关于“马路市场”整治的思考——以山东省济南市为例

■王新军

近几年来，随着城市化的不断推进和人民生活水平的不断提高，市场交易量不断增加，随之普遍出现了各大菜场外的 “马路市场”，它对人民群众的生产、生活和工作已构成一定的影响，已成为市容秩序管理的重点、难点，也是群众一直关心的热点、焦点问题。当前，济南市创卫到了攻坚克难的关键时期，马路市场整治刻不容缓。

“马路市场”形成的原因分析

“马路市场”的存在既有碍市容，又占据道路，容易引发交通事故，严重干扰了居民日常的生产生活，对于城市的环境改善和正常的市场秩序存在诸多负面影响，并造成税源的流失。尽快有关部门的管理从未中断，还是难以取缔，究其原因，主要有以下几个方面：

一是对进城务工经商人员的教育和管理工作不够。随着城乡一体化进程的加快，农民进城务工经商队伍不断扩大，对这部分对象的教育和管理工作相对滞后，致使一部分人选择了在 “马路市场”从事经营活动。这是 “马路市场”存在的重要原因。

二是城市建设规划功能定位上配套还不完善。规划有时缺乏统盘考虑，有的小区早已形成，但周边没有一个配套的商业中心市场。随着城市规模的不断扩大，原有的农贸市场分布已不能满足市民的需求，这是 “马路市场”存在的关键因素。

三是管理职能交错，缺乏长效管理。目前济南市对 “马路市场”管理职能较分散，缺乏统一协调。对 “马路市场”的管理时松时紧，往往对“马路市场”突击整治一下好一段时间，不久又死灰复燃，缺乏力度和长效性。这是 “马路市场”存在并日趋增多的主要原因。

四是 “马路市场”是历史的产物，难以在短期内消失。早些年，“马路市场”的发展曾为经济发展做出过贡献，但随着社会的发展， “马路市场”的存在弊多利少，已阻碍了经济发展和社会进步，从产生到消失，往往有一个过程，目前很难杜绝，这是 “马路市场”存在的历史原因。

五是 “马路市场”摊主设摊入场费少，对场地面积要求不高，经营成本低，交易方便易行，又可少交或不交税费。部分经营者和市民由于素质、行为习惯等原因，在经济利益的驱动下，不惜破坏市场秩序，损坏其他经营者的正当权益。这也是 “马路市场”形成的重要因素。

马路市场的利弊分析

“马路市场”的存在，有利亦有弊。

（一）马路市场之 “利”

1．方便社区群众生活。经过调查，我们发现社区现有的商业网点不能完全满足群众的生活需求，譬如网点的营业时间、商品种类、分布状况与密集度，等等。于是，社区、郊区群众抓住商机，自发形成了一些 “马路市场”。这些经营摊点，极大的方便了社区群众的生活。

2．缓解下岗职工的生活困难。在调查的经营户中，有很多处于夫妻下岗、子女读书的生活状况。通过在“马路市场”进行经营，这些下岗职工增加了家庭收入，缓解了贫困家庭的生存压力等实际困难。

3．维持了社会稳定。一些下岗职工没有比较稳定的收入渠道。在缺乏相应就业技能而不能顺利实现再就业的情况下，可以通过在 “马路市场”进行经营活动获得一定的收益，这样可以缓解这部分下岗职工的生活压力。另外，许多城郊农民失去土地，也失去了生活的基本保障，这些 “另类城镇居民”没有其他生存技能，只能从商从贩，聊以维生。为他们开辟一条生存之路，是实现社会和谐、维持社会稳定一个重要方面。

4．在形成价格方面发挥了重要作用。一些马路市场的商品价格已成为各地同类商品的参考价格，而且成为制定价格的重要参考依据。同时马路市场也防止了超市，农贸市场对价格的垄断。

5．方便了上学族和上班族。有很多上班族和上学族在早晨时间不充裕时，习惯在早市买早餐。

6．形成了一种新的锻炼方式。在早市可以看到有很多老年人，他们把逛早市当作一种新型的锻炼方式，早市所具有的朴实的 “乡里”情调，为他们带来一天的心情愉悦。

7．价钱便宜，商品新鲜。大市场的业户是职业菜民，不生产只经营，属二三道商贩，成本比马路市场要高一些，有时几天前的果菜还在继续销售。而马路市场销售之果蔬、鱼肉蛋等，大多新鲜，且有许多是生产者直接销售，价格相对低廉。

