社会组织培育的路径与策略研究

■王光荣

社会组织培育这一概念已经在广泛使用，但是没有人做过解释和界定，因而在使用和理解上存在不少混乱，或失之过宽，或失之过狭。按照 《汉语大辞典》的解释，培育的意思是“培养幼小生物，使其发育成长”。社会组织培育可以理解为培养幼小的社会组织个体和社会组织整体，使其发育成长。根据这样的界定，凡是为社会组织发展创造有利条件的活动都属于社会组织培育的范畴。随着公共服务需要的增长和社会组织作用的彰显，全国各地普遍开始重视社会组织建设，一方面要让已有的社会组织尽快充分发挥应有的作用，另一方面要根据实际需要增加新社会组织种类和数量。只有让具备服务能力的社会组织茁壮成长起来，才能承担起提供公共服务的重任。

社会组织培育方式现状

（一）改革社会组织登记管理制度

随着社会转型和公共服务需求的凸显，社会组织承担公共服务已日益成为社会的迫切要求。为了促进社会组织的发展，各地相继改革社会组织登记管理制度。将原来通过主管单位登记的制度改为社会组织直接登记制度，由民政部门履行登记管理和业务主管职能。新制度取消了业务主管部门的前置审批，将业务主管部门改为业务指导部门。行政部门不再担任社会组织的业务主管单位，只行使业务指导职责，简化了登记制度和管理层级，有利于社会组织的成立和自主发展。

（二）优化社会组织的内部治理

社会组织内部治理落后，一般由秘书长负责开展日常工作，组织成员的积极性没有调动起来，活动少且效率低下，由此造成组织松散，会员对组织丧失信心等问题。近年来，一些地方意识到社会组织内部治理问题的重要性，致力于帮助社会组织建立和完善章程，进而鼓励和监督社会组织严格依照章程开展活动。例如，2013年，天津市80%的社会组织建立了以章程为核心的内部管理制度。有了章程作为依据，社会组织才能实行民主选举、民主决策、民主管理，从而提高社会组织的内部协调程度和整体活力。

（三）培训社会组织公共服务能力

社会组织的主要职能是提供公共服务，但是大多数社会组织仍然处于以前的模式之下，等待主管部门委派任务，没有争取公共服务项目的意识，缺乏承担公共服务的能力。为了让社会组织有能力承接政府公共服务，一些地方开展了社会组织公共服务能力培训工作。例如，天津市举办社会组织领军人物、秘书长、专职工作人员、党支部书记、基金会CEO等专题培训班以及会议、讲座等活动，有针对性地提高社会组织人才的能力。同时，创造机会让社会组织参与公共服务，在实践中积累经验和提高能力。民政部门积极在政府和社会组织之间建立信息对接平台，促使双方良性互动，从而让社会组织得到资金支持和实践锻炼。

（四）培育新的社会组织

相对公共服务需求而言，社会组织数量短缺，门类不齐全，培育新社会组织十分必要。现有的培育社会组织的方式主要有3种。一是1+N+X社区组织培育模式。1+N+X社区组织就是1个街道社会组织联合会，社区服务、为老服务、志愿服务、慈善救助、文化体育等5类基本型和社区特色创新型团体。在街道社会组织联合会的引领下，社区组织快速增长。二是建立枢纽型社会组织培育模式。科协、文联、社科联、红十字会、残联、妇联等都属于枢纽型社会组织，一方面履行自身的职责，另一方面发挥指导、服务和管理社会组织的作用，促使相关的社会组织建立和成长起来。三是孵化器培育模式。省、区、县、街或乡镇4级政府成立社会组织孵化基地，为新组建的社会组织提供办公场所、办公设备、政策引导、资金援助、现场指导等支持和服务，推动社会组织尽快诞生和健康成长。

