免费开放的政策话语与实践——基于武汉市三区基层文化馆的调查研究



免费开放的政策话语与实践——基于武汉市三区基层文化馆的调查研究

夏国锋1，方坤2

(1.湖北文理学院经济与政法学院，湖北襄阳441053；

2.华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079)

摘要：免费开放作为公共文化服务的一种创新方式，既是满足民众文化需求、保障公民基本文化权益、促进公共文化机构服务大众的一项有效途径，同时也对推动基本公共文化服务均等化、促进服务型政府建设和国家文化治理机制转型产生重要意义。从文化馆实行免费开放的政策制定到具体落实，不仅是公共文化服务体系建设从构想到实践的过程，也是文化政策从制度文本到具体实践的展开过程。但在免费开放的实践中也产生了政策话语与执行过程之间存在的张力问题。这种张力存在的内在逻辑源于基层文化馆作为具有相应自主性的行为主体面临财政压力所做出的策略回应及其在当下体制结构中的利益和政绩考量。

关键词：公共文化服务；免费开放；政策话语；政策实践；基层文化馆

2011年初，文化部和财政部联合发布《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放工作的意见》(以下简称《工作意见》)，要求各级文化行政部门归口管理的美术馆、公共图书馆、文化馆(站)(以下简称“三馆一站”)等公益性文化事业单位进一步向社会免费开放。在这一政策引领下，全国各地都积极将“三馆一站”免费开放作为公共文化服务的一项重要举措予以推行。作为公共文化服务的一种形式，公共文化场馆的免费开放既是满足民众文化需求、保障公民基本文化权益、充分发挥公共文化设施作用的一项有效途径，同时也对推动基本公共文化服务均等化、促进服务型政府建设和国家文化治理机制转型产生重要意义。因此，免费开放的政策意义不仅在于提高民众文化福利，还体现了文化权利话语下国家和政府形象的某种展示或塑造。从政策制定到具体落实，不仅是公共文化服务体系建设从构想到实践的过程，也是文化政策从制度文本到具体实践的展开过程。在免费开放政策的逐层逐级落实过程中，基层文化馆及其工作人员对免费开放政策又是如何理解与回应的？免费开放的政策实行给基层文化馆又带来何种影响？最初的文本表述与最终的执行实践之间存在怎样的张力？为此，课题组于2012年7-8月分别对武汉市H区、J区和Q区基层文化馆的免费开放运行情况展开实地调研。

一、政策文本中的“免费开放”话语

1.中央政策文件中的“免费开放”话语表述

关于“免费开放”的政策话语表述，其实早在2004年的中央部委文件中就已出现，分别是由文化部、国家文物局联合下发的《关于公共文化设施向未成年人等社会群体免费开放的通知》和由文化部、国家发改委、教育部等12部委联合下发的《关于公益性文化设施向未成年人免费开放的实施意见》。两个文件做出的对未成年人群体的免费开放决定是为了落实《中共中央、国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》精神，其目的在于发挥公共文化设施在未成年人思想道德建设中的重要作用。而从文件的具体表述中，对免费开放的实际规定是“免费和优惠开放”，且未形成制度化的专项资金支持与配套规定。2008年，由中宣部、财政部、文化部和国家文物局联合下发《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》，规定了全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆、全国爱国主义教育示范基地全部免费开放的实施步骤，其中湖北省被列入文化文物系统归口管理的省、市、县级博物馆全部向社会免费开放的7个省(区)之内。此文件规定，免费开放的范围除了文物建筑及遗址类博物馆外，基本上面向全社会群体，而且中央设置专项基金用于免费开放运行的经费补助，并要求地方政府把免费开放经费纳入地方财政预算。上述免费开放政策文件的出台，无疑在某种程度上促进了“三馆”免费开放政策的制订，而直接推动“三馆”免费开放的是《2010年政府工作报告》中提出的“推进美术馆、图书馆、文化馆、博物馆免费开放，丰富人民群众的精神文化生活”的要求。以2011年文化部和财政部联合发布《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放工作的意见》和财政部出台的《关于加强美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放经费保障工作的通知》为标志，文化馆(站)才算是正式步入基本公共文化服务免费开放的行列。根据《工作意见》要求，文化馆免费开放的内容主要包括三个方面的内容：一是包括多功能厅、培训教室、娱乐活动室等公共空间设施场地的免费开放；二是健全并免费提供培训指导、科普、公益文化活动等基本文化服务项目；三是为保障基本职能实现的一些辅助性服务，如办证、存包等须全部免费。同时要求限期取消文化馆群众文化艺术辅导和培训费，业余文艺骨干培训费，公益性讲座、展览收费；对于非基本文化服务项目要求降低收费，并且对已经出租的场馆设施需限期收回。但政策文件对于取消收费性培训项目和收回场馆出租并没有做出明确的时间表，对有偿性培训项目的收费标准亦未做出明确规定。应该来说，《工作意见》的出台，既为地方文化馆的免费开放提供了一项合法性依据，同时也是地方基层文化馆免费开放的一项政策性指导意见。