（二）马路市场带来的危害

1.破坏城市环境卫生，影响济南市对外形象。马路市场多存在于农贸市场周围、小区通道、道路两边，属于有市无场，根本没有配备相应垃圾容器；而其中的经营者环境卫生意识参差不齐，也基本未携带垃圾容器，往往经过一天的交易之后，致使相关区域内垃圾遍地，有的地方更是腥臭难闻；同时，马路市场内经营者的流动性大，驱之不尽、赶之不绝，这样不仅加大了城管工作人员和环卫工人的工作强度，而且极大的破坏了小区居住环境和济南市的城市环境，给外地游客、访客造成了不好的印象；同时，介于目前传媒的多样性、广泛性、流传的快速性，一旦被报道就很容易对城市形象造成负面影响。

2.挤占城市道路，阻塞城市交通，影响车辆和市民出行，存在交通安全隐患。马路市场一般选择在居住人口较为密集的区域，如小区通道、非主要干道、城郊结合部的道路两边，一旦形成，在经营地点、规模上就会具有固定性，而其经营时间一般在上下班前，该段时间也是行车高峰期，由于一些非主要干道被马路市场阻塞，其对于主要干道各类车辆的分流作用也就大大减弱，甚至消失。这样一来，就大大增加了城市交通压力，形成交通隐患。

3.所售食品没有检测，食品安全构成隐患。马路市场销售的食品来源不明，也没有专门的驻场食品安全机构按必要程序对所售食品进行检测，对消费者的健康和生命安全都是一个极大隐患。同时，由于其中的经营者流动性大，一旦发生食品安全事故，受害者的合理赔偿也根本没有保障。

4.对规范市场主体合法经营，营造良好的市场竞争环境产生不利影响。有很多马路市场都是围绕已有的农贸市场形成的，由于农贸市场内的经营户都是登记注册的合法经营者，需要缴纳租赁费及各类税费成本大大高于马路市场的经营者；再者，马路市场更具购买的便利性，在价格上也有一定优势，因此，很多市民更愿意购买马路市场上的商品，从而极大的冲击了农贸市场内的经营者，使他们的利益无法得到保障，严重影响到了他们在市场内经营的积极性，致使大部分市场内的经营者也加入了马路市场，使马路市场的规模进一步扩大，危害进一步加大。长此以往，势必导致已有农贸市场 “有场无市”的状况，最终形成空壳市场，造成资产闲置。这样既打击了经营者合法经营的积极性，造成税费流失；同时，也将打击部分有志于投资兴建农贸市场的投资者的投资积极性。

外地治理 “马路市场”的先进经验

（一）定位公益

国内、国外先进地区都将规范提升 “马路市场”作为加强和完善城市管理的重要环节，政府层面进行顶层设计时坚持 “公益为先”，使 “马路市场”根植于城市发展总体进程，融合于城市公共服务体系建设。

一是回应公益呼声。近年来，发达国家和地区认可街头摊贩的呼声越来越高，英国剑桥大学教授认为，“街头摊贩是城市景观和身份认同的一部分，政府应把摊贩文化打造成旅游景点和城市名片。”印尼雅加达街头摊贩得到雅加达市民的一致支持，雅加达街头摊贩协会也认为，街头摊贩属于城市中的低收入人群，有权力分享城市发展的成果。美国记者罗伯特·纽沃思在其 《隐形的族群：全球化非正规经济的崛起》中认为，小型、不合法生意等经济形态是创业精神、创新思维和自力更生精神的重点体现。对此，相关国家和地区政府在进行城市建设决策时，主动迎合对街头商贩的公益呼声，积极调整治理理念和相关政策法规，在全社会层面对“马路市场”形成 “公益”共识。

二是认同公益身份。新加坡从理念上认同流动商贩在城市中存在的合理性，从规划上把流动商贩的经营活动与场地设置纳入城市总体规划，自1971年起建立小贩中心，向街头小商小贩发放牌照，引导其入室、入场经营。韩国首尔市2007年调整路边小吃摊管理政策，由坚决禁止向有序管理转变。重庆市从2009年开始，基于对民生的考虑，对 “马路市场”设定条件，有限度地放开。

三是强化公益保障。香港把公共街市建设列为城市公共基础设施建设项目，建设所需土地由政府无偿提供，建设费用由政府公共财政承担，不做回收要求。街市摊位租金实行公开竞标，竞标底价根据周边相关商业租金进行核定后下浮60%-80%确定。杭州市在市场配套建设时，土地出让方面不收取用于市场建设的地块出让费，并将建设成本一并算入，完全是一种公益行为。成都市抓住震后重建契机，对城区内市场进行大调整和拆迁整合，政府购买有条件的空地建市场，并适时改建、扩建，鼓励和允许商业投资。

