加强涉农区县律师工作和基层法律服务业建设的调查与思考

■ 天津市宁河县司法局局长 王景福

法律服务业是现代服务业的重要组成部分。社会主义市场经济本质上就是法治经济，其秩序、环境要用法律手段来维护。市场经济离不开法律服务，法律服务也以市场经济为自己的服务对象。

宁河县律师和基层法律服务行业的现状

（一）县域概况和律师、基层法律服务业队伍的基本情况

宁河县位于天津东北部，地处京津唐大城市群中间，面向华北、东北，总面积1414平方千米，总人口41.6万人（2010年）。县城距天津城区60公里、北京150公里、唐山45公里、天津港45公里，全县辖14个乡镇。县域地处多条河流下游，是农业大县，农业人口20多万。

2010年，全县注册的律师有8人（其中公职律师3名），每万人中0.19个，而全市律师近3000人，每万人中2.32个 （2010年全市人口1293万），全国律师17万，每万人中1.31个，我县每万人中律师的比例低于全市、全国水平。2010年，全县注册的基层法律服务工作者20名，每万人中0.48个。全市的基层法律服务工作者647人，每万人中0.50名，全国的基层法律服务工作者7.8万人，每万人占有0.60个，我县每万人中的基层法律工作者的比例也低于全市、全国水平。

我县的基层法律服务，已经有20多年的历史，经历了起步、发展、萎缩的过程。在基层法律服务工作者中，兼职的多于专业的，而且这个特点越来越明显，他们执业的基层法律服务所，与司法所合署办公，他们还担负着繁重的司法行政工作，其劳动强度已经难堪重负，工学矛盾突出，法律专业水平提高较慢。

（二）基层法律服务工作者多是低端法律服务市场的经营者

在法律服务的低端市场，多是法律关系明确、权利义务清晰的民事纠纷，案件的标的较低，业务并不复杂。这个市场的一部分业务，由基层法律服务工作者占据，一部分由律师占据。仅就基层法律服务工作者而言，这个市场，服务成本较低，具有 “本小利薄”的特点。

他们执业的环境，还有比较浓厚的封建人治观念，有些消费者观点偏颇，有时他们的劳动得不到消费者的认可，他们有言难辩。他们往往为消费者提供免费的咨询服务后，还要遇到讨价还价。有时老百姓打官司迫于无奈，又无力支付服务费，社会担当意识和对弱者的恻隐觉悟，促使他们担当法律援助。

（三）律师多是中端法律服务市场的经营者

在法律服务的中端市场，除了代理民事案件外，还担任刑事辩护，要求经营者具备较强的专业能力。中端市场的大部分业务由律师占据，律师是法律服务行业的主力，其业务量较大。

律师是一个极富争议的行业，褒贬向来不一。他们从事的是繁重的脑力劳动。他们的工作时间没有节律，天天就像上满了弦的机器。农村的律师们，多数放弃休息、放弃业余活动，日复一日、年复一年的超负荷劳动，大多是透支精力。律师靠做业务来维持生计。农村的律师们，比大城市的律师，经济收入和生活水平都低，面对经济利益与社会效益，他们也有困惑。

律师不是官、不是商，只以捍卫法律为己任。多年来，我县的律师们以捍卫法律的尊严、社会的正义和人民群众的合法权益为根本，为促进我县的经济发展、维护社会稳定，做出了突出的贡献。

（四）农民多是低端法律服务市场的消费者

客观讲，农民的法律意识从来没有像今天这样觉醒。尽管如此，我们不能否认，农民在平常生活中，依旧认为法律与自己关系不大，对法律、对法律服务、对诉讼知识依旧茫然。当自己利益受到损害时，才临时抱佛脚，到法律服务市场咨询。等雨过天晴，生活恢复正常了，法律与他们又无关了。

（五）中小企业业主多是中端法律服务市场的消费者

众多的承包户、个体户、微型小型企业，虽然规模较小，但是在立项、资金、技术、人才、信息、中介服务等方面，遇到的法律事务，并不因其规模小而简单。老板们成为最需要法律服务的一个阶层，他们把复杂的法律问题简单化，直至铸成大错后才追悔莫及。有人虽然知道法律服务有用，但看不到法律服务与企业之间的内在联系，不知道自己究竟何处需要法律服务。他们只知道有理可以到法院讲，不知道诉讼是解决问题的最后手段，也不知道聘请律师或者基层法律服务工作者代理诉讼的重要性。

（六）非诉讼法律服务市场亟待开发

农村法律服务市场的经营者，执业的环境是一个不成熟的法律服务市场，他们在为消费者解决、处理纠纷的同时，还肩负着引导他们提高法律意识的重任。非诉讼法律服务，是以非权力机关、非审判机关的手段，预防性的约束、干预社会活动、民事行为，以达到预防纠纷、减少诉讼的目的。有着防范早、成本低、效率高的显著优势。

农民和中小企业业主还没有意识到专业化的非诉讼法律服务的必要性，致使本来可以防范的隐患，越积越多、越积越深，最后一并爆发。正是由于法律服务市场的非诉讼服务严重缺失，使得法院审判工作难堪重负。

（七）农村法律服务行业参与社会管理程度亟待提高

法律服务行业参政议政、参加公益活动是促进依法行政的积极因素，是行政部门依法行政很好的参谋、助手，可是法律服务工作者参政议政的机会有限。

农村的法律服务执业者参与社会管理最多的一条渠道是实施法律援助，这是政府给他们的任务，尽管政府给的补助较低，但是基于强烈的社会担当意识和社会公益心，他们还是欣然接受。他们最能理解老百姓的处境、理解老百姓祈求的目光，面对无奈的老百姓，他们要在精神上给予慰藉、服务质量上更加周到。

