关于社区社会组织的国内外研究现状及实践经验

社会组织最初源于19世纪的西方，“二战”后因“政府失灵”和市场失灵而得到迅速发展。至1980年代国家（政府）/市场/社会三维体制形成后，它已成为成熟社会的一种重要的组织形式，因而也成了社区建设和社会工作中不可或缺的重要组成部分。在21世纪，社会组织的发展程度已成为社区社会工作及社会发展状况的一个标志。哪个国家的非政府组织发展得早一些、好一些，哪个国家的社区发展和社会工作就发展得快一些，从而整个国家的发展程度也就高一些。 [1]正因为如此，社会组织发展问题不仅仅是我们解决社区建设和社会工作问题的重要抓手，同时也是我们落实政府治理的重要路径。

一、国外研究现状

在国外，尤其是西方发达国家，从上个世纪开始，就开始研究社会组织，并提出一系列的概念如“公民社会”、“民间社会组织”、“志愿者组织”、“非营利组织”（NPO）等，它们的意义大致相同。主要是指以促进国家经济和社会发展为己任，不以营利为目的、具有正式的组织形式，且属于非政府体系的社会组织。国外学者对社会组织的研究主要集中在以下几个方面：（1）社会组织兴起的背景研究。一些学者认为民间社会组织的不断兴起，是和目前全球对治理与参与的信任和逐步理解密切相关。现在的公民尤其是发达国家的公民受教育程度很高，阅读广泛，熟悉国家方针政策，这使得领导他们很难。当这些公民出现在大众面前时，会利用自己的所学动员其他人，且依赖具体的法律手段，对传统的等级制发出挑战。政府受到了越来越大的压力，并逐渐选择信任民间社会组织，吸纳他们参与政府治理。代表著有杰弗里·C.亚历山大的《平民的公共领域》与西摩马丁·李普塞和威廉·施耐德的《信心差距：民心的商业、劳动和政府》等著作；（2）社会组织的历史渊源。主要代表人物是阿列克谢·德·托克维尔，他在1835年出版《论美国的民主》一书。在书中他详细说明了在美国，社会组织团体中最突出的是小的教会组织，它们是在美国独立后的早起从基督教分离出来的许多分支。直到今天这些具有宗教背景的社会组织依然在世界各地发挥作用，如天主教在巴西的组织，基督教在韩国的组织等等；（3）社会组织的类型研究。出现于20世纪70年代的“新社会运动”催生了一大批关注社会问题的类型组织，如德国的红绿联盟（环保）等。这些社会组织通常都是围绕环保、人权、妇女、反对核武器等问题展开，聚焦于比较抽象的观念和后物质主义价值的非物质文化运动。代表著有杰弗里·M·塞勒斯的《从底层管理：城市和全球性的经济》等；（4）社会组织的“社会资本”研究。20世纪90年代至今仍然是研究社会组织的重要的视角。一些学者把“社会资本”作为一个工具来分析社会组织，认为健康的社会网络有利于个体和组织的社会成产，因此，社会资本的存在对公民互动和政治参与有重要的意义。在社会组织内建立相互信任的社会网络能够提升参与者公共生活的热情，促进他们在互惠互助的社会关系中形成公民道德。代表著有罗伯特·帕特南的《独自打保龄球：美国社会资本的衰落与复兴》。

二、国内研究现状

国际上通常称为非营利组织，而具体到我国，官方最早正式使用的是民间组织。1998年国务院在《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》这两个文件中对社会团体和民办非企业单位进行了概念界定，明确了它们的非营利性质。2004年国务院出台了《基金会管理条例》（试行）又正式将基金会从社会团体中分离出来，形成了社会团体、民办非企业、基金会相互独立的三种类型，共同隶属于民间组织。2006年，十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，要规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规，支持社会组织参与社会管理和公共服务，健全社会组织，增强服务社会功能。至此，社会组织这一称谓进入官方范围，取代了民间组织。