（二）加大投入

为加大资金保障力度，部分城市建立了以政府为主，分级共担的市场建设资金投入机制。

一是加大对农贸市场改造升级的投入。成都市政府将全市征收的价格调节基金的10%用于农贸市场的改造提升。杭州市成立市区农贸市场改造提升专项工作组，对全市农贸市场进行改造提升，共投入改造提升资金两亿多元，市级和区级财政各出资35%，市场主办方或没有主办方的市场所在地的办事处投入30%。市财政额外投入6500多万元奖励资金，对市场进行授牌奖励。根据食品安全监管需要，2013年以来杭州市共投入5000万元对全市80多家农贸市场进行了二次改造提升，对改造后验收合格的，由市贸易局把改造款拨付市场。

二是加大对便民服务点规范提升的投入。杭州市为生活服务类摊贩制作便民服务车，由民政部门拨出专款，引智艺术类高校进行外观设计，反复征求经营者意见后专门制作。每个便民服务车总造价3000元左右，另外市级财政还拿出3000元用于便民服务车日常维护，每辆便民服务车的总投入达到6000元。

三是加大补贴力度。基于公益性质定位，香港公众街市的运营普遍处于亏损状态，2012年，102家街市租金收入4亿元，费用支出6.3亿元，亏损部分由香港政府财政资金补贴。

（三）科学布局

一些先进城市在着眼市场建设规划布局时，从城市建设长远发展上统筹考量，跳出 “短期取缔、临时建设、凌乱分散、各自为政”的粗放建设模式，更加注重 “马路市场”与市容市貌的相互融合与衬托，使之能够适应城市长时期改造和提升的要求。

一是整体规划突出统筹科学。香港的公众街市主要根据居民需求进行选址，综合考虑市民意见、议员意见和经营能力3个方面。杭州市和成都市立足城市人文底蕴，围绕已有的旅游特色街、城市古建筑群规划布局特色商业街。杭州市从城市改造提升过程中，在居民小区建设之初，就由市贸易局参与市场的规划、论证，建成由贸易局验收后投入使用，确保建设规划的落实到位。成都市立足城市发展规划，自2009年起对城区大型市场和批发市场向周边调迁，陆续调迁市场70余处，使市场布局更加契合城市发展需要。

二是单体建设突出功能合理。香港建设单体多层结构的永久性街市，街市内实行货品分区设计，1-2层主要设置肉类、鱼类、蔬菜及食物类，3层以上为粮油、调料、衣物等售卖专区，档位面积根据售卖商品需要进行设计，最小1.2平方米，最大70平方米。建筑体量大的街市还设有饮食中心及服务行业专区等。

三是标准建设突出可行适用。成都市制定全市城市管理标准体系建设规划，分步分类制定容貌秩序、环境卫生、景观照明、垃圾收运处理和背街小巷等管理规范，明确作业程度、方式、时限、质量要求和考核指标等，使城市管理各方面都有标准参照、有程序约束、有考核监督。同时，成都市城市管理相关标准是在认真梳理国家、行业和地方城市管理标准的基础上，按照轻重缓急的原则，结合本地实情制定的，保证了标准的适用性和可操作性。

（四）突出特色

在科学选点、合理布局的基础上，先进地区在市场建设中，充分依托所在城市资源禀赋和历史文化基础，注重做好结合文章，走特色发展之路。

一是建设特色设施。日本把经营需求、特色旅游文化、经营设施制作有机融为一体，为流动摊贩配备可移动店铺 “屋台”， “屋台”设计风格紧密贴合所在城市市容风貌和人文传统，并以其鲜明的特色成为日本国家“名片”。比利时布鲁塞尔市为提升街头食品经营摊点档次，将流动食品摊点统一打造为 “美食卡车”，并举办美食卡车节，五颜六色、风格各异的餐车为布鲁塞尔增加了 “城市色彩”。深圳市也有类似专门经营蔬菜和瓜果的流动经营车。

二是培育特色业态。日本在城市公园、绿地、大型停车场经常举办“跳蚤市场”，并成立 “跳蚤市场协会”，在其官方网站上发布跳蚤市场信息，供经营者在网上申请、付款，使遍地开花的跳蚤市场与城市休闲场所相伴而生、相映成趣。

三是打造特色行业。杭州市在依托城市旅游文化资源打造特色商业街的同时，为突出自身特色，采取与英国相类似的规定，对商业街商户经营品类选择十分审慎，采取商户申报制度，重点选取一些代表各地地方特色、文化、民俗的商户，有的商户是专门从外地招商的，并保证经营品类不重样。以该市河坊街为例，经营特色手工艺品的业户共有50多户，分别是从全国各地引进的传统工艺和非物质文化遗产类项目；经营小吃业户共有30多户，分别是来自全国各地品种不重复的特色小吃。