2.地方政府部门的政策回应

为配合文化部、财政部关于《工作意见》的政策执行，湖北省和W市两级地方政府和文化行政主管部门都出台了相应的实施意见。2011年9月，湖北省文化厅与财政厅联合发布《省文化厅、省财政厅关于推进全省美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放工作的实施意见(试行)》(下简称《实施意见》)，对湖北省范围内“三馆一站”免费开放基本内容、实施步骤、具体举措和保障机制都进行了较为具体的规定。为了从组织行政上保证文化馆(站)免费开放的顺利推进，湖北省文化厅发布了《湖北省公共图书馆、文化馆(站)免费开放工作绩效考评暂行办法》，对免费开放的具体实施进行量化管理，从考核指标和考核程序方面进行了严格规定。同时，为了从财政经费上保证免费开放的顺利推进，湖北省文化厅与财政厅联合发布了《湖北省美术馆、公共图书馆、群众艺术(文化)馆、乡镇综合文化站免费开放专项资金管理暂行办法》，从资金来源、使用、审核、监管等方面进行了较为详细的规定。在中央《工作意见》和湖北省《实施意见》的基础上，W市也制定了符合本地区文化馆(站)免费开放的具体意见。2011年11月，武汉市文化局和财政局以及市文学艺术界联合会共同发布《市文化局、市财政局、市文联关于推进全市美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放工作的实施意见(试行)》。

当前的免费开放已经形成了从中央到地方各级文化部门的多层级执行体系。单就政策文本所表达的内容来看，从中央部委到省级再到市级，关于文化馆(站)免费开放的文件规定，其内容表现出极强的相似性。这种“照搬式政策执行”固然便于上级政策文本的传达和文化事业考核标准的统一，但也容易忽视各地区的情况差异，造成“一刀切”的局面[1]。同时，地方政府的政策回应中对文化馆(站)的免费开放举措细化不到位，给基层工作人员留下了较大的执行空间。

二、基层文化馆免费开放的实践形态

1.公共空间设施场地的策略性开放

根据《工作意见》的要求，文化馆的多功能厅、展览厅(陈列厅)、宣传廊、辅导培训教室、计算机与网络教室、舞蹈(综合)排练室、独立学习室(音乐、书法、美术、曲艺等)、娱乐活动室等公共空间设施场地都必须向社会免费开放。但从所调查的三个区情况看，每个区都在建或筹建新的文化馆。H区和J区两个区的文化馆现在都是租用临时办公场所，因而在一定程度上影响着公共空间场地设施免费开放的实际效果。诚如H区文化馆馆长所言：“实事求是地说，我们现在的开放是很少的，因为我们没场馆，只是二楼有个小排练厅，一些艺术团队周末时来用一下，平时上班怕影响到其他人。因为这里不只有我们一个部门，毕竟文化会形成比较热闹的氛围，群众来了唱呀跳呀蹦呀。谈到真正的对外免费开放，条件还不成熟。”*与H区文化馆馆长的访谈，2012-7-12。

