新型城镇化背景下多层次轨道交通系统构建

张国华 欧心泉 王有为 陈远通

(国家发展和改革委城市中心综合交通研究院 北京 100045)

新型城镇化背景下多层次轨道交通系统构建

张国华 欧心泉 王有为 陈远通

(国家发展和改革委城市中心综合交通研究院 北京 100045)

轨道交通；新型城镇化；发展规划；制度设计；商业模式

随着国家新型城镇化规划的出台和部署，现阶段中国特色新型城镇化将着力突出并全面提高城镇化质量。国家综合交通运输体系作为新型城镇化格局的重要支撑，将在完善区际联系、强化城市群间一体化、改善中小城市和小城镇对外关系、引领和带动城镇化等方面发挥重要作用[1]。轨道交通系统(包括铁路和城市轨道)在综合交通体系中处于骨架地位，需要在完善城市群之间的综合交通运输网络、构建城市群内部的综合交通运输系统和建设城市综合交通枢纽等方面发挥主体功能。

回顾近年来我国轨道交 通的发 展，在基 础 设 施 建设等方面已经取得了突出成绩。我国已经建成全球最大规模的国家高速铁路网，截至2014年底，国家高速铁路运营里程突破1.6万km[2]。另外，我国正在建立全球最大规模的城市轨道交通网，截至2014年底，城市轨道交通通车里程累计达到3 173 km。与此同时，作为轨道交通系统有机组成的铁路和城市轨道两张网在功能和效用上还缺乏整合，轨道交通与国民经济、社会发展等其他领域的互动也表现不足，现有轨道交通系统发展难以适应下阶段新型城镇一体化的发展要求，也无法满足基础设施创新构建的需要。因此，如何在新型城镇化背景下谋求可持续的发展道路，已经成为轨道交通发展和改革的当务之急。

1 新型城镇化背景下轨道交通发展的挑战

1.1 城市群发展引发城际/市郊轨道构建需求

城市群将成为我国未来城镇化主体空间形态，实现城市群协同发展、发挥中心城市辐射功能、满足中小城市联系等都离不开发达的城际交通网络，特别是城市群层面区域轨道交通系统的支撑。在城市到城市群的发展过程中，人口和功能由单一城市向城市群扩散，城市群层面的区域轨道将发挥关键的引导和支撑作用[3]。世界级城市群都选择构建以城际/市郊铁路为主体的城市群区域轨道交通网络，建立1 000～2 000 km规模的区域轨道系统，支撑50～70 km范围的通勤出行和100～200 km范围的生活出行。根据日本东京的经验，城市群区域轨道网络线网规模需要达到城市内部轨道线网规模的7～8倍，才能够有效实现对中心城功能的疏解，满足城市群地区的联系。

反观我国，城市群发展还处于初级阶段，整体协同发展水平较低。一些中心城市集中过多资源导致大城市病严重，中小城市则缺乏分工，城市群内部产业结构存在低水平、同质化现象，用地结构和利用效率需要提升[4]。与之对应的城际交通网络也明显滞后于城市群的发展需求，城市群层面的轨道交通系统构建缺失，城际铁路、市郊铁路、区域快线等建设滞后，既有“铁路+城市轨道”二元模式难以满足城市群的联系需求。以北京、上海为代表的中心城市在构建面向50～100 km服务范围的轨道交通系统方面还存在明显空白，北京目前仅有1条市郊铁路S2线在运营，日均客运量不足万人次，而上海直到2012年才开通第一条真正意义上的市郊铁路。

1.2 城市结构优化需要城市轨道交通予以支撑

我国人多地少的基本国情决定了城市形态将以高密度、紧凑发展模式为主，而发挥城市自身规模效应也需要进一步集中和优化城市结构。随着城市建成区人口密度的逐步提高，进一步集约化开发需要实现土地功能高度混合和以轨道交通为代表的公共交通作为有效支撑，如新加坡在城市生长过程中，利用“轨道+快速路”为核心的骨干交通廊道构建高效生长的“中心区+卫星城”结构，通过在交通廊道沿线培育新城发展综合中心，实现城市中心区的功能更新与结构优化。新加坡在1960—2013年，城市建成区人口密度由之前的0.83万人/km2提高到1.52万人/km2。

当前我国大城市还存在进一步集聚发展的空间，参照韩国首尔的人口密度，即使像深圳这样的新兴大城市，在现有城市的建成用地上还能够再增加1/3～1/2的人口。但是需要看到，指导我国城市发展的规划蓝图已经有不少成为“镜中花、水中月”，在城市发展过程中对自身人口和用地规模的把握能力趋于丧失，对空间结构的整体控制能力显著下降。服务城市的轨道交通与城市的产业、空间体系结合不够，在规划建设和运营管理过程中，对于城市深层次发展诉求缺少响应，大容量运输系统在支撑城市发展方面的效能难以得到充分发挥，同时城市轨道交通自身组成单一、运行速度缓慢、换乘不方便等弊病导致其对沿线用地开发和综合交通系统难以实现积极有效的反馈。

