农村民间组织参与社会治理的理论分析与实现路径

张海洋，王国宁

(西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637002)

农村民间组织参与社会治理的理论分析与实现路径

张海洋，王国宁

(西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637002)

摘要：农村民间组织参与社会治理扩展了农村治理空间，激发了社会活力，在推动我国基层农村社区治理现代化和创新社会治理方式中发挥着不可忽视的政治功能。以合法性的多元参与治理、新公共管理的放权和顾客至上理论、社会生态学的整体协调性三个视角分析我国农村民间组织参与农村社会治理的理论，并就农村民间组织在参与社会治理实践中存在的自身发育动力不足、社会责任不明确和运作不规范、民间组织的发展与国家政策和地方环境的融合度不高问题给出其在创新社会治理方式中的实现路径。

关键词：农村民间组织；理论分析；障碍与路径

中图分类号：D638

文献标识码：码：A

文章编号：号：2095-4824(2015)02-0124-05

收稿日期：2014-12-18

基金项目：国家级大学生创新创业训练计划项目(201410638012)

作者简介：张海洋(1989-)，男，河南南阳人，西华师范大学政治与行政学院硕士研究生。

Abstract：Rural civil organizations participate in social governance has expanded the rural governance space, stimulated the social vigor and played a political role not to be ignored in promoting China’ s rural community governance of modernization and innovation of social governance mode. This paper analyzes China’ s rural civil organizations’ participation in social governance from the perspectives of legal multiple governance, delegating power to lower levels and customers first and the overall coordination of social ecology. In addition, it proposes the realization path for the rural creative social governance to settle the issues with regard to the insufficient motives in the governance practice, the inexplicit social responsibility and lack of standardization in operation, the insufficient integration of the development of the civil organizations with the national policies and the local environments.

随着我国经济市场化程度的提高和政治体制改革的深入，农村的生产组织形式和利益分配机制都发生了深刻的变化，农村民间组织在这场伟大的变革中获得了发展的契机和动力。同时，由于我国农村民间组织种类的复杂多样，要全面论述我国的农村民间组织实属不易，所以本篇文章中所指的农村民间组织主要是指在公民社会的发展过程中，由于市场失灵和国家放权，一些农村团体组织存在弥补了政府服务缺位下利益表达机制的缺失。这些农村民间组织没有完全依法履行国家民间组织管理机构的法律登记手续，但这些组织一定程度上是村民权益诉求和利益整合的平台。这些组织立足于服务社会成员，在自愿、民主、平等、互利的运作原则基础上得到多数成员的肯定。它改进了社会治理方式，创新了社会治理体制，对推进农村治理体系的现代化具有重要的现实意义。

一、农村民间组织参与社会治理的理论依据

在治理体系和治理能力现代化下农村民间组织通过激发农村民间治理活力，不仅有效推动了村民自治的发展，而且通过各种非盈利性的组治平台为农村弱势群体提供人文关怀，构成了村庄和谐发展的重要力量。它参与社会治理实践是新时期农村社会治理中普遍存在的一种创新实践，它不仅是农民表达自身利益的一种渠道，而且也推动了社会主义新农村建设进程。这一具有重要实践意义的农村民间组织参与社会治理的理论依据主要有：

1.基于多元治理理论的分析。盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中提出有关政府治理的四种模式，其中第二种就是参与式国家。作者认为参与是20世纪90年代的主要政治议题之一，没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。[1]42政府治理的合法性要求各方利益主体通过一定的平台进行利益表达，而农村民间组织参与国家治理恰恰契合了在开放流动的社会大背景下，不同利益主体通过平等协商和合作共享的方式形成一种政府和公民社会合作伙伴关系的“善治”协同治理模式，推动了从“政府主导型”向“社会制衡模式”的治理方式转变。农村民间组织参与新农村的准公共服务体系，可以在发挥自身优势的前提下推进农村稳定和民主化进程，丰富了社会治理理论，在社会治理体系下形成一种国家、社会、公民协同性的合作局面。另外，农村民间组织参与农村治理体系推动了十一五规划中新农村建设的进程。农民在参与农村民间组织的过程中会在组织内部形成一种有序的民主决策方式，在外部农村民间组织以一种团体的形式进行利益诉求和权利表达，逐步培育了农民的民主、权利、平等、法治等政治意识，推进了乡风文明建设，奠定了农村治理的精神基础。同时，农村民间组织在服务农业生产和发展农村经济方面可以为农村各项事业发展提供信息支持和生产技术指导，提高了新农村经济的市场化水平，构筑了新农村可持续发展的基础。