相比较而言，Q区文化馆场地面积最大，有三个楼层的场地可以用来对外开放。而即使如此，面对辖区200多个文艺团队，空间场地的使用配置问题依然存在，其中常年在该馆活动的只有5-7个团队，而大部分的文艺团队只能在街道、广场等露天场地。免费开放后，文化馆内环境优越的场地被众多文化团队争相抢用，而如何去组织协调成为文化馆工作者的难题。面对公共空间资源的有限性和民众需求的剧增性矛盾，文化馆除了在延长开放时间外，就是对能够长期入馆使用场地的文艺团队进行有条件的筛选，结果是保留极少数专业性较强的团队，成为所谓的“驻馆团队”。因为这些团队表演或创作的节目有能力在政府各级的文艺表演大赛中拿奖，并且有可能会转变为该馆的文化品牌项目。根据在其它省市地区的调研发现，这种公共文化服务的“馆团”模式具有普遍性[2]，在Q区并非作为个案而存在。从政策表述来看，免费开放是针对所有人群，体现民众对公共文化资源享用上的普惠性和均等性。而实际结果则是文化馆优势公共文化资源的配置上向“驻馆团队”倾斜，从而导致公共文化资源配置的不公平性问题。但在Q区调研时，我们也发现，即使在场地资源有限的情况下，Q区仍然存在场地出租现象，以期通过租金来弥补机构的经费紧张问题。但问到对于把一部分活动场地通过出租形式来弥补馆内资金的缺口是否会影响绩效评估时，工作人员似乎并不担心。“因为我们馆的场地比别的馆要大些，我们开放的面积比别的馆也多，就是在现有的条件下，只是出租了一部分，但是免费开放的场地我们比一般的馆提供的多一些。我们馆是市里提供免费开放最大的场地。我们馆跟别的不同，因为我们是跟电影院合并的，但是不这样出租的话，我们馆根本无法生存，文化事业也不能发展，每个馆都有出租的情况，只是情况各异。”*与Q区文化馆馆长的访谈，2012-7-13。

但由于免费开放政策并未对收限期收回出租设施做出明确的时间表，从而也给基层文化馆的实际运作提供了一定的选择性空间。

2.文化服务项目的选择性提供

在各类公益性文化事业机构中，公共图书馆、公共博物馆、公共美术馆等存在形态相对稳定、服务内容、方式相对确定，有明确的功能定位。相对而言，文化馆的功能定位相对比较模糊，而具有更鲜明的“中国特色”。[3]《工作意见》中对文化馆在基本文化服务项目上免费开放的规定是包括普及性的文化艺术辅导培训、时政法制科普教育、公益性群众文化活动、公益性展览展示、培训基层队伍和业余文艺骨干、指导群众文艺作品创作等。这些规定基本上概括了文化馆日常运作中的所有业务内容。但从文化馆实际日常运行来看，在基本文化服务项目中，相比较于其它服务项目，辅导培训是开展相对比较多的活动。如H区文化馆，每年对基层都要培训100个业务骨干，然后业务骨干再到社区去培训。另外还有就是在音乐、舞蹈、戏曲、美术摄影等方面的常规培训。Q区也实行了“惠文一百”的培训计划，意思就是针对文化惠民，要求最少开办5个100人的培训班，可实际上该馆一年办班次数超过10个。业务培训、文化辅导作为文化馆的一种常态文化服务项目，对扩大基层文化队伍、提升民众文化素质、传播文化知识起到促进作用。从这一方面来看，这是对免费开放要求的积极回应；但从另一方面来看，也可能是文化馆历史形成的制度惯性。因为，在实行免费开放之前，文化馆的主要创收一是来自场地出租，二是来自开办各种收费性培训班。免费开放政策出台后，极大限制了收费性培训项目的开展，但政策规定也对收费性项目的延续存在予以认可，只是要求降低收费标准。从各馆的培训情况看，主要是存在两种情况：一是针对团体的业务培训，一是针对个体的辅导班。文化馆面向社会的团体培训是不收费的，但个体办班则属市场行为是收费的。这种收费项目主要是针对未成年人的艺术培训。工作人员的解释是因为这项业务目的在于提高受训人员的专业艺术才能，并非普及性的培训，由于这种培训都是长期的，无偿培训的工作量会很大，所以就象征性的收费。根据《工作意见》规定，要求文化馆健全文化服务项目并免费提供，对于收费要求是“限期取消文化馆(站)群众文化艺术辅导和培训费，业余文艺骨干培训费，公益性讲座、展览收费。文化馆(站)的高端艺术培训服务等，可以收取合理的费用。”同时对于哪些是基本文化服务？哪些又属于非基本或高端文化服务并没有明晰界定。因此从实际情况看，文化服务项目的重心放在了培训辅导方面，而且仍然存在收费现象，因为这是政策规定所允许的，也因之颇受部分基层文化馆的欢迎。