在实践中，我国真正意义上的社区社会组织最早产生于上海市。1996年，浦东新区创办了公有民营的罗山市民会馆。后来，逐步遍及全国各个城市。

针对国内社区社会组织的研究主要集中在以下几个方面：（1）培育与发展社区社会组织。从现有材料来看，培育发展社区社会组织从21世纪伊始延续至今，一直是研究社区社会组织的重要方面之一。如张书琛的《非政府组织与社区社会工作》（2004）、邹新华的《坚持指导与服务并重，培育社区社会组织发展》（2009）、刘杨的《政府培育社区社会组织的几个思路》（2010）、高峰的《怎样营造社区社会组织的“生长环境”》（2011）、赵小平的《精英组织参与城市社区社会组织培育》（2014）等；（2）社区社会组织的作用。社区社会组织是政府联系群众的桥梁，是社区建设的主体之一，在居民日常生活中的地位和作用得到了大多数学者的关注，从这个角度来研究社区社会组织涌现了很多成果。如吴刚的《现代社会组织结构观与城市社区建设》（2001）、唐政秋的《社区社会组织参与和谐社区建设相关问题研究》（2008）、康晓强的《社区社会组织：社区治理的新结构》（2009）、潘文曼的《浅谈社区社会组织在社区建设中的作用》（2011）、潘修华的《社会组织参与城市社区治理新探》（2014）等；（3）社区社会组织的结构研究。培育与发展社区社会组织的前提条件就是对社区社会组织的内在运行机制有所研究。只有掌握了它的内部关系与运作体系，才能更好地培育发展，才能更好地发挥它的作用。从这个角度来研究社区社会组织的学术成果相对较少，但也一些代表成果如张华林的《关于建立社区、社会组织、社工“三社联动”机制的思考和建议》（2011）、何华兵的《社区服务体系中的社会组织运行机制研究》（2013）、张海夫的《参与社区社会组织活动的主体性透视》（2014）等；（4）社区社会组织的个案分析。注重实践分析一直是我国研究社区社会组织的重要视角之一。从实践中总结经验，提升为理论，然后再指导实践。如陈桂荣的《哈尔滨市道里区社区社会组织的管理创新》（2009）、吴军的《社会组织：功能定位、运作机制和发展趋向——基于上海浦东新区潍坊社区的分析》（2010）、郁建兴的《社区社会组织发展与社会管理创新——基于宁波市海曙区的研究》（2011）等。

以上四个方面是目前我国对社区社会组织研究的主要方面，如果按照其他分类方式还可以进行其他划分，如按照区域可以分为城市社区社会组织研究（耿云：我国城市社区社会组织的发展困境及其对策，2013）与农村社区社会组织研究（贾义德：农村社区社会组织的反思与出路，2014）。在社区社会组织的作用研究中还可以细分为两个方面：一是如何发挥作用（谭日辉：社会组织参与城市社区治理的路径研究，2014）；二是发挥什么作用（李雪萍：社区社会组织与社区公共空间的产生，2013）。从不同的视角看待这些研究成果可以得出不同的研究结论。

社会组织是处于政府与市场之外的志愿团体、民间协会、社会中介组织的集合，与政府、市场共同构成当代社会的三大支柱。在文化教育、医疗卫生、保护妇女儿童权益、环境、消除贫困、提供社区服务与建设等方面发挥积极作用，满足社会日益多元化的需求，同时也能促进公民参与公共管理的积极性。当前为了培育与发展安徽省的社区社会组织，研究和借鉴国内外社区社会组织的实践经验具有非常重要的意义，不仅可以在安徽省各城市政府与社会组织之间搭建合作治理的平台，也为构建符合安徽省省情的社会组织体系起到启示作用。

三、国外社区社会组织实践经验

（一）美国经验

美国自建国以来就是弱政府的状态，社会组织不但在组织和产生政治多样性中起着关键作用，同时也提供各种社会服务。美国的社区社会组织的经验典型体现在以下几个方面：

1.法律保障

在美国管理社会组织的大部分标准是依据联邦法律，州法律可以使一些附加标准具体化。在法律架构中最重要的就是关于社会组织免税的条款，统称为免税组织发。在美国获得社会组织身份就可以获得两个福利：免税和从捐赠者那里获得免税捐赠。对一些组织来说，后者比前者更有价值，因为后者为捐赠者的捐赠行为提供了相当大的动力。通过对美国国税局501（C）法案规定的免税组织种类来看，其立法体系包含的社会组织相当广泛，如宗教、教育、慈善、科学、文学、公共安全和免税组织下的控股公司等。详见美国国税局网站www. irs.gov。