王国宁(1989-)，男，河南商丘人，西华师范大学政治与行政学院硕士研究生。

2.基于新公共管理的“放权”和“顾客至上”理论的分析。“新公共管理”强调管理过程的顾客至上或顾客导向，倡导通过把公民变成消费者(顾客)，以市场取代政府，提高政府的回应性服务进而满足公民(顾客)的不同公共性需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施，给公民(顾客)提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会，征求他们对公共服务的意见和要求，并测量其满意程度。[2]农村经济合作组织通过提供信息指导，为其成员的成品运销、加工提供服务便利，形成一种利益整合下的规模经济，通过这种方式提高了农产品的竞争力，降低了市场信息复杂化下最优决策的选择成本。而且组织的存在一定程度上也提高了村民在市场经济下的抗风险能力，客观上促进了农村经济的市场化水平。从市场经济的角度来看，由于其作为一种利益表达团体而存在，公民从传统的被动服务地位变成了顾客，客观上要求政府在治理时明确公共管理责任机制，广泛听取公民意见，满足公民合理性的公共诉求，提高自身的回应服务水平。在公共产品供给方式选择上，政府根据市场的合同承包、代理、拍卖、招标等方式或准市场的办法将部分权力委托给一些民间组织，而农村民间组织利用自身的经验、方法和技术，提高公共物品及服务供给的效率，实现了新公共管理下农村基础设施的有效供给。总之，农村民间组织参与农村社会治理体系增强政府公务员的“管理”和“服务”意识，推动了政府部门由传统的“行政”向“管理”和“治理”思路的转变，重塑了政府与社会的关系。

3.基于社会生态学的整体性和协调性分析。一般来说，良性循环的社会生态系统，必定是生态平衡的社会生态系统，社会生态系统必然朝着社会群体多样性、社会文化多样性、社会结构复杂化和社会功能完善化的方向持续发展，从而达到成熟稳定和动态平衡的最佳社会状态。[3]社会生态学认为，一个良好的社会治理体系必须是人——组织——管理生态环境联成一个有机的生态统一整体。农村民间组织参与农村社会治理丰富了农村生态治理系统的多样性，通过发挥其在利益整合和民主管理方面的功能，提高了农村社会中政府、社会、公民之间的合作协调水平，弥补了政府治理空间的“缺位”和市场的失灵。通过对农村政治、经济、文化和社会等各种资源进行有效整合和有利于农村社会生态系统下资源的优化配置，这种优化配置的结果会在治理空间下形成一种协同生产效应。此外，农村民间组织作为一个平台让广大农民参与现代化进程、共同分享现代化成果，构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，实现了农村利益的有效整合，对平衡农村社会生态系统下的利益协调化具有重要的现实意义。民间组织参与农村民间治理体系是尊重农村社会生态系统基本规律的体现，在政府主导、民间组织参与、公民互动的格局下各方通过协同发展，形成良好的农村社会管理生态环境，推动农村政治、经济、社会、文化、生态共同繁荣，实现农村治理体系的良性生态循环运作。

二、我国农村民间组织参与社会治理的基础性障碍

农村民间组织参与农村治理不仅丰富了农村公共服务需求的供给方式，而且也扩宽了农民参与民主化进程的渠道，对中国特色社会主义的治理体系的构建发挥着不可忽视的作用。但是在民间组织参与社会治理的过程中也存在一些基本障碍，主要表现为：