3.大型品牌文化活动的组织偏好

与开展多种形式的培训辅导相比，文化馆工作者对于参与大型文化节庆活动、组织开展品牌文化活动表现出更多的热情和偏好。W市曾提出“一区一品牌”的工作规划，因而各区均将大量的人力、物力和精力用于组织大型文艺活动、品牌项目的创建，以期通过这种可展示性的文化建设达到某种示范效应和轰动效应，以彰显地方政府的文化政绩。在H区，已经形成的大型文化活动品牌就有高校文化节、军营文化节、科技园文化节等三个大型品牌。这三个文化节在不同年份交替进行，基本上每年都会有一个品牌文化节开展。每年夏季W市文化局和市委宣传部也会组织各区统一参与“武汉之夏”纳凉文艺晚会。每年的“国庆”、“元旦”、“元宵”等节假日，H区文化馆也会组织相应的大型文化活动，形成了几乎每个月都会有一场大型文艺活动的局面。因而文化馆多是将大量的人力、物力和精力都投放在文化活动的举办上。通常是这个月的文艺活动刚结束，又得为下个月的文艺活动进行排练。这在某种程度上也与日常性的基本文化服务项目提供之间产生了一定的张力。在Q区和J区文化馆，虽然大型文艺活动的举办受到资金等多方面限制而无法与H区相比，但在文艺活动上投入的人力、物力和精力都要大大多于日常性的文化服务项目，如文艺骨干的培训和辅导等。这种过于频繁的大型文艺活动，也导致民众审美疲劳，从而参与积极性不高。最终在这些活动的组织上，不得不依靠正式的行政力量，采取向各单位摊派的形式开展，而不是通过培养民众文化需求和文艺能力吸引大众广泛参与的形式进行。文化馆对组织参与大型文化活动的偏爱，不仅使得其行为与免费开放政策要求出现偏差，而且也使得文化活动本身的参与意义与引导意义在为贬值。

4.辅助性服务项目的忽视

在《工作意见》中，除了要求文化馆在公共空间设施场地免费开放和与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供这外，还提出要“为保障基本职能实现的一些辅助性服务如办证、存包等全部免费。”辅助性服务项目实际是作为文化馆主体功能免费开放的配套性便民措施而提出的。在调研中发现，虽然在诸如图书证等办证工本费方面实现了完全免费，但在存包等便民措施上则各区均存在一定的疏忽与遗漏。J区与H区文化馆的临时办公楼上，虽然为民众提供了临时排练厅和活动场地，但并未设置专门的存包处或专人保管处。因此民众进文化馆活动的时候都将物品集中放置在排练室的角落。由于缺乏专人看管，只能轮流看护或者在排练过程中自行留意。在与民众的随机访谈中，他们也表示物品存放有诸多不便，虽然并未出现财物丢失现象，但还是希望文化馆能设置一些像超市那样的储物柜或存包台。

三、政策文本与实践形态之间的张力及内在逻辑

“文本形态的国家政策在进入基层成为实践形态的政策之时，会按照某种特定的逻辑开始运转，最终的政策结果往往并不取决于当初政策制定时的理论预设和良好的愿望，而取决于这种逻辑在实践过程中对政策的修正程度，取决于实践本身”。[4]129免费开放从政策文本转化为部门执行，这中间会出现一个行为自主与政策意志的对接问题。对于免费开放这种目标导向型而不是程序导向型的政策而言，具体的执行实践往往会突破原有的正式文本规范，从而形成政策文本与实践操作之间的张力。这种张力的展现便是通过基层文化馆站的日常实际运作形态予以表征化。尽管政策文本中规定公共空间场地设施的对外免费开放和基本文化服务项目的健全并免费提供，但由于基层文化馆面临各自不同的实际情况，而在实际运作中也会出现某种选择性或偏好。面临辖区众多的业余文化团队，有限的空间资源使文化馆工作人员在配置使用时左右为难，只好选择相对专业性较强、有利于该区文化品牌的优秀团队长期“驻馆”。免费开放政策出台后导致文化馆日常运行成本的急剧增加，而政府提供的专项经费补助也显得捉襟见肘，有条件的文化馆不得不继续依靠场地出租或开展“高端培训”进行创收。在基本文化服务项目提供方面，服务内容较之免费开放之前并无多大改观，往往依据自身的能力或条件进行；同时对组织参与大型文化品牌活动都表现出相对较高的热情与偏好。而对于辅助性免费服务项目，则在各馆都显得阙如。很显然，基层文化馆的实际运作状况并非免费开放政策制订的初衷。要理解免费开放的政策文本与执行实践之间的张力存在逻辑，必须要视文化馆为一个自主性的利益行动主体，并对其在社会制度结构中所处的位置进行考量。

