欠发达丘陵区培育新型职业农民:现实困境与路径构建*——以西充县为例

白 俊

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009)



欠发达丘陵区培育新型职业农民:现实困境与路径构建*
——以西充县为例

白 俊

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637009)

基于西充县新型职业农民培育的实证调研，对四川丘陵区新型职业农民培育现状进行科学分析，认为农民文化素质低、政策法规不到位、培训项目和内容缺乏创新、资金投入不足是制约新型职业农民培育的主要问题。提出从立法引导、政策扶持、资格准入、资金帮扶、社会保障五个方面加强新型职业农民培育，以期推动四川丘陵区新型职业农民培育事业的发展。

新型职业农民；欠发达丘陵区；培育；路径构建

随着城镇化进程的加快，大量农村劳动力向城市集聚，导致农村劳动力供给和人口老龄化问题严重[1]。截至2011年末，中国人口总数为13.473 5亿人(除港澳台)，城镇人口6.907 9亿人，占总人口比重为51.27%，城镇人口在数量上首次超过农村；第六次全国人口普查数据显示，2010年60岁以上农村老年人口占我国总人口的比例为14.98%，与此相对应的城镇为11.69%[2]，农业从业者人数2001年的36 399万人减少到2011年的26 593万人，相同年份的农业劳动力就业比重从50%下降到34.8%[3]。

农村劳动力资源的流失和人口的老龄化，使得农业生产后继无人，未来“谁来种田”的问题越来越引起全社会广泛关注。中央一号文件连续聚焦“三农”问题：2012年首倡“大力培育新型职业农民”，时代正在呼唤以农业生产作为终身职业的新型职业农民[4]；2013年提出新型职业农民是“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，强调建设现代农业需要人才智力支撑；2014年又提出发展农业生产专业合作社，培育“有文化、懂技术、会经营、有组织”的新型职业农民；2015年中央一号文件提出“积极发展农业职业教育”，进一步提高新型职业农民发展农业生产的技术基础。

现阶段我国农村劳动力受教育程度低，文化素质参差不齐，缺乏适应新形势下发展现代农业的经营性人才。因此，笔者以四川省西充县为研究对象，通过实地调查研究，剖析当前欠发达丘陵区新型职业农民培育中存在的问题，并提出构建具有地域特色的新型职业农民培育路径，以加快四川丘陵区农业现代化发展步伐。

一、西充县概况

西充县地处四川盆地中偏北部，属典型山地丘陵县。地势西北高，东南低，沟谷纵横，丘陵密布，属典型亚热带湿润季风气候区，四季分明，热量充足，年均降水量959.2mm，年均气温16.8℃，年日照时总数1 302.5h；嘉陵江、涪江等水系川流而过，蕴藏着丰富的水资源。2013年统计表明，全县地上水资源3.30亿立方米，地下水资源0.41亿m3，全县水资源总量占全市水资源总量的8.70%，在发展农业方面享有得天独厚的自然优势[5]。西充县下辖15镇29乡，总面积约1.1万km2，人口约68万，其中农业人口占总人口的80%以上。该县资源稀缺、交通不畅、矿产贫瘠、工业发展滞后、经济基础薄弱[6]。1994年，西充被评定为四川省省级贫困县。

西充县充分利用得天独厚的自然和人文优势，以“绿色、有机、生态、集约”理念为指导，开展多种形式的土地流转经营，积极培育有技术、懂管理、会经营、懂政策的新型职业农民，走农业产业化经营之路。目前，西充依托种植大户、家庭农场主、专业合作社、农业企业等农业经营主体，探索建立了“三位一体”的新型职业农民培育模式：教育培养、认定管理和政策扶持。截至目前，西充县已完成新型职业农民培训600余人，其中，专业技术型150人，社会服务型150人，生产经营型300人。此外，该县在现代有机农业发展方面成绩斐然：2010年被列入国家现代农业示范区建设，披上了现代农业发展的“国”字号“战袍”，90多种农产品获国家有机农产品资格认证。