1.农村民间组织自身发育动力不足。由于受到多种因素的制约，我国农村民间组织的发展十分缓慢，跟不上农村社会经济发展和农民的实际需求。主要表现为民间组织的系列活动缺少资金的带动。民间组织积极组织各项文体活动，丰富了村民生活，但是由于缺少资金的支持，造成内部办公用品和社会活动器材有效供给不足，甚至组织内部的人员配置都会因为资金不足而无法保障正常工资的发放，这往往使得服务和活动的持续性动力不足，难以长久维持。此外，这些农村民间组织多为农民自发组织兴起的，受其自身的经济实力和能力水平的限制，其在发展过程中的运营规模、规范化程度、人才结构、加工运输销售能力、竞争能力、科技化程度在市场经济的竞争中处于劣势地位。其次，民间组织人力资源补给再生力不足。随着市场化的推进和流动性的增加，由于农村基础设施落后，更多的乡村青壮年选择外出务工，造成农村精英人才大量流失，而留守村内的大多数都是老人、妇女和儿童，造成民间组织发展的人才匮乏。另外，随着现有的组织内部成员年龄的不断增长，专业知识和管理能力在逐渐退化而针对人力资源保值、增值的培训开发断层，但又无法从外部有效获取资源补给，这会影响组织提供公共产品和服务的能力，最终使其难以获得村民的认可和支持，这在很大程度上制约了农村民间组织的可持续性发展。

2.农村民间组织的社会责任不明确和运作不规范。民间组织的生成与发育契合了公共需求，但是在现实运作过程中由于社会责任不明确和运作的不规范，没有发挥其应有的功能，主要表现为民间组织的公信力不足。由于民间组织发展实力有限，因此在行为方式上容易受到基层政府和村两委的束缚，“组织超权行事”虽能提高村委会的行政效率，但容易使得政府将职责转移给民间组织，使政府规避责任和冲突，弱化政府权威，产生不作为风气[4]。另外由于民间组织职权界限不清，受到了行政化趋向的影响造成无法有效参与乡村治理。独立程度较低也影响了农村民间组织的声誉，削弱了民间组织的公信力，合理权力受限下的治理活动难以获得村民的广泛认同，影响了农村民间组织治理空间的扩展。农村民间组织承担社会责任单一。农村民间组织除了发挥其自身组织优势外更应承担提高农民素质，增进社会整合，提供公共服务，满足农村人民群众日益发展的精神需求以及扶助弱势群体等社会责任和功能，但是在现实的民间组织实践活动中其更多是仅仅为了组织内部会员利益服务的，这种为了单一利益而运作的现象与我国民间组织推进民间治理体系的系统化、科学化宗旨严重背离。民间组织内部机制运作不完善。一方面，一些组织者和管理者利用组织制度设计的漏洞进行牟利，民间组织成为其为某些人进行牟利的工具。另一方面，一些部门的运作是在缺乏专业型的人才下随机性的操作，加上在法律上缺乏对民间组织运行有效的规制，造成了农村民间组织操作的随意化。由于这种制度设计的内在缺陷，往往导致民间组织与民争利、违法融资的现象，这严重伤害了村民的合法利益，背离了组织行为与满足公共利益需求取向一致的宗旨。