1.日常运行中的生存逻辑

免费开放之后，除了面对民众对空间资源需求剧增带来日常管理难题外，也增加了文化馆的日常运行成本。虽然政策规定，文化馆因免费开放所带来的运转经费增长，有中央专项经费支持，并且要求地方政府按比例配套，但仍不能弥补伴随而来的日益增长的运行成本。尽管从中央到地方的各级政策文件中对文化馆免费开放做了指导性规定，但并没有具体可操作性的说明，同时对于哪些是基本文化服务，哪些又属于非基本或高端文化服务也没有明晰界定。如果所有文化服务项目都对外免费开放，必须会造成基层文化馆高额的运转成本；如果收费或收费太高则明显又有违于上级要求和政策规定。面对这个两难困境时，文化馆在实际运作中往往更倾向于后者。而文化馆工作者都则有自己的解释：“有时我们这些馆长在一起讨论免费开放时，感觉有些方面不是很准确，到底哪些方面应该免费，哪些方面应该收费？比如，群众需要唱歌录音，我们的设备不可能让他自己去录，要专业的人来录，这就存在一个成本问题。可能我不会像外面那样收费，最起码的成本要收回来。还有如水电费、管理费这块，活动室都有空调，有人要开空调，又不能不让他开。水电费压力特别大，一年至少10万左右。场馆可以不出租，但是面积这么大的运行成本怎么办？政府现在只是说要投入、要使用。比如为老百姓自娱自乐提供场地，灯光、保洁等这些费用怎么办，还是要收运行成本的，大的项目包括场馆、排练厅、美术展览等可以免费，不收门票。如果群众在这儿画画，我们要提供纸张，这要免费吗？现在宣纸一张三四元，群众在这儿写，纸、墨都不要钱？”*与H区文化馆馆长的访谈，2012-7-12。

对于文化馆日常运行经费的财政投入，地方政府往往是以财政包干的形式一次性拨付给文化馆，其中包括人员工资和水电、维修、办公等费用。而根据文件规定，对于免费开放专项经费，中央对中部省份县(区)级文化馆提供每年10万的专项财政补助，乡镇综合文化站补助标准为每站每年5万元，地方政府按5：5的比例配套。也就是说，像武汉市三个区的文化馆，每年可以从财政获取20万的免费开放专项经费补助。尽管文件中要求地方财政可根据实际情况提高补助标准，所需经费由地方财政自行负担。限于地方财政压力和地方政府主要领导重视程度，实际上大多地区都是按最低标准执行，并且从配套到拨付到位，往往都存在滞后现象。“去年关于免费开放省和市有一个文件，要求中央财政拨10万，区财政拨10万，目前经费都没有到位。市财政也是拨给区财政，不是直接拨给我们。这种情况一般都很滞后，比如说我们去年在市里参加一个纪念活动，市里拨3万，我们演出结束后半年后才能拿到钱。这个也跟区的财政安排有关系。”*与Q区文化馆馆长的访谈，2012-7-13。

免费开放政策实际上是在我国文化事业单位体制改革的大环境下相应而生。基层文化馆作为地方事业单位，其工作人员中有一部分是属于事业编制内人员，而事实上每个馆都有一些实行合同聘用的编外人员。这些人员的工资收入除了地方政府提供的相对较低的财政经费补助外，大多都是在靠培训创收来补贴。免费开放后，以前的很多培训辅导都从收费性转为无偿性，而实际工作量却大为增加，为了激发工作人员积极性，很多文化馆只得自己想办法筹款为工作人员发放一定工作补贴。“经费肯定是不够的，财政拨给我们的有一个综合经费13万，其中包括水电、维修、办公等等。我们自己靠出租收的费用来补贴一部分，但是不这样出租的话，我们馆根本无法生存，文化事业也不能发展，每个馆都有出租的情况，只是情况各异。……我们馆在市里是人数最多的馆，跟电影院合并后共有80人左右，其中文化馆40人、电影院40人，而馆内拿财政工资的只有17人，自我来到文化馆工作到至今(即2000—2012年期间)退休了10个人左右，剩下的50多人大部分都是工人，且必须靠自己养活。”*与H区文化馆馆长的访谈，2012-7-12。