二、西充新型职业农民培育中的现实困境

(一)职业农民来源单一，文化素质参差不齐

1.职业农民来源单一，劳动力结构劣质化

西充县新型职业农民正面临着结构性失衡危机，首先，男女结构不协调。在受调查的对象中，男性新型职业农民数量多于女性，约占65.2%，女性则占34.8%，男女对比差异明显。其次，职业农民来源单一。新型职业农民培育，应避免对培育对象设置限制条件，吸收农业生产的经营型人才，夯实农业生产队伍。但调查发现，新型职业农民来源单一，主要以留守农民和返乡创业农民工为主。通过对西充县新型职业农民的来源结构调查发现：留守农民占37.8%，返乡创业农民工占33.9%，大中专院校毕业生占2.7%，退伍转业军人占16.5%，流转土地进行农业经营的城镇居民占1.7%，其他群体占7.4%。留守农民和返乡创业农民工占到新兴职业农民总数的71.7%，是西充县新型职业农民培育的主力军。但作为掌握知识和资金的大中专毕业生和城镇居民仅占5.4%，这说明该县新型职业农民来源结构单一。

2. 劳动力素质偏低，弱质化问题严重

农民是文化素质的高低，对我国农业的改造转型有着决定性意义[7]。目前，我国具有小学及初中文化水平比例高达67.99%，高中文化水平为16.12%，大专及以上文化程度的只有10.59%[8]，而这仅仅是当前我国人口受教育程度的平均水平。而对于位置偏远、教育水平低下的农村地区，农民受教育程度更是低于平均水平。据中央农广校对全国农民素质抽样调查结果显示，目前我国务农农民平均受教育年限为7.8年，初中学历以下占82.1%、高中学历占16.8%、大专学历以上占1.1%[9]，这与国外绝大部分农民文化程度在本科之上的情况相差甚远，形成明显的“洼地”。

通过对375个调查样本分析表明：西充县劳动力群体受教育程度以初中以下为主，占劳动力总量的80.1%，超过一半。高中以上文化程度约占19.9%，其中高中文化程度占15.8%，大专以上文化程度占4.1%，说明农村高学历劳动力严重短缺。与全国平均水平相比，西充县初、高中文化水平劳动力群体高于全国平均水平，基本符合现阶段欠发达丘陵区农民现状，但就大专以上文化水平上来看，西充县低于全国6.49个百分点，说明西充高层次农业人才培育方面存在短板。

(二)国家政策性扶持缺位，政府职能履行不到位

1.缺乏政策法律支持，职业农民认定困难

农民职业培育，是加快农民实用性人才队伍建设、带动农民创业兴业、适应新型下我国农业改造升级的重要举措。但是，由于农民职业教育在我国尚属新生事物，加之政府在强农、惠农等方面政策倾斜不明显，缺乏良好的政策保障服务环境，主要原因有：

第一，国家涉农法律制定滞后，相关的监管评价机制不健全。目前为止，我国仍没制定涉及职业农民教育的专门法律，对农民教育的组织管理、经费投入、受训农民的权利和义务、资质认证等更是无从谈起[10]。

第二，教育优惠政策倾斜不明显，职业教育发展举步维艰。农民对非全日制中等职业教育需求明显，但目前我国中等职业教育不仅受身份和时间的限定性，还受经济、生活、地点等多重因素影响，大部分农民被排斥在中等职业教育大门之外，有失教育的公平性。调查发现，超过70%的农民渴望获得学习的机会，但是受国家教育政策影响，农民无法进入中职院校继续深造。

第三，职业农民资格准入制度建设滞后。职业资格准入制度是农业朝着“四化”(专业化、集约化、规模化、标准化)发展的保障，但是现阶段我国农民职业资格认定制度建设发展缓慢。同国外发达国家相比，在职业农民认定标准、认定程序、保障措施中存在较大差距，直接影响了培育目标的制定、培育措施的选择以及培育效果的达成，不利于激发农民参与农业生产的积极性。

2. 地方政府角色错位，公共服务意识淡薄

地方政府是职业农民培育的决策者、实践者和主导者。西充县在加快新型职业农民培育，提高农民科学文化素质的工作中，存在着如下问题：

第一，职业农民培育管理混乱，行政效率低下。地方政府在培育中突出“管理”而非“治理”，没有制定统一规范的管理制度，也未能切实承担起引导、指导、服务培育农民的职责，使得职业农民培育在管理上存在较大的“无序性、随意性”，行政效率不高。