（八）没有取得执业资格的 “黑律师”有相当市场

由于法律服务工作者的缺失，加上农村法律服务市场的法制环境、社会环境并不规范，有的公民，经历过几次诉讼，久病成医，也成了代理人，以当事人亲友身份参加诉讼。“黑律师”在受理案件时，把案情复杂化，鼓动当事人进行诉讼，从而收取代理费，败坏了司法机关的声誉。还有部分律师在我县之外的区县注册，却在我县设立办公场所，其业务在我县法律服务管理部门的监督管理之外。个别基层法律服务工作者以律师身份参加代理活动。这些违法行为扰乱了法律服务市场的秩序，干扰了法律服务市场的管理。

影响宁河县法律服务行业发展的因素

（一）从市场管理角度来看

国家设立法律服务所是为了缓解法律服务人才紧缺，准入门槛较低，过去的20多年里，初期是一将难求，可是社会上却有黑律师现象。现在是高校法律专业的毕业生大量待业，可是我县的法律服务工作者短缺的状况又难以改变。说明我县法律服务管理部门，一是没有认识到 “黑律师”的出现，是由市场需求自然形成的、是市场调节的结果；二是没有认识到自己的管理不到位，在疏与堵之间没有做到以疏为主、以堵为辅；三是没有认识到自己工作中的服务缺位，没有做到爱惜人才、礼贤下士，没有给法律服务工作者创造一个安身立业的条件。

（二）从宏观调控角度来看

一是我县司法行政机关，没有深刻的认识到法律服务以商品形态进入市场，具有竞争的特点，政府的宏观调控，必须防止出现不正当竞争、防止形成市场垄断。探索尝试引进律师工作比较欠缺。

二是我县的司法行政机关没有很好的发挥律师在推进民主法治建设中的作用，人大代表、政协委员中律师的比例过低，导致向党委政府提出开展法治建设对策的渠道的缺失。

三是我县的司法行政机关在为律师和基层法律服务工作者参与社会管理创造良好环境方面的工作比较欠缺，在为律师和基层法律服务工作者拓展业务范围创造良好环境方面的工作比较欠缺。

如何繁荣宁河县法律服务行业

（一）尊重市场经济规律、搞好宏观调控、搞好市场管理

一是正确认识市场经济对法律服务市场的作用。我县律师的匮乏造就了必须以法律服务工作者来补充的局势，我们必须对基层法律服务工作有其存在的合理性以及发挥作用的巨大空间，抱有坚定的信心。“黑律师”中不乏善良、正义之人，也是难得的法律服务人才，法律服务管理部门，要牢记服务的宗旨，以忠诚司法行政事业的高度责任感，爱惜人才、礼贤下士，把他们收编到基层法律服务所，给予规范管理，发挥其作用。

二是发挥好司法行政机关的宏观管理作用。律师是法律服务行业的支柱，我们要认识到律师是社会的精英，是司法行政的宝贵资源和财富。要提高律师在人大代表、政协委员中的比例，要积极推动律师在行政部门、大中型企业中担任法律顾问工作。要积极推进行政部门在立项论证、出台重大决策、出台重要文件前，重视听取律师的意见。我们知道律师的执业环境还不尽如人意，一些行政部门的工作人员和司法机关工作人员，排斥律师的现象仍然存在，我们要逐步改变律师会见难、阅卷难、调查取证难的现象，使律师执业权利得到应有的保障。

三是发挥好法律服务管理部门的市场管理作用。一要提高业务能力。基层法律服务工作者急需培训，提高专业水平、综合性能力。二要提高职业道德水准。要加强对他们的法治理念教育，提高他们的道德修养、承担社会责任的意识，培养他们树立维护正义、恪守诚信的行业风尚。三要拓宽业务领域。法律服务管理部门，要预测社会管理型服务、市场经营型服务、民众生活型服务的发展空间，要积极推进法律服务进社区活动，搭建法律服务平台，通过与相关部门的协调，使法律服务执业渠道更畅通，执业环境更优化。

（二）搞好多渠道、多角度、多形式的宣传教育

一是弘扬法治的宣传。民众法律意识的提高取决于他们对法律的信仰程度，当他们的合法利益，在行政部门、在司法机关得到保护，问题得到解决时，他的法律意识会实实在在的提高，一次不公正的司法遭遇后，他们对法律的信仰就要大打折扣。

二是普及法律的宣传。普法宣传力戒空洞。我们的普法，不能流于作普及法律知识的文章和讲演报告的形式。大家都知道以案例讲法律，比宣讲法律条文效果好。运用典型的社会实例，包括国外有益的实例，向社会各个角落进行传播，教育大家遵守法律、运用法律，这种样式的普法就生动活泼、效果就好。如果做花样文章，只会口头号召让民众懂得用法律手段维护自己的合法权益，则徒劳无益

三是提高民众购买法律服务意识的宣传。我们应当加强对法律服务行业的宣传，不但要宣传法律服务行业的职能作用，还要宣传优秀的律师和基层法律服务工作者的事迹，使社会各界了解和支持法律服务执业者的工作。如宣传 “企业依法治理、依法经营，则兴旺发达。农村、社区民主法治、依法管理，则政通人和”的典型实例。

四是法律进社区。法律进社区是一种实实在在的服务。我们要将法律进社区纳入为民办实事工程，要争取同级政府的财政支持，明确经费的投入办法和标准。