（五）统筹推进

在规范提升 “马路市场”工作中，先进城市大都采取了 “结构合理、功能互补、竞争有序”的建设原则，避免因同类市场过剩而造成内耗现象的发生，从而打造 “引商聚客”的地区市场整体竞争力。杭州市以旅游和文化产业发展为突出特点，把打造特色商业街、改造提升社区农贸市场、设置临时疏导点 （便民服务点）有机结合起来，设立12条特色商业街，38处临时疏导点，分3年设立500处便民服务点。成都市坚持 “分类管控、疏堵结合”，对宽窄巷子等特色商业街，由政府隶属的国有集团负责开发管理，打造集旅游、娱乐、文化、休闲为一体的特色商业模式。同时，建立流动商贩疏导点，对暂时不容易取缔的 “马路市场”，由区政府牵头，在居民集中地区的空地有条件地规划一些 “跳蚤市场”，在规定的地点和时间段从事经营活动。

（六）理清职责

一是成立专门组织。香港政府批准成立无证小贩事务队，专门负责清理在街市外乱摆摊和街边乱设摊点的无证小贩，每个街市都建立管理者和租户联络委员会加强沟通。法国巴黎的流动商业办公室和私营企业共同管理集市。

二是部门分工协作。香港海关和消委会监控公众街市内注水肉类、掺杂使假、短斤少两等违法行为，食环署协助。重庆市政府出台的 《关于鼓励发展夜市经济的意见》中明确了各职能部门的分工：商务部门负责制定夜市街区设置总体规划，会同相关部门出台支持政策，组织开展市级夜市街区评定工作；财政部门负责落实对夜市街区的财政扶持政策；交通部门负责优化交通组织，改善夜市经营交通环境；公安部门负责夜市街区交通、综合治安秩序管理和消防安全管理，查处夜市街区封闭运营期间违规进入的车辆，指导夜市街区管理机构做好消防安全工作；人社部门负责落实夜市街区创业就业人员相关扶持政策；国土房管部门负责纳入统一规划建设的夜市街区供地；规划部门负责将新建夜市街区纳入城市建设统一规划；市政部门负责做好夜市街区市政和环境卫生的日常维护和监督管理，维护管理好市政设施，依法对周边游商摊贩进行查处；文化部门负责休闲文化娱乐类特色街区的规划指导；税务部门负责夜市街区相关行政许可的办理，利用税收优惠政策，扶持夜市街区发展；工商部门负责对进入夜市街区的经营业户进行审核，按规定核发 《营业执照》，受理职能范围内的消费投诉；旅游部门负责将品牌夜市街区纳入旅游精品线路，给予相关政策扶持；食品药品监督部门负责对夜市街区食品饮食摊点食品安全的监督管理；电力部门负责统筹协调夜市街区供电设施建设；各区县政府具体领导、监督、协调辖区内夜市街区规划建设的有关工作；夜市街区主办单位负责建设管理夜市街区的经营和安全设施，组织经营户按规定时间开市、收市，负责卫生清扫和交易秩序维持，协助相关职能部门依法执行公务。

三是注重业户自律。杭州市河坊街内的小吃一条街采用街长管理制，由管委会指定街长人选，简单的问题由街长会同商户处理，复杂的问题提请相关执法部门处置。重庆市在江北长途汽车站建设地下通道，划出专门区域让拥有本市户籍的困难群体经营者从事经营活动，实行业户自治，业户之间互相监督，确保摊位不 “伸舌头”，每月召集例会，对自我管理情况进行监督。

（七）长效规范

为长效推进特色市场监管，先进地区大都坚持刚性制度和柔性执法“两条腿”走路。

一是严格准入。英国伦敦摆小摊和开店没有区别，都需要遵守政府规章制度，有严格的市场准入。在德国存在三种摊贩形式，固定市场通常由举办者向主管机关提出申请，经过批准才能开办；流动经营要取得流动经营卡和卫生局提供的指导书；公共道路旁的销售需要专门的行政许可。

