全面抓好政治理论培训教育和相关法律法规与业务知识的培训学习。几年来，市司法局组织指导各区司法局举办专题业务知识培训班，派员巡回到各区为基层社区矫正工作队伍上辅导课，并统一发放学习资料。四年中，全市已先后举办社矫工作人员培训班共15期，受训人数达614人次。全面提升了社矫工作队伍的整体素质，一支思想过硬、业务精通、有权威性、能做事的社区矫正工作队伍已基本形成。

二、调研材料相关问题分析

本问卷的调查，采取的是在社会随机发放问卷的形式进行，共发放问卷52张，回收50张。有效问卷只有18张。从问卷统计反映如下信息:

(一)社会认知度和接受度调查问卷分析

1.社会认知度很低。该问卷受访人数是50人，其中有男性29人，占58%;女性21人，占42%。受访者成分包括公务员8人，一般干部14人，教育工作者10人，市民11人，其他7人，占比分别为16%、28%、20%、22%、14%。这几类人与社会的接触度也是极为密切的，然而，问卷的结果却是50人中竟然有32人没有听说过社会矫正这项工作，占64%。也正是这个原因导致访问终止，可见，目前社区矫正工作社会上的认知度是很低的。

表A:请问你听说过“社区矫正”这项工作吗?(若选C项，终止访问)

频次 百分比 有效百分比A.听说过，且比较了解3 6 6 B.听说过，但不太了解15 30 30 C.没听说过32 64 64总数32 100 100

2.赞成社区矫正的占大多数。18份有效问卷的受访者中对社区矫正持赞成态度78%，不赞成占11%，无所谓占11%。由此可以看出，人们对这一新生事物是赞同的。(见表B)

表B.请问你对“社区矫正”这项工作持什么态度?

?

3.接受度高。18份有效问卷的受访者中对社区矫正的接受度是56%，在没有进行大力宣传和了解的基础上，有这样高的接受度结果是令人满意的。

表C:假如有社区服刑人员在你所在的社区，您会接受吗?

?

4.对做社矫志愿者持观望态度。18位受访者对做社区矫正的志愿者大多持观望的态度，只有22%，愿意成为社矫志愿者。

表D:如果社区招募志愿者参加矫正工作，你愿意参加吗?

?

(二)社区服刑人员的基本情况调查分析

1.男性远高于女性。根据抽样发放的65份“社区服刑人员调查问卷”的人员组成来看，男性占90%，女性占10%(见表1)，所占比例与司法局社区矫正人员情况信息统计数据吻合，男性社区服刑人员人数远远高于女性，占绝大多数。

表1:社区服刑人员性别

2.绝大多数属缓刑类。据市司法局统计数据看，2015年5月份在矫211人中，缓刑类203名，假释类2名，暂予监外执行类6名。缓刑比例最高，高达96%;管制比例最低，占1%。

表2:社区服刑人员类别① 该统计数据来源于克拉玛依市司法局社区矫正人员情况信息统计表。

3.汉族占多数。从民族成分来看，目前社区服刑人员汉族占多数，占比为72%，其余为维吾尔族、回族、哈萨克族等少数民族。

表3:社区服刑人员民族类别②该统计数据来源于克拉玛依市司法局社区矫正人员情况信息统计表。

4.城镇户籍高于农村户籍。根据2015年5月在矫人员统计，社区服刑人员户籍状况表现为城镇户籍153人，农村户籍57人，其他1人。城镇户籍的社矫人员高于农村户籍社矫人员。

表4:社区服刑人员户籍类别③该统计数据来源于克拉玛依市司法局社区矫正人员情况信息统计表。

5.中青年占据多数。从在矫人员来看，未满18周岁的5人，18周岁至45周岁的154名，46周岁至60周岁的48名，61周岁以上的4名。集中在青壮年年龄段，18周岁至45周岁占大多数。

