法治进程中对失当行政行为救济路径的选择及构建

王 瑛

（河南警察学院，河南 郑州 450046）

修改后的 《中华人民共和国行政诉讼法》将于2015年5月1日起实施。在国务院 《全面推进依法行政实施纲要》推行了十余年后，依法行政的法治国家核心理念已不断深化。面对行政行为表现出的立体化、繁杂化，使得行政机关作出违反行政法治原则的行政行为已经不再集中于以往的违法行政行为中，更多的失当行政行为成为侵犯公民权利的重要内容，行政相对人渴望获得法律救济的要求强烈，但选择哪种救济途径能有效解决不当行政行为引发的行政争议却令人困惑。虽然我国 《行政诉讼法》和 《行政复议法》明确提出了针对违法行政行为引发行政争议的两种途径。但对防止和解决失当行政行为引发的行政纠纷却没有适合的救济路径，这样会很大程度的影响到法治政府建设目标的实现，会失去依法行政、合理行政的衡量标尺，如何整合救济手段，构建适当有效的救济机制，成为化解行政纠纷，缓解社会矛盾急待努力的方向。

在行使行政权过程中，有瑕疵的行政行为引发的行政争议主要是指违法行政行为和失当行政行为。失当行政行为又可称为不当行政行为，指行政主体违反行政合理性原则下，就自由裁量行政职权范围内实施的不妥当的行为，亦是指行政机关在法律所规定的范围和幅度内所作出的不恰当的行政行为。失当行政行为包括：内容不当——体现在行政机关所作出行政行为的结果和形式在法律所规定的范围和幅度之内不合理，如对轻微行政违法行为的罚款实施顶额处罚；程序不当——体现在行政机关作出行政行为的过程中，其行为不当，如拖延、态度粗暴、不说明理由等程序不当。

一、失当行政行为引发行政纠纷的救济路径之确认

为了能够制约行政权，监督行政行为，保护行政相对人的合法私权，我国已确立了相应的监督救济制度，针对失当行政行为所引发的行政纠纷，围绕解决争议及保护行政相对人的权益为中心，能起到相应 “减压”功能的主要渠道有哪些？我们从监督和救济的角度加以分析。

（一）行政复议与行政诉讼

行政复议的立法目的即是为了防止和纠正失当行政行为，在行政复议法实施条例中就明确了对于明显不当的行政行为复议机关可以决定变更。因此，无论是从保障行政相对人的权益角度还是从行政内部监督的角度出发，行政复议起到了纠正失当行政行为解决纠纷的作用。原来的行政诉讼作为对失当行政行为的救济渠道亦不通畅，因为失当行政行为是在不违反合法原则下的行政自由裁量行为，而法院审理案件解决纠纷时遵循合法审查原则，只对被诉行政行为的合法性进行裁量，因此对基于于失当行政行为提起的行政诉讼，原告的合法权益无法得到充分的司法保障。虽然后来最高院的司法解释拓宽了法院对失当行政行为的建议和改变权，但法院对失当行政行为提供法律内的救济仍然很局限。不过行政诉讼法在新修订后规定： “行政行为明显不当的，法院判决撤销或部分撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为。”其中对 “明显不当”行政行为的审查已超越了合理性范畴，行政行为失当 “明显”达到了一定程度就不再是合理性原则能规范的了，法院依法在对 “明显不当”行政行为的审查就成为一种特殊的合法性审查。这也标志着我国行政诉讼制度在审查标准上的巨大进步。

（二）信访制度

《信访条例》明确规定了以保护信访人合法权益为核心，信访人享有陈述权及要求答复的权利，而且信访人可以依法就行政机关行实施的政职务行为进行信访。在失当行政行为引发的行政争议中，行政相对人可以依据信访条例成为信访者主张自己的投诉权并提出建议，启动信访程序。在整个信访办案过程中，从受理、处理和督办都体现了为维护信访者合法权益而展开的活动。当信访者对信访处理结果有异议时，还有权请求复查复核。由于行政复议存在着解决行政争议能力低的问题，导致诉求者大多选择信访寻求解决矛盾。因此信访制度成为针对那些依法应当通过行政诉讼、行政复议、行政仲裁等法定途径解决行政纠纷以外诉求渠道，成了弥补行政复议与行政诉讼的解决行政失当行为纠纷的救济制度。在实务中通常对诉讼、仲裁及复议终结的案件不再适用信访，只就不是明显失当（一般失当行为）的行政行为在无法获得其他法定救济渠道时适用信访。

(三)行政投诉举报制度

行政投诉举报是行政相对人认为行政主体实施的行政执法行为违法或失当，通过向相关部门申诉、控告、检举来解决行政纠纷的行为。我国行政机关为了监督行政执法活动和保障行政相对人的合法权益，很多地方政府都以政府规章的形式明确了此项制度。比如，在2000年 《郑州市行政执法投诉受理办法》中就赋予行政相对人投诉举报的权利，提出投诉后受理机关经审查作出是否受理的决定，对于失当的行政行为通知行政执法主体限期自行纠正，逾期不纠正的可报请本级人民政府作出撤销、变更或责令重新作出具体行政行为的决定。对处理结果不服的，有关单位及个人可向决定作出机关提出申诉。由此可知，行政投诉举报制度是解决失当行政行为引发行政争议纠纷的救济途径之一。