2.自我监管

虽然美国许多州政府通过法规规定了社会组织的改革、维持、报告程序，以及惩罚标准、临时或永久的社会组织身份，但是美国社会组织从应对这些外部监管的活动中演变出自己的自我监管机制。为了保证自己的社会组织身份，组织必须提供收入和支出的年报、收入以外的年报，以及关于收入和开展活动的其他表格。这些活动必须接受年度审核，必须遵守私人信件的规定和最终程序的规定。实质上为了保住身份，美国的社会组织必须公开关键的资金账单，体现自己的透明机制。这些账单的核算必须自己请专业的会计师和律师监督完成。小型的以及没有资金的社会组织常常支付三分之一或低于正常费用的资金来完成这样的审计任务。最终形成的年度总报告放置到互联网上，供别人查询。自我监管还有一个显而易见的好处就是能够为组织吸引到更多的资金支持。

3.资金来源多元

美国的社会组织通过不同的方式筹集资金，包括个人出资、政府支持、服务费用。在各种资金来源中，来自于个人捐赠的收入平均数量较少，大多资金来源于公共部门，主要的形式就是政府合同。这其中还需要区分，社会组织在做社会福利和个人服务活动时，公共部门提供资金较多。社会组织在做文化和娱乐活动时，大部分资金来自于私人收费，如非营利的电影院、博物馆和公园。政府给予社会组织的支持方式主要有两种：一是补助金；二是有偿服务。值得注意的是美国社会组织可以利用有力的市场条件提供一些收费服务项目，可以使其收入一部分独立于政府合同或公共慈善。正如萨拉蒙所说“艺术和文化组织的收费收入在20年间增加了百分之272，市民组织的收费费用增长了百分之220，社会服务组织的收费费用增长超过百分之500。” [2]

（二）日本经验

日本与很多亚洲国家一样有着强大的政府集权，同时也破坏了民众对各种协作事务的参与与投入的积极性。不过，日本与很多国家一样，也有着邻里互助的传统。20世纪八九十年代开始，随着日本国民价值观的多元化，日本政府权力的分散化，以及对行政手段的高效的追求，社会组织在日本的文化、教育、社会福利等领域成长起来。

1. NPO法的出台

《特定非营利活动促进法》（NPO法）在2002年12月11日经过国会通过于2003年5月1日正式施行。该法明确规定了从事NPO法所规定的17个领域的非营利活动。详见中国社科院日本研究所胡澎的《日本NPO的发展及社会功能》一文。这17个领域涵盖了医疗、教育、城镇建设、文化艺术、环境保护、灾害救助、人权、国际援助、儿童成长、科学技术、开发职业能力、保护消费者等方面，对日本市民社会形成发展起了积极作用。该法还规定了NPO法人需要符合的条件：一是不以营利为目的；二是拿薪酬的职员数要低于职员总数的三分之一；三是不以宗教、政治活动为目的；四是不从事选举活动。可见该法对促进社会公共利益的强调与重视。

2.两型社会组织

日本的社会组织有两种类型。一种与政府密切相关，主要提供社会福利服务。这类组织依靠政府的财政支持，它们是对政府公共服务的一个补充。一种是草根组织，发源于地方性社团，独立于政府，主要从事宣传工作，不直接为社会提供服务。

3.资金来源相对单一

日本社会组织的资金很大一部分来自于企业基金会。超过百分之40的日本社会组织声称它们接受来自商业机构的非现金支持。 [3]企业向社会组织捐赠有一个税收款扣除规定，因此在一定程度上鼓励了企业进行捐赠。除了企业捐赠外，还有一大部分收入来自于公共部门，这个数值达到百分之45.2。 [4]也就是说，日本社会组织的资金来源主要来自于政府和企业，这与美国相比单一很多。

