乡镇政府公信力问题探析

李炯标

(韩山师范学院 政法系，广东 潮州 521041)



乡镇政府公信力问题探析

李炯标

(韩山师范学院 政法系，广东 潮州 521041)

乡镇政府公信力是国家治理的重要基石，文章通过对乡镇政府公信力现状的简述和性质功能的分析，特别是对影响其成长的国家正式制度和农村社会非正式制度因素的分析，得出了提升乡镇政府公信力必须从外部推动国家正式制度的根本创新，并进行农村社会内部治理格局重构的结论。

乡镇政府；公信力；乡村治理；制度环境

一 乡镇政府公信力概述

(一)概念界定

关于公信力的概念阐述，学界分别从能力、资源、信用和信任等角度进行了阐述。比较有代表性的是周治伟阐述的定义，他认为公信力是公共权力领域与公民社会领域中以组织形态存在的行动(公共机构)及具有公共性的抽象存在物(主要包括语言、制度、权力、货币、真理等)因赢得公民的普遍信任而拥有的权威性资源。[1]从根本上讲，公信力属于公共信任的范畴，是公共组织基于公平、责任、民主和人道等信用资源而获得的信任，其以信用为前提，以信任为结果，是政府信用与政府信任的统一。

对于乡镇政府公信力的界定，应该从乡镇政府作为特殊的公共组织的特质和公信力的内涵出发。广义的政府，是指行使国家权力的一切机关，包括立法机关、行政机关和司法机关。狭义的政府是指国家的行政机关。本文的乡镇政府特指广义的乡镇政府，包括党委、政府、人大等机构。

乡镇政府公信力是指乡镇政府基于自身的理念、行为、政策等，在运用公共权力履行公共服务和社会管理职能的过程中体现的责任、公正、服务、民主等信用资源的程度并获得社会民众信任的能力，是乡镇政府信用与信任的集中反映，它直接体现为乡镇政府对基层社会特别是对基层民众的执行力、影响力和号召力。

(二)现状简述

事实上，乡镇政府公信力在纵向层级和横向时空都是相对较低的。从纵向政府层级看，乡镇政府公信力最低。美国行政学者弗雷德里克森提出了“距离悖论”。这个论断认为，人们相信或者崇敬离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员则是懒惰的、不称职的和不诚实的。”[2]但在中国现实的政府层级中，却是相反的情形。在民众心理，政府的公信力是随着政府级别的上升而增强，即中国民众对远距离或更高层级的政府和官员抱有更多的期望，现实社会中民众的不断“上访”就集中体现了中国各级政府公信力的等级差距和认同差距。民进湖南省委和湖南省社会科学院重点调研课题认为，从中央政府到乡镇级政府公信力呈现出明显的层级递减态势，中央政府公信力为84.4%，省级政府为 68.3%，市级政府为31.7%，县级政府为17.9%，乡镇级政府为14.9%。[3]同理，华中师范大学中国农村研究院“百村十年观察”项目组2009-2010 年对政府公信力连续调查显示，村民对中央政府、县级政府、乡级政府、村干部的信任比分别为70. 6%、10. 3%、6%、13.1%。[4]

从横向时空上看，乡镇政府公信力在近阶段也是处于历史的低落期。改革开放前，我国主要是通过高度集中的政治经济体制以及强化意识形态功能来获得公众支持，从而达到对整个国家与社会的高度控制。但农村非集体化改革以来，基层治理结构转型导致基层政权的资源配置功能与农民个体利益实现的关联度不断降低，地方利益共同体日趋瓦解，这是农村基层政权组织公信力降低、地位不断边缘化的功能性原因。[5]特别是随着经济多元化、政治民主化、意识形态世俗化，在农村社会逐渐催生了个体意识的萌芽，农民开始接触并逐步接受和推崇平等、自由、权利等理念。社会分化和社会流动的加快削弱了意识形态的整合力与凝聚力，也削弱了政府的控制力和影响力。在农村税费改革后，一些乡镇政府陷入了财空、权小、责大的治理困境，政府公共服务能力不足，社会管理能力低下，乡镇政府资源整合和配置能力较低，农民个体利益的实现对乡镇政府依赖性降低，乡镇政府公信力提高受到更大的挑战。

二 乡镇政府公信力的性质功能

乡镇政府作为中国行政体制的末端，其所处的宏观制度环境和农村社会基础，以及自身的组织形态和职责功能，决定了乡镇公信力与其他层级的政府公信力相比有着特殊的性质和功能。