在经济发展新常态形势下，轨道交通发展任务急切，投融资压力不断增大，仅仅依靠政府财政投入已经很难支撑过去两位数以上的设施投资增长速度，但是另一方面，大量的社会和民间资本却又难以寻找长期、稳定、优质的投资渠道。因此，轨道交通发展需要改变传统的政府主导投资、建设、运营的模式，重新界定权责主体，积极引入市场和社会力量，加快混合所有制改革，为更加多元的主体参与和更加有效的资源配置提供平台。图1为计划经济与市场经济对资源配置的差异对比。

图1 计划经济与市场经济对资源配置的差异对比

2 新视野下多层次轨道交通的规划应对

2.1 以城市群为平台推动多层次轨道系统构建

在城市群地区协同发展的背景下，树立轨道交通系统自身协同发展思维，改变既有铁路与城市轨道交通分立格局，突破部门和地方条块分割界限，发挥轨道交通对于构建城市群地区快速客运能力的支撑作用。从城市群层面发展协调考虑，一揽子整合高速铁路、城际铁路、市郊铁路、地铁、轻轨等各类轨道系统要素，构建多层次轨道交通系统。一方面，要完善区域层面干线轨道交通系统，利用国家高速铁路和城际铁路系统(运营时速为200～300 km)承担核心城市间联系需求；另一方面，要建立市域层面轨道交通系统，利用市郊铁路或市域快线(运营时速为60～80 km)承担中心城市与其都市区外围通勤、通学联系需求；同时，需要优化市区层面轨道交通系统，搭配选用地铁、轻轨、有轨电车等多种方式(运营时速为30～60 km)服务城市片区内部，根据实际运行时效与运输组织要求进一步细化服务[5-6]。

多层次轨道交通系统的构建重点在于突破既有城市行政单元界限，跳出“一亩三分地”的思维定式和“以邻为壑”的体制困境，整合不同类型轨道交通系统，加强当前发展存在缺位的城际铁路与市郊铁路，调整城市轨道交通规划线网规模，突出轨道交通系统的整体组合、功能有序和分工协调，最大限度实现轨道交通基础设施互联互通。

2.2 以产业和空间调整为契机加强规划间互动

在城镇化多元发展的诉求下，轨道交通的发展绝不能仅仅就“轨道”而论“轨道”，需要联系产业经济规律和空间发展逻辑，协调好交通、产业、空间三者之间的关系，确保实现轨道交通价值的拓展延伸。要重点研究好交通、产业、空间三要素协同作用过程及内在作用机理，结合发展趋势条件，以城镇建设为载体、以优化功能分工和产业布局为重点，构建多层次轨道交通系统，实现对区域/城市空间结构优化与产业转型升级的支撑。

一方面，加强轨道交通规划与城市规划、土地规划相互协调，争取实现轨道交通规划与城市产业、空间发展规划同步编制，发挥重大交通基础设施对于城市更新与城市开发的支撑作用，实现对人口、就业岗位布局的引导和对城市中心体系的匹配，并控制和预留出轨道交通实施空间；另一方面，促进轨道交通规划与沿线用地开发规划的整合，推动轨道交通站点与周边影响范围内的土地开发统筹规划，并推动轨道交通设施与公共服务设施、商业开发设施一体化建设，利用土地开发增值收益弥补轨道交通建设及运营成本，实现投资与收益平衡，推动交通、产业、空间一体化发展[7]。

2.3 以交通一体化为目标实现不同方式间协调

在综合交通一体化目标框架下，进一步加强轨道交通与骨干交通系统之间的协调。区际层面轨道系统依托国家高速铁路网络，承担长途运输主体责任，通过综合交通枢纽与航空运输实现协作或者竞争。区域内部做强、做大城市群层面轨道交通系统，依托城际铁路、市郊铁路、市区轨道承担城市群一体化客运主体责任。在贴合城市空间布局方面，轨道交通线位选择要与道路系统统筹协调，线路可以考虑结合道路走廊集中设置，高效利用设施空间，提供较好的集散条件，但在构建区域/市域轨道深入城市内部以及市区内部轨道时，轨道交通要与高速、快速路走廊保持适当分离，让轨道交通深入中心地区和贴近目的地设站等，以增强对客流的吸引力。

此外，进一步提升轨道交通整体运行效率，加强与综合交通支撑系统之间的协调，确立轨道交通规划在综合交通运输体系规划中的核心地位。在一些条件合适的城市应当把轨道交通规划作为综合交通规划的主体对象，统筹考虑与道路、公共交通、步行及自行车、停车等相关系统的协调，提高城市交通资源配置效率和城市交通系统服务水平，实现服务目标的提升。

3 关于轨道交通发展制度改革与商业模式创新的思考

3.1 制度设计层面改革

制度改革的核心在于转变传统的管理和管制思维，加强现代治理体系和能力建设。随着投资主体的多元化和利益诉求的多样化，过去轨道交通规划、建设、运营由政府大包大揽的做法已不再具有可持续性。企业、公众对于参与轨道交通发展决策的积极性不断提高，迫切需要建立多方协商的机制，明确各方主体责任：让政府在制定规范规则、维护市场秩序、推行创新激励等方面发挥主导作用；让企业在资源需求配置、推动创新实践等方面发挥主体作用；让公众获取更多参与和反馈互动的机会，形成公共决策氛围；让智库机构发挥全方位的智力支持，并承担在信息不对称条件下的平衡者角色。图2为政府、企业、公众、智库四方主体协同机制。