社会组织培育中的问题

（一）社会组织发展动力培育缺失

首先，个体层面的动力不足。由于长期由政府包办社会，民众依赖政府的习惯根深蒂固。不论是个体需求还是公共需求，无不希望由政府来满足。虽然在社会转型的过程中，人们的思想观念已经缓慢发生变化，少数人开始有意识地参与自我服务和自我管理，但是绝大多数人还没有参与过公共服务活动，还没有志愿精神。志愿精神是不为报酬而自愿参与促进社会进步和社区发展的精神，是社会组织发展的基本动力和观念基础。大多数人缺乏志愿精神，导致社会组织的物质资源和人才资源欠缺，也导致假借社会组织的名义谋取利益的假社会组织层出不穷。政府培育社会组织往往着眼于组织实体层面，忽视了对志愿精神的培养。志愿精神的严重滞后，社会组织的发展就少了源头活水。

其次，组织层面的动力不足。许多社会组织是多年以前自上而下组织成立的，从成立开始就缺乏活动的积极性和主动性，加上经费难筹，充其量在主管部门或政府的催促下完成最基本的活动任务。一旦没有外在要求，这类社会组织就进入休眠状态或名存实亡。许多社会组织利用挂靠单位或主管部门提供的有限资源组织小型的活动，如果挂靠单位停止提供经费，社会组织就经济拮据，束手无策，活动也因之无法开展，销声匿迹。这种自上而下成立的社会组织由利益驱动，缺乏公益精神，在开展活动中以收益为目标，而真正的公共服务活动本身是很难带来经济利益的，所以不仅没有开展活动的积极性，而且想方设法逃避组织活动。另外，社会组织的核心成员以退休人员为主，虽然阅历丰富，能力较强，但是精力有限，缺乏追求。组织层面的动力不足，使社会组织形同虚设，失去了本来的意义。

（二）政府培育力度不足

首先，政府培育的力度和路径不足。长期以来，政府对社会组织以管理为主，目的是让社会组织遵纪守法，在许可的范围内活动。直到近几年，随着社会转型，社会组织的功能才显现出来，从国家到地方开始重视社会组织建设。但是相对于社会组织发展的紧迫性而言，培育的力度远远不够。一方面，培育面不够宽，没有给社会组织创造出自主成长的环境和氛围；另一方面，培育的方法有待拓展，没有形成社会组织百花齐放的局面。从孵化器来看，存在建设模式单一，数量少，能力不强的问题。绝大多数孵化器由政府出资主办或运营，企业和基金会等民间资源没有发挥作用；孵化器由于资金不足，待遇偏低，难以聘到高层次的经理人才，严重影响到培育能力。此外，孵化器注重社会组织一般性能力的指导，缺乏对社会组织进行有针对性的专业指导的能力。从资金支持来看，政府给予社会组织的资金较少，大多数社会组织得不到必要的资金支持，难以维持生存。从枢纽型组织来看，培育社会组织的方法还在探索中，还未能真正承担起有效培育社会组织的工作。

其次，政府与社会组织合作机制不健全。社会组织长期依附于主管部门，与政府之间不是平等主体关系，有为政府提供服务的职责，却没有与政府的平等合作。国务院从2012年开始提倡政府向社会购买服务，各级政府部门还没有清理出需要从社会购买的服务项目，也没有制定出购买服务的清单和程序，购买服务尚处于酝酿和尝试阶段。要真正实现政府向社会组织购买公共服务，必须健全法规，确认社会组织与政府的平等地位，健全合作机制。

（三）社会组织形象尚待再造

公信力是社会组织赢得声誉和维持免税地位的保证。民众对社会组织的了解程度比较低，这一方面影响民众参与社会组织的积极性，另一方面影响民众对社会组织的认同和支持。某些社会组织的形形色色的违规行为被电视、网络等媒体曝光，给人们以所有的社会组织都不值得信任的负面印象。鉴于此，社会组织公信力建设是社会组织培育的重要方面，但是政府在这方面没有任何举措。改变人们对社会组织的印象，提高社会组织公信力，必须让人们全面了解社会组织的宗旨和活动。政府还没有通过合理的渠道持久地向民众展示社会组织的功能和成绩，这使民众对社会组织的刻板印象难以改变，因而社会组织的活动得不到民众的关心、配合、支持。