第二，部门之间各行其是，推诿扯皮现象严重。新型职业农民教育是一项复杂的系统工程，需要政府各部门之间鼎力配合、通力合作。但由于政府部门之间在职权的分散性，导致在为人民服务的过程中“踢皮球“现象时有发生，出现“有利相互争、无利相互推”，“门难进、脸难看、事难办”的机关作风严重。

第三，地方政府宣传引导不力。地方干部没有吃透中央政策中“培育新型农业经营主体，加快农村实用型人才队伍建设，合理开发农村人力资本”的精神要义；没有充分利用政府的宣传工具，发挥舆论导向作用，营造良好的培育氛围；没有把农民增收创收与兴业创业有机结合起来，突破农民固有的身份属性，让农民成为体面的职业；没有把履行本职工作与服务农民、加快农业现代化发展相衔接，疏于对职业农民政策方面的宣传引导，工作主动性较差。

第四，农村保障体系建设、基础施设建设落后，社会服务水平低下，留住农业人才后劲不足[11]。城乡二元户籍制度，导致城乡居民在养老、医疗、就业和教育方面差异化待遇，同时由于农村农业基础设施建设落后，相配套的农业信息化服务跟不上农业发展的速度，高素质农业人才留在农村的意愿度不高。

(三) 培训项目缺乏创新，培训内容乏善可陈

培育职业农民要紧紧围绕农业、农村的实际，创新培育路径和方法。但是受经济因素和农村职业教育体制的影响，我国新型职业农民培育在培训内容和内容上还存在诸多不完善之处，通过对西充县大全、凤鸣、莲池等8个乡镇种植业大户、家庭农产、养殖业大户的实地调查，发现该县职业农民培育中存在以下问题：

1.培训方式落后，实效性不高

西充县新型职业农民培育方式走过场、排形式问题严重。开展的农民培育课程，从形式上看，70%以上为短期集中培训，这种授课形式时间短、任务重，农民学到的知识有限，53.3%的调查对象认为培训效果不明显；从地点上看，授课地点多在乡镇政府，远离农村，农民参加培训的交通成本较高，影响农民参训的意愿度；从时间上看，短期培训班在特定时间集中教学，调查发现68%的培训项目集中在7～9月，这种培训时间安排脱离农民生产实际，较为不合理。

2.内容缺乏新意，实用性不大

西充县新型职业农民培育重理论教学轻实践应用，过于注重农民学历的获得，教授的内容局限在传统种养技术方面，没有培育农民树立全产业链农业经营理念，对农产品品牌化经营、营销策略、产品加工和家庭农产管理等方面的培训更是少之又少[12]。除此之外，对农民涉农政策法律、农业集约化经营、信息网络技术、农民创新创业等方面的培训也十分匮乏。通过对西充8个乡镇的走访发现，26.7%的农民想要学习创新创业方面的知识，发展现代家庭农场，走农业产业化之路；31.5%想要学习信息网络技术，通过网络扩大农产的知名度，拓宽销售渠道；40.1%想要学习种养技术，革新农业生产技术，提高农业产出效益。

3.培训师资匮乏，专业性不强

实训基地缺乏、优秀师资匮乏、教学方法落后等问题比较普遍。调查发现，西充县职业农民培育师资队伍结构复杂，主要由高级农业农艺师、种养能手、农业技术带头人等临时抽调组成，理论素养和实践经验参次不齐，缺乏专业型教师。培训内容也仅仅局限在自身所从事的专业范围，碎片化问题严重，缺乏完整、系统、专业的知识架构。