轨道交通发展制度改革的重点在于建立规范、完整、清晰的制度框架，通过打破既有固化的利益分配格局和分配关系，简化审批流程、规范合作行为、提高工作效率、释放改革红利。制度改革成功的关键在于处理好政府和轨道交通市场主体之间的关系，一方面要满足企业对于市场利益的正常追逐诉求，另一方面也要实现政府对于社会公平的合理保障，建立平等、互信、合作的契约关系，并通过法律、法规加以落实和保障。

图2 政府、企业、公众、智库四方主体协同机制

3.2 商业发展模式创新

商业创新的关键在于让轨道交通走出传统的工程建设管理模式，提高交通系统对于城市资源引导配置的综合效益，实现轨道交通由交通运输供应者向城市生活服务者的转变。一方面要关注投融资效率，改变一切由财政兜底的方式，按照审慎的商业原则，建立全面、完善的财务评价体系，拓展投融资渠道，实施全生命周期精算，加强项目资金长期规划，缓解既有线路还贷、新规划线路融资以及高额运营补贴等多重压力；另一方面要提高项目的收益能力，加强轨道交通项目的前期策划，通过布局统筹、设施协调、服务整合，激发轨道交通发展的价值链，采用“轨道+物业”、“轨道+社区”等方式进行跨界整合，分享土地溢价和地产经营收益，降低外部成本，增加内部收益。在特定条件下可以考虑突破土地的招拍挂限制，向轨道交通企业定向出让沿线土地[8]。

商业创新的热点在于引入社会资本，积极推广政府和社会资本合作(PPP)模式。进一步落实国家发展和改革委在《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出的要求，调整财政性资金投资方式，对竞争性领域产业存在市场失灵的特定环节，由直接支持项目改为采取股权投资等市场化方式予以支持，充分激发社会投资活力[9]。建立规范、多元、可持续的轨道交通建设投融资机制，鼓励社会资本参与轨道交通设施建设和运营，发挥双方优势，缓解公共基础设施建设的资金缺口，利用专业化机构提升管理水平，并降低运营成本，达到利益共享和风险共担的目的。

4 结语

新型城镇化的推进将给我国轨道交通发展带来无限的机遇，在发展的过程中也会形成众多的难题。轨道交通的发展需要积极把握机遇，突破难题，以城镇化目标为核心导向，建立发展规划新思维，立足区域的层面加强多层级轨道交通的协调构建，从跨越专业的角度考虑轨道线网与产业、空间规划的融合衔接，依照一体化的目标统筹实现轨道交通在综合交通体系中的合理分工，进而以制度设计改革作为引领、商业开发整合作为动力，满足轨道交通发展的新需要。将我国的轨道交通发展与国家的新型城镇化战略进行深度对接，以适应新形势下的发展要求。

[1] 国家发展与改革委员会.国家新型城镇化规划[R].北京,2014.

[2] 国务院.2015年国务院政府工作报告[R].北京, 2015.

[3] 国家发展与改革委员会.关于当前更好发挥交通运输支撑引领经济社会发展作用的意见[Z].北京，2015.

[4] 国家发展与改革委员会.京津冀协同发展规划纲要[Z].北京，2015.

[7] 国务院.关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见[Z].北京，2013.

[8] 国务院办公厅.关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见[Z].北京，2014.

[9] 国家发展与改革委员会.关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见[Z].北京，2015.

(编辑：王艳菊)

Construction of Multi- level Rail Transit System under New- type Urbanization

Zhang Guohua Ou Xinquan Wang Youwei Chen Yuantong

(China Center for Urban Development, National Development and Reform Commission, Beijing 100045)

The rapid development of new-type urbanization poses new challenges for the construction of multi-level rail transit system, which include the changing demands from rapid development of metropolitan areas, adjustment and optimization of cities' spatial structures and reshaping of the relationships between government and market. Therefore, it is necessary to find out a new path which could coordinate the development of industry, space and transportation system. For rail transit system, it is urgent to attach great importance to the top-level design, allocate resources rationally and reduce development cost. Multi-level rail system in metropolitan area should be developed to promote interaction between different development plans under the adjustment opportunity of industry and space and strengthen coordination of different transportation systems, including rail system, under the integration development goals of comprehensive transportation so as to reform and make innovative explorations on design and business mode for rail transit development institution for the future.

rail transit; new-type urbanization; development plan; institution design; business mode

张国华，男，博士，院长，教授级高级规划师，从事“产业·空间·交通”新型协同规划技术体系、基于交通的新空间经济理论和新制度经济理论、综合交通枢纽整体规划设计、多层次轨道交通体系发展规划等新型城镇化发展规划领域的研究，jty_zhanggh@126.com

U293.6

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