表5:社区服刑人员年龄类别④该统计数据来源于克拉玛依市司法局社区矫正人员情况信息统计表。

6.学历水平普遍较低。在矫社区服刑人员的受教育水平普遍较低，大专及以上的38人，占18%，高中或中专91人，占43.1%，初中及以下82人，占38.9%，初中及以下学历将近半数。

表6:社区服刑人员学历⑤该统计数据来源于克拉玛依市司法局社区矫正人员情况信息统计表。

7.少数人无业，没有生活来源。在矫社区服刑人员中，就业人数169人，就学人数12人，无业人数30人，没有生活来源。

表7:社区服刑人员就业就学情况⑥该统计数据来源于克拉玛依市司法局社区矫正人员情况信息统计表。

8.社区服刑人员有需要关怀帮助、回归正常生活的需求。根据调研组抽样发放的65份调查表显示，目前，很多社区服刑人员存在生存帮助、法律服务、心理咨询的需求。在问卷“你对社区矫正工作还有什么要求和期待”的问题中，有30%以上的人，要求“有固定的劳动场所”，还有部分人提出多做为老人和孩子服务的公益劳动。

表8:你最需要的帮助是以下什么方面?

(三)社区矫正工作队伍状况分析

1.女性工作者占主体。抽样发放了80份“社区矫正工作社会工作人员调查问卷”，回收76份，有效76份，从回收的调查问卷统计数据显示，男性占17%，女性占83%，女性远远多于男性。

表9:社区矫正工作人员性别

2.大学毕业占比高，文化基础素质好。从回收的调查问卷统计数据看，社区矫正工作人员学历分布状况也比较理想，大学毕业占比高，文化基础素质好，接受能力强，有很强的可塑性，绝大多数人具备向专业人员转化的潜质。

表10:社区矫正工作人员学历

3.社区矫正工作人员年龄明显偏大。从问卷统计看，社区矫正工作人员年龄主要集中在41—50周岁，占比70%，年龄明显偏大。

表11:社区矫正工作人员年龄

4.专业化社区矫正工作人员占比低。参与调研的76人，只有5%来源于考试录用，10%来源于应聘，其余85%来自其他途径进入社区。显示出具有专业化素质的社区矫正人员占比较低。

表12:社区矫正工作人员来源

5.社区矫正工作人员流动性大。从问卷统计看，现有社区矫正工作岗位上的工作人员普遍从事社区矫正工作的时间比较短，只有半数工作人员是稳定的，说明从事矫正工作的人员有很大的流动性。

表13:参与社区矫正工作的时间

四、存在问题

(一)立法滞后

我国没有一部专门的法律就社区矫正问题作出明确规定，仅仅在《关于开展社区矫正试点工作的通知》、《社区矫正实施办法》以及《刑法修正案(八)》中对社区矫正作了规范，位阶效力较低。因为社区矫正工作缺少法律依据，导致部门之间衔接不到位，相互推诿，社区工作人员执法身份模糊，执法受限，主要表现在:一是配合衔接不到位。由于缺乏专门的法律为社区矫正工作提供支撑，有的地方法院、检察院、公安局、司法局衔接机制不够健全，几个单位的矫正对象数据难以统一。本地人员在外犯罪的，原审法院判决后，将法律文书寄回到本地，但部分罪犯并没有回本地报到，司法部门见档不见人，有的外省市裁定或批准的假释、监外执行人员的信息不能及时送达监管地区等。我们在调研中，也遇到司法行政机关与检察院公布数据不同的情况。二是对流动的社区矫正对象缺乏有效的监管措施。随着经济社会的迅速发展和户籍制度的改革，人口流动频繁，出现了大量社区矫正对象外出就业、就医、探亲、上学或经常更换居住地等人户分离现象，使现有的社区矫正监管教育方式，如谈话、当面汇报、走访、集中教育等出现不适应，加上现行的矫正制度没有对异地管理进行明确规定，全国也未形成联网管理，如何有效进行日常矫正监管成为当前和今后一个时期不容忽视的问题。