社会组织培育的路径与策略

（一）培养居民志愿精神

志愿精神一词来自西方，但其实质蕴含于我国古代文化中。儒家文化中的 “仁者爱人”、 “老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，墨家的 “兼爱非攻”，道家的 “上善若水”，佛教的 “大慈大悲”、 “以慈悲为怀”，都包含着无限深厚的奉献、友爱、利他、互助精神。经过漫长的历史积淀，这些观念早已深刻扎根于中华民族的文化传统之中。充分利用传统文化资源，发扬中国特色社会主义价值观，是培养志愿精神的重要方法。在学校教育中，循序渐进地开设志愿精神相关的理论和实践课程。中小学教育中加入少量的志愿精神的内容，理论与实践相结合，让志愿精神逐步内化为青少年的人格。在社会教育中，要通过媒体宣传、社区教育、公益演出的方式培养成年人的志愿精神。在这两类教育中，要就近树立志愿精神的榜样和典型，供学习和模仿，从而使志愿精神在全社会遍地开花。

（二）完善社会组织登记监管体系

其一，全面推行直接管理。直接登记制度就是让社会组织全面脱离主管部门，由民政部门直接管理。这样可以使新成立的社会组织避免双重管理的困境，保持社会组织作为第三部门的独立性。同时，建立适合社会组织特征的人事编制管理、职务职级序列、职称评定和晋升、工资、税收、财务管理等具体制度，保证社会组织与行政机构分离。

其二，实行分类管理。将民间组织划分动员资源型、公益服务型、社会协调型、政策倡导型等不同的功能类别，对不同类别的社会组织设计不同的管理体制机制。

其三，建立科学的评估制度。在短期内，应在政府主导下，由第三方评估机构进行社会组织评估。与此同时，政府开始着手培育专业化的社会组织评估机构。一旦社会组织走入正轨和第三方评估机构发育成熟，政府将评估工作交给第三方机构。这样可以保证社会组织评估的科学性、客观性、权威性。

（三）建立政府与社会组织的合作伙伴关系

其一，转变政府观念和职能。政府长期以来秉持全能主义观念，把社会组织看做政府的下属组织，未能认识到社会组织的重要意义。重塑政府关于社会组织的观念，认识到社会组织是在党和政府的支持和推动下发展起来的，它与政府不是彼此替代、互相冲突的关系，而是相互配合、相得益彰的关系。

其二，建立政府购买公共服务制度。一是结合政府职能转变，清理出政府可以交给社会组织承担的公共服务，主要是公共性和公益性的服务，包括教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等。将这些服务列成清单，制定标准和价格，向社会组织公布。二是制定政府购买服务的规范。按照公开、公平、公正原则，健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。政府和社会组织双方按照合同约定履行各自的义务，服务数量和质量达不到要求，依法追究责任。三是建立政府购买服务的考核评估机制。由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机构，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。通过考核评估，实现对社会组织的激励作用。这样不仅有利于提高公共服务水平，也有利于社会组织成长。

（四）加强多元培育主体建设

其一，强化枢纽型组织的培育功能。枢纽型社会组织的培育任务主要在两个方面。一是促进现有社会组织的发展和进步。原先的社会组织要脱离业务主管单位关系，由相应的枢纽型社会组织来做它的业务主管单位。脱钩分两步走，先是枢纽型组织与这类社会组织挂钩，即让枢纽型组织用一段时间跟散落于各个委办局的社会组织进行工作上的衔接和协调，在业务上先开展联系，共同开展工作，增强彼此的认同感；然后社会组织水到渠成地完成与原来业务主管单位在人财物等方面的彻底剥离，进而归入枢纽型社会组织管理之下。二是促进新社会组织的诞生和成长。枢纽型社会组织一方面要为新社会组织提供必要的场地、设备、信息、技术、调研等服务以及章程、文件等参考，让新社会组织有较好的发展条件和较高的起点；另一方面要负责其指导成立的新社会组织的管理，既让新社会组织在指引下快速发展，又要充分保障新社会组织的自主性和独立性，让新社会组织能够主动争取和承担公共服务。