(一)在行政本质上，乡镇政府公信力具有执行性和直接性

我国对乡镇政府的法律定位和行政体制的设计决定了乡镇政府自身的本质特性。地方人民政府组织法对乡镇政府的职能规定中指明，乡镇政府主要承担执行上级政府或党组织的决定和命令或办理上级人民政府交办的事项的职能，特别是在现行的压力型体制下，上级政府对乡镇政府的运作，指导性少、强制性多，乡镇政府公信力直接贯穿在其对上级指令的一系列执行行为和执行结果当中，具有明显的执行性特征。乡镇政府作为中国行政层级最基层的政府组织，其行政人员的表现是政府形象的具体载体和直接体现。乡镇政府和行政人员直接与民众打交道，为农村社会提供公共服务和公共管理，民众对其行为的形象、服务的态度以及工作的绩效等，有着直接的感受和直观的判断，因此其公信力更具有直接性。

(二)在场域环境上，乡镇政府公信力具有复杂性和典型性

乡镇政府是连接国家与农村社会的重要纽带，上接国家而下联农民，既是国家行政体制的末梢，又直接面对农村社会。所以，乡镇政府的场域性质决定其公信力成长不仅受乡镇政府自身因素影响，还受整个行政体制、国家规章制度、法律法规(如财税制度)等国家权力因素的制约，同时也受农村社会内部非正式制度环境的制约，如乡村社会内部的社会资本、家族村落文化和现代体制外精英权威等因素。所以说，处于国家和社会共同作用的第三领域，其公信力是内外部因素、现代与传统因素、正式制度与非正式制度、国家权力和自然权力共同作用和双重影响的结果，这是它的复杂性和典型性所在。

(三)在价值意义上，乡镇政府公信力具有系统性和根本性。

乡镇政府公信力是中国社会稳定的基石。农村、农业、农民“三农”问题始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题，农业丰则基础牢，农民富则国家强，农村稳则政权安。乡镇政府肩负着促进“三农”发展的历史使命，肩负着促进农村社会和谐发展的重要职能。其公信力的高低直接决定着农村社会治理的有效性，而其治理的有效性直接关乎着基层政权的合法性和稳定性，关乎着中国整个政治体系的稳定和发展，因此乡镇政府公信力具有系统性和根本性的价值和意义。

三 影响乡镇政府公信力成长的国家制度环境

制度一般是指共同遵守的办事规程或行动准则。诺斯认为制度包括正式制度和非正式制度。正式制度包括政治及司法规则、经济规则和合约，非正式制度包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等，它构成了社会文化遗产的一部分并具有强大的生命力。[6]国家制度是指通过文本形式所颁布的国家法律、政策和制度规范。在我国，社会的发展是以政府为主导，政府是制度的制定者、主导者和推动者。因此，国家制度在国家治理当中发挥着最根本性、基础性的作用，国家的制度安排对乡镇公信力的成长具有决定性的作用，是乡镇政府公信力赖以存在、发展的基础和保障。但事实上，国家制度设计的不合理是造成乡镇政府公信力下降的主要原因。

(一)国家制度历时的非均衡性对乡镇政府运作资源的汲取

国家对农村社会、基层政权的治理是一种选择性的控制，是基于对象和时间上的选择而进行区分的。建国初期，国家的村建制、基层政权设置就是为了实现国家现代化的“赶超”计划，都是为了推动国家政权的良性运作。[7]国家对乡镇政府体制或制度的安排是一种基于选择性的非均衡性。首先，为了政权的建设和现代化的推进，国家对乡镇政府的设置和体制运行实行了选择性和非均衡性的制度安排。从人民公社化至改革开放后实行“乡政村治”，这一切体制的变迁都可以折射出国家制度的非均衡性。人民公社化是为了推进国家赶超发达国家的国家政权计划的完成；“乡政村治”是为了继续更好地实施城乡二元政策。在这种优先国家政权建设和城市发展的战略下，国家为此在乡镇税费制度上进行了特定的设计和安排，以更好地从农村社会汲取资源，满足国家城市化和工业化建设的需要。对于农村乡镇政府而言，这种汲取式制度的逻辑结果是农村乡镇政府的非农化和乡镇政府运作资源的空壳化，脱离农村社会实际，远离农民公共需求，国家对乡镇政府非均衡性制度安排把乡镇政府逼到了一个消极不作为或积极乱作为的治理困境。