(四)财政投入杯水车薪，人才培养难以为继

1.资金投入不足，经费难以保障

近几年来，国家财政对职业农民经费投入增长较快，但是从全国农民培训工作的实际需要来看，资金投入不足问题仍然突出[13]。第一，财政资金来源结构单一。新型职业农民培训的资金来源主要以财政投入为主，企业和个人投入为辅。由于我国农业基础规模庞大，农业人口众多，在没有充分调动社会资金支持的前提下，单纯依靠政府财政投入培育职业农民，对于一个农业、工业经济发展基础薄弱的西充县而言，无疑加重了地方政府财政的负担。第二，财政资金使用分散。新型职业农民涉及多个部门，由于部门之间的分散性，在资金使用上容易出现交叉重叠，在资金监督机制不完善的情况下，导致财政资金低效使用。西充县政府部门也存在权利重叠，职能重合的现象，地方财政资金在拨付使用上存在着疏于监管、低效配置的问题。

2.培训费用虚高，农民负担过重

在我国职业教育投融资体制不健全的情况下，单纯依靠财政拨款发展农村职业教育，培育农村经营型人才，难以满足农业生产发展的需求。在西充县走访调查中，发现多数乡镇采用“5+3+2”的培育模式，即政府补贴50%，农业经营组织出资30%，农民出资20%，用于完成整个职业教育。因西充县位于川东北丘陵地带，发展农业的自然条件不是很优越，且属于省级贫困县，农民经济收入处于全省中下游水平。对于承担20%的费用完成职业教育的规定，群众满意度并不是很高。在单纯考虑费用的前提下，有65%的农民认为应扩大政府和农业经营组织的出资比例，农民不出或少出；2%的调查对象认为职业教育对他们的生活影响不大，参不参加无所谓。

三、完善西充县新型职业农民培育的路径构建

(一)抓好法律政策顶层设计，创新政府宏观管控能力

1.加快国家立法，保障农民权益

新型职业农民队伍建设，需要强有力的法律保障[14]。在这方面发达国家起步较早，已经建立起完善的职业教育法制体系，例如美国的《帕金斯法Ⅰ-Ⅳ》、《雷莫尔法案》、《史密斯-利费法》；日本的《青年振兴法》、《农渔民后继者培养基本法》；韩国的《农渔民后继者育成基金法》、《农渔民发展特别措施法》等，为农民职业化教育提供充分的法律保障。因此，在深入借鉴发达国家职业教育立法的经验之上，结合我国已有的《职业教育法》、《教育法》和《农业法》，抓紧出台与之相关的配套新型职业农民教育司法解释，完善其中关于“人员选拔、培育标准、资格认定、跟踪服务、监管评价、社会保障”等方面的内容，同时制定专门性的《新型职业农民保障法》、《农业经营型人才培养法》，着力构建内容全面、逻辑清晰、结构完整、协调统一的职业教育法律体系。

2.加强政策扶持，优化培育环境

国家应抓好新型职业农民培养扶持政策顶层设计，加大国家政策对职业农民教育的倾斜度[15]。第一，丰富职业教育政策，加大惠农富农力度。将开展职业教育的单位、机构、学校作为政策扶持对象，发放职业教育补贴，同时给予相应的税收优惠政策，以降低或免税形式增加培训团体的收入，鼓励他们从事农民职业教育。第二，制定信贷优惠政策，缓解职业教育资金紧缺。通过专门的信贷政策，降低信贷的门槛，增加农民职业教育的发展资金。

3.创新政府管理，科学合理调控

各级政府是新型职业农民培育的主体，关系到培育新型职业农民的成败[16]。政府部门应着力建设管理有序、运行高效、面向市场、多元开放的职业农民教育体系。第一，加强宣传，扩大影响范围。政府干部应破除僵化的管理思维，认真吃透中央政策中“培育新型农业经营主体，加快农村人力资本开发”的精神要义，提升农民对国家惠农政策的认知和理解，积极鼓励农村经营型人才创新创业，以创业代替就业，让农民享有创业的自豪感。第二，科学调控，提高办事效率。政府部门应加强自身行政体制改革，裁撤闲散重叠部门，减少部门间的职能交叉，提高组织运行效率；突出服务意识，想百姓之所想，急百姓之所急，告别政府部门“门难进、脸难看、事难办”的形象危机，发挥好政府在新型职业农民培育中的主体作用；制定规范的管理措施，严格管理职业教育机构、团体、从业者的行为，保证职业教育工作规范、有序进行。