（四）行政监察

行政监察是行政监察机关为保证政令实施，维护行政纪律提高行政管理效能，促进廉政建设而确立的一种内部行政监督工作制度。体现出对行政行为的监督制约作用是毋庸置疑的，但是能否成为解决行政纠纷的救济制度，就要看行政监察是否具备行政救济制度的性质了。救济是相对于损害而言的，只有当行政相对人认为自己的合法权益受到损害了才能依法行使救济权利，而行政监察是从行政管理内部出发，改善外部行政执法行为，促进行政管理效率。因此，行政监察活动的开启可以是社会任何一个成员，即举报者不限于权益受侵害者，所以行政监察对于行政相对人权益来讲表现的救济性质并不明显。

通过对解决失当行政行为引发的行政争议制度脉络的梳读，笔者认为行政诉讼、行政复议、信访制度、行政投诉举报制度具有较明确的行政救济性质及功能，并能较为有效的达到纠纷解决的目的。其中行政诉讼救济在新行政诉讼法修订后增加了 “明显不当”行政行为合法性审查，弥补了以往行政诉讼对解决失当行政行为纠纷的不足，作为行政救济的重要方式的地位是不可否认的。而行政监察则侧重内部监督并不具备外部行政救济的性质。

二、对失当行政行为救济制度制定及实施上的不足

作为解决失当行政行为引发行政争议的多种渠道，是否真正高效恰当的防止和解决失当行政争议，这些争议解决机制是否能符合法治政府建设的目标，在实践当中能够得到最好的验证。当然这些救济渠道还有很大程度的不足。

（一）行政复议与行政诉讼对失当行政行为救济范围受限

虽然行政复议制度为失当行政行为提供了法定救济途径，但对失当行政行为的救济内容仅限于明显失当行政行为，对其他失当行政行为引起的行政争议却毫无办法，而且对什么是明显失当行政行为，并没有一个确切的衡量标准，因此实践中很难界定，缺乏操作性；行政诉讼制度原则上不救济失当行政行为，除了 “明显失当”人民法院可以判决撤销的救济外。但行政诉讼法的立法目的就是保障公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为的侵犯时，有权向人民法院主张自己的行政诉求。法律给予行政相对人充分的诉权，即行政相对人的合法私权一旦被行政行为所侵犯，不论是违法的行政行为还是失当的行政行为都应得到相应的司法救济与保护，但行政诉讼审查的局限性，造成还有相当一部分失当行政行为引发的行政争议还是通过法律提供的其他救济渠道来解决。

（二）信访制度救济的不完善

2005年修订的 《信访条例》逐步推进了信访工作的制度化、程序化、规范化，保护信访者的合法权益。信访制度设立之初就是为了将民众的实际诉求传递到政府那里，从而使政府能够了解体察民情，由县级以上人民政府所专门设立的信访机构来负责专门的信访工作。在 《信访条例》中，对信访机构处置信访案件的职权被限定在受理、转送、交办及督办的范围内，也就是说信访机构对信访案件没有直接调查权，对由于失当行政行为引起的信访案件最后可能又回到最初作出失当行为的行政机关来解决了，这就造成信访行政救济制度形同虚设，并没有起到真正的救济行政相对人权利的作用。在信访实务中容易忽略 “穷尽法定救济”的原则，在处理信访与行政复议的衔接问题上和明确行政复议在解决行政争议中的首道防线问题上还缺乏相应的制度规定。由于政府信访机构仍然没有对信访事件的直接调查权，而是在受理信访后经过分类转交有处置权的行政机关处理，作为有权处理的行政机关即是信访案件所涉及的实施不当行政行为的行政机关本身或其上级机关，在处理这样的行政争议时，由于有权处理信访案件的行政机关地位不超然，往往使得信访者质疑其处理的结果。这是信访制度与行政复议的共同的劣势之处。我国县级以上政府设立的信访机构众多而且互不隶属也互不沟通，这导制各部门相互推诱扯皮无人处理，降低了信访效率，增加了信访者救济成本。因此，进一步加快信访立法进程，要实现信访工作法治化就必须推进信访立法。我国的 《信访条例》法律位阶较低且信访制度的规定实践操作性，面对大量的信访案件和信访工作中的疑难问题，加快信访立法迫在眉睫。

（三）行政投诉举报制度法律效力层级低

如上述所说，对失当行政行为引起的行政争议，行政复议只解决明显不当的行政纠纷，而不属于明显不当的行政争议的救济方式就只有采用信访和行政投诉举报了。而对失当行政行为的行政投诉举报制度目前还没有统一立法，多见政府规章或规范性文件，效力不同的依据造成不同的解决纠纷程序和处理结果。由于法律效力层级低就影响了行政投诉举报制度的社会认知度和认同感，从而降低了行政投诉举报的执行力度，这也是通过行政投诉举报制度来救济行政相对人效果微弱的主要原因。

建设法治政府的目标不仅要合法行政，更要合理恰当行政，为此对违反 “行政合理性原则”的失当行政行为引发的行政纠纷，国家应建立有效的解决途径。这些救济途径的法律依据必须保证有较高的法律效力层级，同时解决纠纷的行政主体职权独立，这才有利于居中裁决行政纠纷。

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