(二)国家制度现时的强制性对乡镇政府运作逻辑的扭曲

在中国的行政科层体系中，对乡镇政府实行的是强制性的压力型体制。所谓压力型体制，指的是一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，各级政治组织(以党委和政府为核心)把这些任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。这些任务和指标中—些主要部分采取的评价方式是一票否决制。[8]在这样的体制下，原本为农村和农民服务的乡镇政府，眼睛向上而不是向下了，只对上级负责，重视上级的考核和指，轻视群众的民生需求和服务精神，脱离农村的实际情况，脱离人民群众，而上级多重视乡镇政府任务完成的结果，放松对乡镇政府的行为管制和过程控制；多重视行政的速度和技术，轻视社会效果和公共成本。在压力型体制的强逼下，乡镇政府演化成一个应付上级的策略主义者和对付群众的谋利型政权。 为了完成上级的指令，积极采取各种策略应付和完成上级的检查和考核， 并按经济人的角色以经济人的心态，运用暴力或非暴力的手段和方式，不断地从农民和农村攫取各种资源为自身和上级所用。国家制度的强制性造成了乡镇政府运作逻辑的功利性和政治化，导致其失去治理的社会基础和群众基础，公信力缺乏有效支撑。

四 农村非正式制度因素对乡镇政府运作能力的分化

里格斯认为在现代过渡的社会里，一直有一种建立正式的政治和行政制度的趋势，但是这些制度却仍然只是一种形式主义的制度。也就是说，有效的行为绝大部分取决于传统的结构和压力，诸如家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济成规。[9]在农村社会，非正式制度因素，比如乡风民俗、宗族观念和民间规范理念等地方文化和价值观念，形成了对乡镇政府公信力特有的非正式制度场域，影响或制约着乡镇政府公信力的形成。今天，比较明显的是由地方宗族力量、乡镇自身行政文化和体制外精英权威等传统性、民间性和非正式权威对乡镇政府公信力的制约或弱化。

(一)从历史传统看，宗族势力在某些方面冲击了乡镇政府公信力

宗族是在一定的血缘关系和以农耕经济为共同体基础上产生的，其文化的价值观强调的是等级、礼俗、家族和宗族的利益以及村落家族文化的存在，其本质特性决定了更容易在乡村社会造成文化拒斥。文化拒斥是一种软性拒斥，是指乡村传统文化和国家现代文化之间的隔膜和排斥，代表国家现代文明的政策遇到由乡村传统要素影响的社会力量的对抗，并由此在文化上表现出的深层次的消极不合作与积极的抗阻。[10]特别是当国家公共政策所体现的公共价值、公共利益与民众的个人价值、个人利益发生冲突时，乡镇政府公共政策难以执行或异行。在一些事件中，宗族等传统势力聚集反抗乡镇政府，甚至在某些地方造成“大宗族，小政府”的治理困境。

(二)从乡镇政府自身看，良性行政文化的缺失是乡镇政府公信力弱化的内在因素

政府公信力属于公共伦理的范畴，也是行政文化的重要部分，乡镇政府公信力的下降，与乡镇政府良性行政文化的缺失有着重要的关系。现阶段乡镇政府良性行政文化的缺失主要体现为组织文化和个体文化中公共行政价值观的旁落，政府制度规则形同虚设，群众观念淡化，服务理念欠缺，形式主义盛行，情理法倒行，脱离人民群众，乡镇政府的工作人员在行为上有时表现出极大的自利性，甚至为了自己的利益不惜伤害群众的感情和利益，导致民众对其行为和形象的不认同和不信任，导致乡镇政府权威性和公信力下降。

(三)从现时发展看，农村体制外精英权威的崛起客观上对乡镇政府公信力形成更大的外部压力

在社区记忆强的村庄，村庄内的价值系统稳定，有自己强大的价值评价和褒贬能力，这会吸引非体制精英将自己的生活面向村内，以在村内事务中作为的大小看做其实现人生价值的主要标准。[11]

五 乡镇政府公信力重塑的路径方向

(一)外部：国家正式制度的创新

“制度建设是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。”[12]改善乡镇政府公信力成长的制度环境，最根本的是要进行国家制度的创新。制度的精神内核本身就蕴含着信任、合作和秩序的价值，是乡镇政府公信力良性成长的重要基石。具备创设良好的制度体制，才能从宏观上和根本上构建合理的乡镇政府体制结构。

首先，改压力型体制为民主合作型体制，推进制度的道德化建设。制度道德化是指道德化了的制度，亦指制度的合道德性和合理性。改革压力型体制为民主合作型体制，就是要从官本位转向社会本位与民本位。对于民众来说，乡镇政府必须对民众负责，同时要重视人民参与、接受人民制约；对于上级县级政府来说，体现的是建立县乡的伙伴型政府间纵向关系，两者并不是对领导与被领导关系的简单改造，而是在职责、权限分明的纵向政府间建立相互合作、相互依赖、相互制约、资源共享的伙伴关系，促进乡镇政府能力的增强。