(二) 科学规划职业培训内容，提升农民农业经营水平

加快农村职业教育发展，必须立足于当前四川丘陵欠发达地区农业发展的实际，因地制宜，科学规划职业教育的内容，秉承学历教育与非学历教育相结合，农业与非农产业相结合，成人教育与职业教育相结合的原则[17]，优化培育路径，创新培育方式方法。

1.夯实培训力量，壮大师资队伍

建立职业教育人才库和专家库，广泛吸收农业专家学者、农技人员、种植大户、种田能手等技能型人才，参与到职业农民培训中，加快建设一支结构合理、技术过硬、认识全面的师资队伍，提升西充县，乃至整个四川丘陵区的职业教育发展竞争力。

2.坚持科学规划，提高农民素质

结合农业生产的实际需求，精心设立一些“特色鲜明、内容全面、优势明显、重点突出”的精品课程，加强农民经营管理、市场营销、农技培养、生产服务等方面的培训，同时加强农民创新创业方面的培育，全面提高农民的文化素质。

3.改进培训方式，创新培育路径

新型职业农民培育应采取多样化的培训方式，充分利用现代网络技术，发展远程教育，方便农民随时随地学习。鼓励有条件的地方举办农业基地培训班或农民“田间学校”，深入田间地头，手把手教学，增强培训的实效性。

(三) 健全职业教育融资体制，建立农民培育长效机制

1.将职业教育纳入国家预算体系

职业农民培育所需资金应在国家预算中明确列出，及时高效拨付，打消农民参与职业培训的后顾之忧。同时，职业教育培育机构要建立职业农民培育专项资金账户，健全资金支出手续，完善支出明细，规范使用资金，禁止任何单位和个人截留、挪用项目资金，确保专款专用。

2.加大对职业农民专项贷款支持

职业农民教育及农民创业需要是一项复杂、系统工程，需要大量的资金支持，因此，国家应出台相关的照顾性优惠政策，降低农业信贷的门槛，低息或无息等形式，增加扶持农村发展的资金总额。同时，建议政府减免农民创业型企业的经营性税，增加政府的财政补贴资助。

3.拓宽融资渠道，吸引民间资本

农业现代化和新农村的发展，需要构建全方位、多层次、宽领域的对外融资体制，按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的投资理念，允许民间资本进入农村交通、水利、教育等领域，简化政府审批手续，打破传统投融资体制中主要依靠政府分配投资资金的局面，减轻农民费用负担，增强农民参与农业生产的主动性。

4.构建政府监管机制，提高资金利用效率

对于投入到农业职业教育中的资金，各级政府明确应建立规范、完善、全面的监管机制，加大行政执法力度，严禁截留、挪用职业农民培育专项资金，对于违规行为给予法律惩罚，保证投入资金利用效用最大化。

(四)构建农业社会保障机制，稳定农村农业生产大局

实现农民职业体面化，必须构建“保基本、广覆盖、多层次、可持续”的农村社会保障体系，服务农民，扶持农民，保障农民享有生命健康和社会福利等权利[18]。

1.土地改革，实行土地流转集约经营

加快农村社保制度建设，就必须深化农村土地制度改革。土地流转作为农村土地改革的重中之重，是我国农村新一轮土地资源整合的工作重点。土地承载着农民太多的希望和寄托，但长期以来，农民从事繁重的体力劳动，付出与收益严重不成比例，且对土地的依附性较大。土地流转就是要对流转的土地实行集约、高效、生态利用，提高土地的产出效益，将农民从繁重的农业劳动中解放出来，鼓励农民以职业身份重回农业生产，弱化土地的社会保障功能，落实“十八大”精神中“千方百计增加农民收入”的精神要义。