(二)队伍建设问题

队伍建设方面的问题尤为突出，具体表现在以下几个方面:一是男女比例严重失调。通过表9，我们看到，克拉玛依市社区矫正工作人员的男女比例接近1∶5，而克拉玛依市的社区服刑人员男女比例是9∶1，男性占比为90%，面对一个庞大的男性社区服刑人员，管理人员都是女性，这样的人员配备，明显不能适应目前的社区矫正工作。二是兼职过多。社区矫正工作负责具体实施的主体是基层司法所，承担社区矫正对象的日常监督管理、教育矫正和考核奖惩等工作，而司法所现行的管理体制是司法局和街道双重管理模式，司法所工作人员除了要完成繁重的包括社区矫正工作在内的九项职能，同时还要参与街道的中心工作，大多数司法所所长都兼任信访、妇联、团的工作等。这种兼职现象导致了大多数工作人员对社区矫正工作难以专一，分散了精力。三是志愿者形同虚设。本次调研我们发现，目前，克拉玛依各司法所的社区矫正志愿者都是社区干部或工作人员，他们进行社区矫正也是按照工作的需要，而不是社区服刑人员的要求进行义工活动。还没有“真正意义”上的志愿者，这些“志愿者”能够参与社会矫正时间和精力是十分有限的，不能发挥应有的作用，形同虚设。四是专业素质偏低。从本次的调查问卷统计数据看，社区矫正工作人员学历分布状况是十分理想的，大学毕业占比高，大学专科以上人数占91%。但实际上法学专业毕业的人数少，而且，多数是三本或者通过自学、函授等途径取得学历文凭。在社区矫正工作中，大多数工作人员是通过“速成班”培训上岗的，对于社区矫正这项新的工作还很陌生，没有接触过刑罚执行工作，没有对社区服刑人员进行管理、矫正的经验。五是年龄偏高。从调查统计表11可以看到，目前，克拉玛依市社矫工作人员年龄主要集中在41—50周岁，占比70%，年龄明显偏大。因为受年龄的影响，部分工作人员在实际工作中存在安于现状、不求上进的思想，工作上往往处于被动应付的境地，缺乏主动意识和创新意识，工作方法显得简单粗糙，在与社区服刑人员接触和个别谈话时，虽有热情，但缺乏互动的手段，感召力和亲和力不够。

(三)硬件设施缺乏

从这次社区服刑人员的调查问卷可以看到，有不少受访者提出“希望有固定的劳动场所”。目前，在我国社区矫正起步早的省市，很多地方都已建立“劳动基地、教育基地、特殊人群过渡性安置基地、就业基地、心理咨询室”等设施，也有的地方“建立社区矫正综合基地”。由于克拉玛依市社区矫正起步晚，只有白碱滩区社区矫正人员劳动基地正在筹建，其他区还没有可供社会服刑人员使用的“专门基地”。

五、对策与建议

(一)完善立法

目前，社区矫正工作的最大瓶颈就是立法缺失，因而，要解决问题必须率先解决立法问题。国家应加快社区矫正立法，实现社区矫正有法可依。一是立法应明确人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关、监狱机关在社区矫正工作中各自的职能、职责和权限，最好能从法律的高度赋予司法行政机关对社区矫正工作的执法主体地位。二是对社区矫正衔接环节要有详细规定，包括交接环节的衔接和监管环节的衔接等。三是对社区矫正工作的执行和日常管理等诸多细节要有明确规定。四是对社区矫正工作人员和社区服刑人员的具体权利和义务、对两者奖励和惩罚的条件及程序应有详细的规定。