四、国内社区社会组织实践经验

（一）上海经验

国内第一个真正意义上的社区社会组织就诞生于上海，因此在社区社会组织的发展方面，上海在全国具有示范意义。

1.政策法规细化

上海市政府先后出台了《上海市社会团体管理规定》和《上海市行业协会暂行办法》，这是目前上海市对社会组织管理的两个基本依据。之后又相继出台了《市民政局、市社团局关于确认本市社会团体和民办非企业单位的业务主管单位的若干意见》、《关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》等文件，第一次提出了民间组织参与社区建设的思路。2007年又出台了《上海市社会组织规范化建设评估办法（试行）》，该办法提出引入第三方评估，不断激励社会组织发展。政策法规的细化不仅体现在市一级政府对引导社区社会组织发展所出台的文件，还体现在区、街道一级政府制定的意见与制度方面。比如浦东新区就制定了《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》、《关于购买公共服务的实施意见（试行）》，潍坊社区结合市区相关政策也配套制定《关于进一步加快培育潍坊社区社会组织的实施意见》和《潍坊社区群众团队备案制度》，力图解决社区社会组织发展的一些基本问题。

2.经费由单一向多元过渡

以浦东新区的潍坊社区为例，该社区社会组织的经费主要来源于街道办事处的行政拨款。通过项目制，委托社会组织提供公共服务。除了行政拨款与自身收益外，潍坊社区也探索社会组织经费来源的新途径，即福彩基金的公益创投。由福利彩票公益基金提供资金，然后开展项目招标，社会公益组织均可投标。中标的社会公益组织，随后利用资金提供服务。

3.孵化机制形成

以浦东新区的潍坊社区为例，在政府推动下，潍坊社区于2008年成立了社区社会组织服务中心，该中心通过政府购买服务方式实现委托管理，发展慈善事业的政务类、服务类社区社会组织。这个中心一方面协助政府购买社会组织的服务，另一方面协助社会组织加强与政府的互动沟通，在政府与社会组织之间，充当了桥梁和纽带的作用。

4.缺乏自主性

以浦东新区的潍坊社区为例。潍坊社区社会组织领导人多数来自于体制内，体制外的不多，约占五分之一。这些负责人绝大部分都具有党政机关工作背景。正式因为他们身份的特殊性，其在资源争取和工作开展方面有优势。然而，身份优势也是劣势，在开展工作过程中易受政府影响，独立性差。潍坊社区内政府推动成立的组织数量远远多于居民自发形成的。规模达、运作成熟都是政府推动的，例如老年协会等。政府通过人力和物力推动发展，导致了这些组织的领导人多由政府任命，这也是导致社区社会组织自主性不够的原因之一。

（二）济南市经验

1.组织备案登记完善

济南市民间组织管理局确立了社区民间组织“四大步骤、三级参与、双重管理”的备案登记程序及备案后管理方式。“四大步骤”为申请领表阶段、考查论证阶段、审查核实阶段和核准阶段。“三级参与”指的是居、街（镇）、区的参与。“双重管理”指备案登记后的社区民间组织要接受民间组织登记管理机关的监督管理和业务主管单位的业务指导。这套程序涉及了备案前、备案中、备案后的三阶段管理，提高了办事效率，也提高了社区民间组织的水平和质量。

2.发展问题典型

以济南市千佛山街道社区社会组织为例。从社区组织结构上看，文体类组织多，服务类组织少。从社区组织成立推动力上看，行政对口的组织多，自发自治组织少。从经费来源上看，文体类组织基本靠会员会费，各种对口行政性社会组织主要靠行政费用，个人与企业捐助很少。从工作人员的素质来看，员工素质偏低，专业人员很少，服务质量不高。从场地来看，一些文体类组织因为没有固定的活动场地，很多活动无法实施。另外一些社会组织如老年公寓，需要一些房舍，而这对于刚刚起步的民办非营利企业来说非常苦难。总之，在千佛山街道社区社会组织发展中遇到的问题具有普遍性。