3.民间组织的发展与国家政策和地方环境的融合度不高。农村民间组织参与农村治理扩展了农村治理空间，在运作过程中只有与国家政策和地方环境进行有效融合才能发挥其对于农村发展的基础性作用。但在实际的发展和运作过程中民间组织的发展与国家政策和地方环境的融合度并不高，主要表现在：首先，对民间组织相关政策认识不足。我国现行的有关民间组织的法律法规主要有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》以及民政部做出的50余个关于社会团体管理的规章，这些法律法规共同构成了我国民间组织发展的法律框架，但是在实际的运作过程中，民间组织普遍缺少对这些法律条文的了解，加上对国家现行的方针政策认识不清，很难将自己业已形成的运作经验与外界政策很好地融合。其次，发展运作模式与运作宗旨和当地实际情况契合度不高。增进和维护农民的社会利益是农村民间组织社会责任的本质属性，也是农村民间组织社会责任的核心和灵魂。但在一些民间组织的发展过程中其仅仅是为了小团体的利益而运作，主要表现为利用其规模程度挤压其他农民利益，甚至出现信息误导和欺行霸市的行为，成为为了自身利益而运作的狭隘团体。有些民间组织小团体不仅没有充分认识到农村民间组织实现复合型治理的意义，更没有结合当地经济具体状况和农民诉求展开活动，成为一种形式和空壳化短视狭隘的农村民间组织。

三、我国农村民间组织有效参与社会治理的选择路径

社会治理是社会建设的重大任务，是国家治理的重要内容。农村民间组织参与社会治理的过程中扩大了农村基层民主的治理空间，也提高了农民政治参与的制度化和组织化水平。它是创新社会治理体制，改进社会治理方式，实现从传统社会管理向现代社会治理转变的重要路径，也是推进国家治理体系现代化的重要环节。

1.推进政策倾斜和监管完善。农村民间组织在社会治理和公共服务方面具有独特的优势，政府应该在政策和监管上对民间组织进行系统化的管理，发挥民间组织在农村社区治理和民主政治建设中的作用。在政策扶持方面就政府采购、项目扶持等对民间组织进行支持，并结合地方特色出台若干针对地方农村民间组织发展的政策指导意见，规范农村民间组织的发展规模，优化内部治理结构；在资金上支持民间组织开展合法的服务和经营，提高其服务性、营业性收入，实现资金来源的多元化，对民间组织全年的财务报告进行汇编，形成规范化的结算模式，保证民间组织每一笔钱用到实处。同时，通过利用税收杠杆，对民间组织中那些促进科技进步、保护与节约、照顾弱势群体的组织进行税收优惠，保证其可以为农民提供优质性的服务，使其成为协调政府与民间、邻里之间、阶层与阶层之间关系的重要纽带；在登记监管方面改变中国现行民间组织登记监管体制，并以此为基点构建一个包括备案注册——登记认可——公益认定的三级民间组织准入制度。[5]对已成立的农村民间组织要积极引导其建立和完善财产分配、积累制度，通过运用行政、法律手段监管其守法运作并规范其建章立制、民主管理、业务活动、党组织建立等重要环节的设立，逐步将民间组织的运作纳入规范化轨道。同时，通过例行性与非例行性检查相结合的形式来督促民间组织的法制化、规范化运作。

2.完善自身运作和人才形成机制。管理民主化和制度化是建设社会主义新农村的制度保障。农民利益表达和农村治理需要制度保证，农村合作经济组织、农民自发的维权组织在一定程度和范围内可以表达农民利益,并有效推进农村治理。[6]在坚持自愿和互利原则的基础上发展农村合作经济组织，推进有关农村民间组织各方面制度更加科学、完善，实现各项事务治理的制度化、规范化、程序化，从制度环节提升农村民间组织能力。同时，尊重民间组织作为独立法人的自主地位，发挥民间组织在激发农村治理活力和资源整合方面的优势，让部分民间组织可以结合地方实际采取地方龙头企业加农户的“嵌入式”合作经济组织模式，以龙头企业为依托，吸收有关服务单位和农户投资入股，提高自身的抗风险能力和组织规模化程度，同时也增强民间组织自身的创造力和服务力。构建完善的民间组织人才吸附和再生机制。民间组织在人力资源规划方面，应逐步改革和完善有关招聘、就业、社会保障等制度，例如在招聘环节通过参加高校招聘活动或者公布网上招聘信息来扩大自身的人才吸附力，在就业保障方面通过完善自身的管理制度和宣传自身的治理精神来改变人们的认知偏差，从制度上解决非政府组织人力资源缺乏的困境。同时，加强民间组织现有从业人员的业务技能培训和思想教育，提高从业人员的专业素养、服务技能和组织认同感，从自身治理技能方面提高对农村治理水平的影响力，真正做到“打铁还需自身硬”。