由此，我们或许可以更好地理解基层文化馆为什么对出租场地和举办大型文化活动存有偏好了。场地出租可以获取租金，而开展大型文化活动则更有助于方便从政府那里获取相应的财政支持。在三个区的调研中发现，区文化局对于文化馆(站)会按照其公共文化活动开展情况给予每次2000至3000元不等的补贴。另外，由于免费开放经费基本上都是按级别设定的定额标准，对于文化馆的整个运作经费需求来讲，只占到较小的比重。而所占比重最大的则是以文化活动项目名义向政府申报的专项活动经费。比如，在H区文化馆，各类文化项目专项经费可达300万，平均一个项目20多万。在J区文化馆，用在“非遗”保护和区里大型活动的开展等方面的专项经费也超过50万。一边是日常运行成本的增加，一边是对自我创收的限制，面对财力压力和部门利益的考虑，如何能够获取更多的政府财政投入是惟一的可行路径。对于公共文化活动和专项文化项目的申报便成为基层文化馆策略性行为选择的一种偏好。

2.行政体制下的政绩逻辑

在我国行政体制的权力结构体系中，由于文化行政部门工作不是实行垂直领导，地方(尤其是基层)的文化部门及所属事业单位长期处于弱势地位。从20世纪80年代开始的很长一段时期，在以经济建设为中心的政策主导下，各地纷纷实行“文化搭台，经济唱戏”，强调文化为经济服务，甚至将文化事业单位完全抛向市场，实行“以文养文、多业助文”的政策。在当时的历史环境下，政府财政对文化事业的投入非常少，于是各级文化馆设立名目创收或者将场馆出租转作其他经营。虽然“以文养文、多业助文”在一定程度上缓解了包括文化馆在内的文化事业单位的经费紧张问题，但却蚕食了这些文化事业单位的公益性，造成社会及地方政府领导对它们的认识与关注十分有限，也使得文化馆长期处于一种十分尴尬的境地。

在中央高度重视文化发展、大力推进公共文化服务体系建设的政治背景下，地方文化部门积极推动公共文化服务，既可以获取上一级文化部门的项目支持和资源倾斜，也可以获得本级政府领导的关注和重视，从而有利于提升本部门的地位和作用，又可以借机扩展自身的资源[5]。正是因为有过那段曾经被地方行政权力“抛弃”的历史，文化馆在面对免费开放的契机时显然要比其他部门更在意自身的地位和作用。因此他们会不遗余力地通过策略化运作来应对地方政府所施加的行政压力，希望通过政绩展示来提升自身在地方行政权力和话语体系中的地位，从而获得更为充足的财政支持和行政支持，以维持自身的有效运转。

在免费开放的诸多影响因素中，财政资金是最重要的因素之一。虽然财政部《关于加强美术馆 公共图书馆 文化馆(站)免费开放经费保障工作的通知》中明确强调“要认真研究制定美术馆、公共图书馆、文化馆(站)基本支出财政补助定额标准，足额保障人员、公用等日常运转所需经费”，湖北省财政厅和文化厅联合发布的《湖北省美术馆、公共图书馆、群众艺术(文化)馆、乡镇综合文化站免费开放专项资金管理暂行办法》中也强调“各级财政部门应将美术馆、公共图书馆、群众艺术(文化)馆、乡镇综合文化站免费开放所需经费纳入年度预算予以保障”，但由于并未明确规定公共文化服务经费预算在地方财政预算中的具体比重，就给了各区政府较大的自主操作空间。在各区的财政预算制定过程中，往往会根据各区的财力状况、文化部门的实际需要及其对于地区发展的贡献来考量，但也会有很大的人为因素掺杂其间，因此地方文化行政部门以及包括文化馆在内的文化事业单位就会努力提升文化政绩来凸显自身地位，从而获得更多财政资金。凸显政绩需要、争取更多财政支持，就形成了文化馆策略化运作的基本源头。为了最大化显现部门和官员的政绩，首先必须能够展示其政绩。为了显示政绩，这些政绩首先必须是可见、可闻的。大型公共空间场馆的建设和大型品牌文化活动的组织便是一个很好的选择。在调研中，三个区都在建或筹建新的大型文化馆。新文化馆的建设不仅单纯是为了满足公众对文化馆公共空间资源的需求，更是为了体现包括地方文化行政部门在内的政绩形象展示，以突显其在文化建设方面的可展示性意义。诚如J区文化馆长所说“我们区新的文化馆也在筹建当中，新的文化馆在理念上是要成为我们J区的地标性建筑。”*与J区文化馆馆长的访谈，2012-7-10。除了场馆的实物性展示外，大型文化活动、文化品牌创建则是有助于政绩展示的另外一种形式，而且是“动静越大越好”。再则由于当前的文化馆免费开放工作绩效考核评分细则基本是按照以往文化馆日常运作的最低标准进行设计，因此实际的考核并不能有效反映免费开放的真实绩效。而大型公共文化活动的开展和品牌创建则可以作为一项政绩加分项目，也可使得文化馆在地方权力结构体系中的地位突显出来。