(二)完善工作机制，形成工作合力

社区矫正工作是一项艰巨复杂的社会系统工程，涉及公、检、法、司、民政、财政、人力资源与社会保障以及社区组织等部门，既需要每个部门独立承担工作职责，又要有各环节之间的密切配合，才能确保工作顺利、有序开展。一是要健全完善组织领导机制。社区矫正工作必须始终坚持在党委政府的统一领导下进行，纳入经济社会发展的总体规划和创新社会管理的总体布局，形成党委政府统一领导、司法行政机关牵头组织、有关部门协作配合、基层组织和社会群众广泛参与的领导体制和工作机制，为社区矫正工作的健康有序发展提供强有力的组织保障和政策支持。二是要健全完善工作衔接机制。充分发挥各级社区矫正工作领导小组的组织、指导和协调作用，在现有联席会议、情况通报、信息交流等制度的基础上，不断总结经验，创建更加科学、完善和实用的衔接机制，协调解决社区矫正工作中遇到的一些实际问题。各区司法所和公安派出所要建立“两所会商议事”制度，及时通报反馈辖区内社区矫正对象动态管理信息，相互延伸工作范围，实现矫正工作全覆盖。三是要健全完善社会力量参与机制。积极探索新时期组织和动员社会力量参与社区矫正工作的新思路、新途径和新方法，紧密结合“网格化管理、组团式服务”、“便民服务中心”和社会管理综合治理中心等社会管理平台建设，整合居委会、综治工作室等组织资源，推进社区矫正工作站为重点的基层帮教帮扶组织建设，组织、动员、吸纳法律工作者、退休党员干部、社区服务人员等社会热心人士参加志愿者队伍，不断壮大矫正工作的社会力量，打牢“第一道防线”工作基础。

(三)加强队伍建设，提升队伍专业素质

要不断充实社区矫正工作队伍力量，提升社区矫正工作队伍的专业化程度。一是要招录一批政治素质好，接受过法学、社会学、教育学、心理学教育的专业人才充实到社区矫正工作队伍中去。尤其要注意多录用男性社区工作者。二是进一步落实体制编制调整的有关规定。不断充实和加强社区矫正工作队伍力量。三是要制定相关优惠政策，广泛吸收志愿者加入社区矫正工作队伍。四是加大对基层司法干警的培训教育力度，着力提高政治信念、专业素质、服务水平，努力建设一支整体素质高、综合实力强，既能解决复杂矛盾又廉洁奉公的社区矫正队伍。五是要充分发挥高等院校、资深专家资源优势，通过“请进来”的方式让专家、教授讲解社区矫正工作理论知识和国内、国际社区矫正工作的先进经验。在此，我们建议克拉玛依市借鉴浙江嘉兴市的做法，在市一级成立社区矫正监管支队，在区一级成立社区矫正监管大队，具体负责社区矫正指导、管理、监督和刑满释放及解除劳教人员的帮教安置工作，增强社区矫正工作实效性、权威性和严肃性。

(四)加大经费投入，保证社区矫正工作有序进行

正如前文所述，我们国家现阶段社区矫正的基础建设过于薄弱，各地区司法所经费严重不足。面对这样的现实，我们建议:一方面政府要加大对于社区矫正的经费投入，单独设立社区矫正的经费预算，改善社区矫正工作的基础设施，加强社区矫正工作的物质装备;二是在社区矫正工作的开展中，要加强与民间力量的合作，形成全社会共同参与的社区矫正制度。健全社区矫正工作志愿者制度，创建社区矫正工作基地，形成政府负责、社会协同、公众参与有序的社区矫正体系。

(五)建立统一的信息共享平台

根据当前出现的问题，克拉玛依市应建立公检法司等相关部门之间的社区矫正对象信息共享平台，实现各部门的紧密联系，让社区矫正人员及时了解被矫正人员的各类法律文书，各项基本信息，做到不脱管不漏管。实行矫正对象的等级管理制度，针对不同的矫正对象采取不同的矫正措施。从目前国内情况来看，克拉玛依市可以选择借鉴以下几种社区矫正管理模式:一是建立统一的社区矫正衔接、教育、监管、解矫管理机制，形成统一的工作流程，避免出现因地域管理差别而难于衔接的问题。二是有效探索异地托管模式，建立外出请假委托管理平台，确保外出社区矫正对象矫正措施有效落实;完善异地托管相关法律文书，建立经常性沟通衔接、配合管理工作机制。三是建立GPS手机监控全覆盖系统，利用现代移动信息优势，真正实现对社区矫正对象的动态管理。