其二，增强孵化器的培育能力。社会组织孵化器有政府主办民间运营模式、政府主办政府运营模式、民间主办民间运营模式。孵化器主要由社会组织管理部门主办和运营，数量较少。为了设立足够数量的孵化器，在政策上，政府应减少限制，订立制度，鼓励成立孵化器；在分布上，市、区县、乡镇、社区各级都要因地制宜建立一定数量的孵化器；在资金上，不仅要加大税收优惠力度，而且要给予孵化器专门补贴，维持其正常运转；在支持方式上，政府向孵化器购买项目和岗位。另外，企业孵化器已经非常发达，具有很强的孵化能力，应向社会组织开放。

（五）引导社会组织优化内部治理

其一，完善内部治理结构。一是引导社会组织建立民主管理制度。对于原有社会组织，要考察内部治理的方式，并在组织成员中进行民意测评，督促社会组织管理转向民主模式。对于新成立的社会组织，在孵化、登记、评估等环节，都要指导和检查内部治理方式，使社会组织在成立之时，就建立起民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制。民主管理不是徒有其表的形式，必须切实发挥作用。对于会员大会是否定期召开，理事会、常务理事会是否各司其职，社会组织是否民主协商、公开公正的方式处理内部事务，主管部门可以通过多种途径考察和监督，社会组织成员向主管部门反映和投诉受保护和鼓励。

其二，健全各种内部管理制度。社会组织章程是最基本的制度，每个社会组织都必须严格维护章程的权威，照章办事。如果章程与社会组织不相适应，应该通过法定的程序修改。社会组织的人事、财务、印章管理、会费收取及使用管理等，都需要按照章程的原则，细化为更准确更具有操作性的制度。

（六）扩大税收优惠和财政支持

其一，对公益慈善组织的捐赠税收优惠实行普惠制。对享受税前扣除优惠政策的社会组织，变目前的审批制为审核制。凡是经过民政部门批准设立的公益慈善类组织，财政、税务部门不再进行个案审批。简化税收减免程序，以利于个人对慈善组织的捐赠；扩大社会组织税收优惠种类和范围，以利于社会组织开展活动。在目前以所得税优惠为主的基础上，对财产税、商品税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税等也应给予相应的税收优惠。税法中应明确体现出对社会组织的界定，对不同类型社会组织减免的税种、减免幅度等内容。

其二，加大政府对社会组织的投资。一方面，政府要加大购买公共服务的力度，给予各种不同规模的社会组织承担公共服务项目的机会，从而赢得自身的发展资金。另一方面，政府设立专项发展基金，加大公共财政对社会组织的支持，为各类社会组织提供必要的资金补贴。

（七）培育和吸引社会组织专门人才

其一，推进学校培养社会组织专业人才。社会工作专业与社会组织工作最为接近，应扩大社会工作人才的招生并在课程中增加社会组织方面课程的分量。学历教育、职业教育、岗位培训都应该适当提供社会组织方面的课程和专题。党校、行政学院、高等院校不仅要向社会组织开展专项培训，而且要向社会开放社会组织方面的课程与咨询服务。让每一个想了解或参加社会组织的人，都有便捷的途径去学到所要的知识和技能。

其二，提高社会组织人才的待遇。只有提高待遇和职业声望，才能吸引高水平高层次的专业人才。一方面，出台配套政策，解决社会组织人才的人事争议、养老保障、工资福利、职称评定等问题；另一方面，将社会组织中的专职工作人员纳入正规的职业范围，设立明确的职业准入标准和任职资格，建立正规的职业评聘制度和职级体系。

参考资料

1.高勇.治理主体的改变与治理方式的改进——“枢纽型”社会组织工作体系的内在逻辑 [J].北京社会科学, 2013（2）.

2.陈金罗，刘培峰.转型社会中的非营利组织监管[M].社会科学文献出版社，2010.

3.（美）莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].商务印书馆, 2008.

4.王浦劬,（美）莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京大学出版社，2010.

5.康宗基，庄锡福.试论我国社会组织的发展与公民意识的培育[J].科学社会主义，2011（2）.

6.王建军.当前我国社会组织培育和发展中的问题与对策[J].四川大学学报，2012（3）.