免费开放，作为国家推动公共文化服务体系建设的政策规定，亦是公益文化事业单位创新公共文化服务的一种形式。自“免费开放”政策推行以来，已经取得了较为显著的效果，但基于作为一级行为主体的利益最大化追求和行政体制下的政绩偏好，也使得文化馆在实际对外免费开放的运作过程中讲求某种策略性或选择性，从而导致了免费开放政策在话语与实践之间的张力存在。在国家推动基本公共文化服务均等化的进程中，基层文化馆作为与广大民众联系紧密的公益文化事业单位，承担着不可缺少的职责与功能。免费开放并不是一个短期的工程计划，而是国家公共文化服务体系确保基本公共文化服务的长期方式。如何在现有的制度环境下，淡化其仪式性的文化景观标签，进而成中国百姓日常生活中的一种文化生活方式[6]，更好地促使基层文化馆成为开展公共文化服务的重要场所和保障人民群众基本文化权益的重要阵地，提升自身的公共文化服务能力和水平，基层文化馆依然任重而道远。

参考文献：

[1]宁国良.论公共政策执行偏差及其矫正[J].湖南大学学报：社科版，2000(9)：95-98.

[2]赵晓芳.城市公共文化服务“馆团”模式：运行机制与限度[J].华中师范大学研究生学报，2014(1)：10-14.

[3]巫志南.免费开放背景中文化馆功能定位思考[J].艺术评论，2012(2)：10-12.

[4]刘岳，宋棠.国家政策在农村实践过程的理解社会学[M].昆明：云南出版集团公司，2006.

[5]吴理财.公共文化服务运作的逻辑及后果[J].江淮论坛，2011(4)：143-149.

[6]胡智锋，杨乘虎.免费开放：国家公共文化服务体系的发展与创新[J].清华大学学报：哲社版，2013(1)：139-146.

(责任编辑：陈道斌)

Discourse and Implementation of Free-Open Policy

XIA Guofeng1，FANG Kun2

(1.School of Economics， Political Science & Law， Hubei University of Arts and Science， Xiangyang 441053， China；

2.Institute of Political Science， Central China Normal University， Wuhan 430079， China)

Abstract：Opening for free， as an innovative way to public cultural services， is an effective method to satisfy the cultural requirement of the masses， protect the citizens’ basic cultural rights and interests and make full use of public cultural facilities. At the same time， it is significant to promote the equalization of basic public cultural services， and promote the construction of service-oriented government and transformation of national cultural governance mechanisms. The process from the making to the implementation of the policy of opening the cultural facilities for free， is not only the process from scheming to realization of the construction of a public cultural service system， but also the process from the system on paper to the concrete practice of the deployment of cultural policies. But there is some tension in the stepwise implementation of this policy， of which the internal logic roots in the strategic response of the grass-roots cultural facilities to the financial pressure as autonomic and active stakeholders， and their consideration of their interests and political achievement in the current institutional structure.

Key words：Public cultural services； Opening for free； Policy discourse； Policy implementation； Grassroots cultural center

中图分类号：G242

文献标志码：A

文章编号：2095-4476(2015)04-0038-07

作者简介：夏国锋(1981— )，男，山东济宁人，湖北文理学院经济与政法学院讲师，华中师范大学政治学研究院博士研究生。

基金项目：国家社科基金青年项目(12CKS017)；国家社科基金重大招标项目(10ZD&018)

收稿日期：2014-09-25；

修订日期：2015-04-09