2.打破壁垒，探索城乡统一户籍制度

城乡二元户籍制度是制约城乡人才流动的基础性制度，也是落实我国农民国民待遇的重要瓶颈。培育适合现代农业发展的高素质经营型人才，就要突破农业与非农业户口的区分，打通城乡间社会阶层自由流动的通道。一方面，鼓励农村剩余劳动力进城创业，享受与城市户口同样的养老、医疗、就业、教育等方面的无差别待遇，缓解城市人才紧张局面。另一方面，积极鼓励有知识、懂技术、会管理的城市专业型人才深入农村，发挥专业优势，帮助提升农民农业经营能力。同时，地方政府应改善农村引才政策、用才平台、留才环境，实行“刚柔并济”引才战略，打破户籍、档案、地域、身份、人事关系等的限制通过人才引进、智力借入、业余兼职和人才派遣等途径，夯实农村人才队伍。

3.扩大半径，丰富农村社保保障内容

推广农村社会养老保险：结合农村发展实际，实行“弹性”收费制度，丰富养老保险险种，最大限度地提高农村社会养老的覆盖比率，使保障水平与经济发展相适应，让农民农业生产生活无后顾之忧；建立农村最低生活保障制度：坚持政府搭台，市场主导，多渠道扶持的工作思路，走多元化的贫困资金筹集道路，充分动员社会力量参与农村最低生活保障制度建设，通过有奖募捐、发行福利彩票等形式的社会福利活动筹集保障资金；扩大农村失业保险：家庭农场、农业专业合作社等农业经营组织，必须按照城市户口的统一的比例缴纳失业保险费，农民享有与城市户口同样的失业保险待遇；深化农村合作医疗合作：农村医疗定位应“以保大病和住院为主，适当兼顾部分常见病、多发病、慢性病和特殊门诊费用”[19]，降低报销起付线，提高报销补偿比例，实施有区别的分级报销制度，注重发展基层医疗事业，实现“小病不出村，大病不出市”，提高农民享有的医疗服务质量。

[1]张桃林.让更多高素质农民成为职业农民[N].农民日报，2012-03-22(001).

[2]第六次人口普查委员会.2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)[R].北京:第六次人口普查委员会，2010.

[3]朱广其.基于职业农民主体发展现代农业的思考[J].河北科技师范学院学报(社会科学版),2013，12(4)：33-37.

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[5]西充县人民政府网.自然地理[EB/OL].[2015-09-02].http://www.xichong.gov.cn/index.php?m= content&c=index&a=show&catid=20&id=5012.

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[7]杨成明，张棉好.多重视阈下我国新型职业农民培育问题研究[J].职业技术教育，2014，35(28)：76-82.

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[13]付铁峰.新农村建设中新型职业农民培育问题研究[D].哈尔滨：东北农业大学经济管理学院，2007.

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[18]毛冠凤，宋鸿，刘伟.让农民成为体面职业:理念、障碍和路径[J].学习与实践，2014(3)：108-113.

[19]谭湘渝.新型农村合作医疗保险的制度设计与模式选择[J].安徽大学学报(哲学社会科学版),2007，31(4)：132-137.

(责任编辑：刘 燕)

The Cultivation of New-type Professional Farmers in Undeveloped Hilly Areas: Realistic Predicament and Path Construction ——A Case Study of Xichong County

Bai Jun

(Management School，China West Normal University, Nanchong Sichuan 637009, China)

Based on the empirical study of the new-type professional farmer cultivation in Xichong county, this essay scientifically analyzed the current situation of the new-type professional farmer construction in hilly areas of Sichuan province. The research showed that the major problems include farmers’ low cultural quality, incomplete policies and regulations, a lack of training programs and content innovation and insufficient funds input that restrict the new-type professional farmer cultivation. On the basis of the above research, the author suggested to strengthen the cultivation of new-type professional farmers through five aspects as legislative guidance, policy support, qualification admittance, financial aid and social security so as to promote the development of new-type professional farmer cultivation in Sichuan hilly areas.

new-type professional farmer; undeveloped hilly areas; cultivation; path construction.

10.3969/j.issn.1672-7991.2015.04.008

四川省教育厅2015年省级大学生创新项目“欠发达丘陵区培训新型职业农民问题研究”(201510638058)；西华师范大学2014年大学生科技创新项目“关于我国农村土地确权流转的发展探讨”(427115)。

2015-11-03；

2015-11-10

白 俊(1990-)，男，河南省南阳市人，在读硕士研究生，研究方向为土地资源管理。

G725

A

1672-7991(2015)04-0042-06