二是长效管理。在英国，管理商贩是根据英国街道贸易以及游动商贩的系列法律来制定。杭州市专门出台《特色商业街管理办法》，由属地区政府派出的处级机构商业街管委会对商户实行积分管理，对积分不达标的商户取消其经营资格；对有形农贸市场实行星级管理，开展星级农贸市场创建活动，提高管理档次和管理水平；出台 《主城区社区便民服务点提升改造工作实施意见》和 《流动摊贩 （便民服务）疏导点设置与管理工作指导意见 （试行）》，城市管理部门与流动摊贩签订责任书，加大日常考核力度，实行远程数字化考核，完善准入退出机制，将疏导点纳入 “保洁”、“保序”考核。成都市以市政府名义批转了市城管局起草的 《关于推进成都城市管理转型升级的调研报告》，将 “马路市场”的规范提升由部门行为上升到政府层面。

三是人性执法。英国执法部门对马路市场一年中抽查一到两次，发现问题以提醒为主，不会立即取缔，并指出具体完善措施，下次抽查中一并检查整改情况。基于意大利法律制度的完善以及严厉的法律处罚，罗马市政警察对违规经营者往往采取批评教育的方式，具体执法时更多体现的是宽容和体谅。法国、韩国、日本等国家对路边摊贩的管理都采取了人性化理念，只要自律经营、不影响交通和市容，注意环境卫生，一般都会采取默许的态度，因此管与被管的矛盾始终处于平衡和 “温和”的状态。

治理马路市场对策建议

（一）要坚持 “三个原则”

一是要坚持综合施治的原则。对马路市场的管理，除道路管理部门外，还涉及工商、城管、卫生、公安等多个部门，事关民生，仅凭单个部门加强管理难以奏效，必须推进综合治理。要将加强马路市场管理纳入各个部门日常管理内容，采取综合治理措施。此外，还要加强对马路市场从业人员的宣传教育，帮助解决部分人员的就业问题，减轻管理压力。二是要坚持标本兼治的原则。由于马路市场的多样性特征，使得其管理难度较大。因此，要坚持立足当前、着眼长远，切实解决好对马路市场的规范和管理的深层次问题。如果只是一味取缔，或者从短期需要出发而一赶了之，都不能从根本上解决问题，不能确保管理的可持续性和长效性。一旦管理松懈，将陷入周而复始、恶性循环的局面。三是要坚持疏堵并重的原则。部分马路市场从业人员属于贫困家庭，其经营收入是少数业主家庭生活的主要经济来源。从客观上讲，马路市场的存在和适度发展在一定程度上也繁荣了地方经济，缓解了就业压力，如果不加以区别对待，势必影响治安稳定和社会和谐。因此，在加强管理的同时，更要加强对马路市场经营的引导和规范，使之在不影响交通安全的前提下健康发展。对严重影响交通安全、路容路貌的，则要严厉打击、坚决取缔。

（二）要完善 “三项机制”

一是要完善防范机制。如要根据马路市场的产生和分布规律，根据季节和潮汛发展落实好提前防范措施，对可能出现的影响交通安全的马路市场提前采取规范引导措施，力争将问题解决在萌芽状态。二是要完善预警机制。道路管理部门要加强路面巡查的力度和频率，及时发现影响交通安全且不听从管理的马路市场，及时报告所在地政府采取措施，防止其形成一定规模，一旦做大就会给取缔工作增加难度。三是要完善联动机制。对出现的影响交通安全和路容路貌的马路市场和其它违法经营行为，要联合工商、城管、公安等相关职能部门开展专项整治，力争将不好的影响减低到最小程度。

（三）要做到 “三个结合”

一是要做到管理和保障相结合。既要加强对影响道路安全畅通的马路市场的管理，防止其经营活动对路产路权的破坏，同时也要做好服务工作，积极联系当地政府主动为他们做好营业场地的开辟等工作，尽可能地使他们的经营安全化、合法化。二是要做到规范和服务相结合。要加强对马路市场经营管理的动态化管理，及时制止占道经营和违法经营行为。同时，对他们在经营活动中提出来的合理化要求，立即上报当地政府，请求协助尽快给予落实，从而赢得支持、理解和配合。三是要做到管理和宣传相结合。在加强对马路日常管理的同时，要加强对马路市场从业人员的公路法律法规宣传，教育他们严格遵守道路法规，努力做到不占道经营。

（四）要确保 “三个落实”

一是要落实管理力量。要切实解决管理主体不明确的问题，建议政府落实专门人员加强对占用道路经营马路市场的监管。各相关部门之间要建立常态的联络通道，定期会商管理措施，解决治本之策。二是要落实管理责任。要根据分工明确、职责明晰的思路，落实好相关部门的管理责任，形成多部门齐抓共管、综合施策的良好格局。三是要落实管理措施。要推动相关部门根据各自职能，围绕管理目标，结合工作实际，灵活运用好各项管理措施，防止发生相互扯皮、犹豫不决的现象。解决有些部门不作为、乱作为、慢作为的问题。