其次，打破职责同构、消除条块分割，增强乡镇政府公共服务和社会管理的能力。所谓职责同构，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一或一致，主要体现为机构设置上的“上下对口，左右对齐”。要从根本上消除“条”与“块”之间割裂的制度根源，使各个主体权利的分割与配置达到良性运作，就必须对行政管理体制进改革。打破职责同构，不再搞上下对口，而是审定“条条”与“块块”的责任和层次、理清“条块”之间模糊交叉的工作界面、调整“条条”部门拼盘式的组织架构，针对乡镇的社会经济发展情况和需求，因地制宜，精简、合并职能相近或相似的部门，减少职能冲突，同时，必须建立科学合理的公共财政制度，推动乡镇政府事权与财权的合理化，推动县乡政府制度的科学化，从而加快乡镇政府能力建设。

(二)内部：构建官民合作的治理格局

治理是一个上下互动的管理过程，主要是通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。[13]其权力的向度是多元的、相互的，而不是单一的或自上而下的。乡镇政府所处的“第三领域“的性质，决定了应从客观立场出发寻求乡镇政府治理模式的提升。今天，乡镇治理应该强化政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作，共同促进国家外部力量和农村社会内部力量的融合，协调国家的外生秩序与乡村社会内生秩序的融合，整合并利用各种有利因素和力量，使之共同发挥作用并成为乡村治理的主体。

一方面，以政府为主导的发展结构决定了乡镇政府是农村治理格局中的核心主导力量，应该加强政府的能力建设和权威建设。与此同时，塑造服务型的行政文化，打造公共服务精神，提高行政人员行为和形象的公信力。另一方面，农村还相对比较落后，传统的因素、保守的力量有时还很强大，体制外精英(如宗族精英)仍在乡村治理中存在相当的影响；随着市场体系的建立和完善，经济精英在乡村治理中的作用越来越明显。因此，应该鼓励、引导其他合法社会组织、社会团体等各种力量积极地参与乡村社会的治理，建立农村精英的吸附机制，将体制外农村精英纳入国家体制，以弥补政府影响了在某些领域的缺位。在社区记忆力强、社会经济分化高的农村社会建立乡镇政府、村民委员会、宗族组织和体制外精英的沟通、协调合作机制，重要的前提就是要提升乡村社会资本，培养基层民众的公共精神。总之，要探索尝试建立官民合作的乡镇政府治理模式，从而在多元治理的框架中增强乡镇政府在乡村治理的有效性和合法性，构建“强政府、强社会”的国家与农村社会互动互存的关系模式和理想状态，最终提高乡镇政府的公信力，实现乡村的“善治”。

[1] 周治伟．公信力的概念辨析[J].攀登，2007(1):78．

[2] [美]乔治·弗雷德里克森．公共行政的精神[M]．张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2003:163．

[3] 方向新, 杨盛海,刘艳文,李海兵．政府公信力现状评价与对策探析[J]．湘潮，2009(12):2．

[4] 陈浩天．基层政府公信力:惠农时期农村经济发展的政治逻辑[J]．经济体制改革，2011(5):18．

[5] 陶 振．农村基层政权公信力流失:一个解释框架的尝试[J]．南京农业大学学报，2012(1):21．

[6] [美]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社,1994:64.

[7] 刘培伟．论国家的选择性控制政策对农村基层政权合法性的影响[J]．浙江社会科学，2007(2)：3．

[8] 敬 本，等．从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革[M]．北京：中央编译出版社，1998：28．

[9] [美]里格斯．公共行政比较研究的趋势[J]．国际行政科学评论，1962(2)：9-15．

[10]常 青．乡村治理中的文化拒斥研究——以乡村政策执行为视角[D]．南昌大学硕士学位论文，2007：41．

[11]贺雪峰．村庄精英与社区记忆：理解村庄性质的二维框架[J]．社会科学辑刊，2000(4)：7．

[12]邓小平文集[M]．北京：人民出版社，1993：333.

[13]俞可平．治理与善治[M]．北京：社会科学文献出版社，2000．

On the Public Trust of Township Government

LI Jiong-biao

(Department of Politics and Law，Hanshan Normal University,Chaozhou 521041，China)

The credibility of township government is an important cornerstone of the governance of the whole country.This paper makes an analysis of the present situation of the credibility of township government and its functions,especially the influence of the formal national system and informal rural system. Then it comes to the conclusion that it is necessary to upgrade the credibility by carrying out substantial innovation of the formal national system and the reconstruction of the governance pattern in rural areas.

township government;public trust;rural governance;system environment

2014-09-27

韩山师范学院潮学研究专项课题“潮汕宗族文化与乡村治理问题研究”(CS201204)。

李炯标(1983- )，男，广东汕头人，助理研究员，研究方向：社会治理、社会工作。

D669∶C916

A

1671-1181(2015)01-0085-05