3.构建多元利益平衡的农村民间治理模式。农村民间组织参与农村治理体系符合合法性多元参与治理维度，是实践新公共管理理论的体现，是完善农村社会生态系统的重要组成部分，只有构建一种多元利益平衡下的治理模式，才能实现农村治理体系的现代化。首先，政府要认识到农村民间组织在社会治理和公共服务方面具有的独特优势，在相关领域实行权力下放和让渡，把那些更适合民间组织发挥作用的领域交给民间组织。通过合理划分农村民间组织发挥作用的公共事务管理范围，发挥民间组织在政策咨询、项目参与和社会事务监督方面的功能，保证社会权力的相对独立和治理资源的合理运用。其次，增强对民间组织政策支持力度。优化民间组织发展的融资环境，加大对农村民间组织发展的支持力度，积极引导、扶持、培育发展出一批影响大、效果好、有活力的名牌民间组织，并通过表彰奖励增强民间组织在农村治理贡献方面的荣誉感。再次，提高不同民间组织自身治理服务互动能力，明确民间组织内部运作规则的透明化和原则化。各个民间组织可以在结合自身情况的基础上通过举办各种类型的培训班提高农村民间组织工作人员的思想、业务素质，帮助他们尽快掌握科学经营方法和专业技术。同时，通过应用现代信息技术进行知识更新、案例分析、专家咨询、会员需求基层信息意见反馈等工作，使信息技术成为民间组织专业化建设的推动力，从客观上推动民间组织的有效治理和规范发展[7]。最后，建立农村民间组织利益协调机制。在根据有关法律法规的前提下，本着服务农村社会的原则可以针对农村民间组织运作过程中的矛盾与纠纷，设立一个民间组织利益调解部门，协调彼此之间的利益。此外，通过财政、信贷、工商、税务、物价、人事、劳动、司法等方面给农村民间组织提供及时全面、准确的各种相关信息，提升民间组织在农村公共产品和农村治理民主化方面的影响力，形成一种政府主导下的多元利益互动的民间治理模式。

总之，伴随着我国治理现代化进程的推进，农村民间组织参与社会治理中来不仅改进了社会治理方式，促进了农村社会治理的主体多元化，丰富了治理手段，同时，也成为有效化解和预防社会矛盾的主要力量。通过制度化的力量提升农村民间组织运作的规范化水平，并以政策支持与自身能力的培育为驱动力，不断提高农村民间组织参与农村社会治理的深度和广度，发挥其在农村社会治理中的社会动员功能和自治功能，对改善农村社会治理和创新农村社会治理机制，实现中国特色的社会治理方式具有重要的意义。

[参考文献]

[1]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明，译.北京:中国人民大学出版社,2013.

[2]陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学，2000(6):73-83.

[3]叶俊.社会生态学基本规律的初探[J].太原师范学院学报，2014(2):1-5.

[4]曹敏.民间组织参与基层治理的困境及对策分析[J].商界论坛，2014(1):293-294.

[5]谢菊.新农村建设中农村民间组织发展研究[J].中国行政管理,2006(10):64-67.

[6]孔祥智,周琳琅.当前农民专业合作经济组织发展中的问题与对策[J].台州学院学报,2004(2):93-96.

[7]黄浩明.民间组织操作指南之四 民间组织治理变革、发展和展望[M].北京:对外贸易大学出版社,2009：98.

Theoretical Analysis and Countermeasures for Rural Civil

Organizations’ Participation in the Social Governance

Zhang Haiyang

(PoliticsandAdministrationInstitute,ChinaWestNormalUniversity,Nanchong,Sichuan637009,China)

Key Words：rural civil organizations; theoretical analysis; obstacles and paths

(责任编辑：胡先砚)