论我国法院人员的序列化管理

承涛涛

（安徽大学，安徽 合肥230601）

法院人员分类管理是指根据法院工作的性质、职业特点及其人才成长的不同规律，将法院现有人员进行科学分类，实施不同的管理方式，建立相对独立又各具特色的管理体系，以实现法院管理工作的科学化、法制化、现代化。[1]具体来说就是要根据法院人员的不同岗位予以科学分类，由相应的管理部门，依照相应的程序或制度进行分类管理。目前我国法院将法官管理纳入统一的行政化管理模式，在法院内部，法官与其他有关部门的工作人员除了职责的区别外，在职业身份、社会地位和工资福利待遇等方面基本上没有差别，以致法官的职业特点和在司法中的核心地位不能得到充分体现。[2]这种单一化的行政管理模式在司法实践中产生了很多不利影响，阻碍了司法权的正常行使，钳制了我国司法制度的发展。因此有必要根据法院审判工作和岗位的特点,将所有法院工作人员按照法官、法官助理、书记员等序列进行分类管理，制定科学化、规范化、合理化的法院人事管理制度。

一、我国法院人员管理的现状及不足

在法律层面，《人民法院组织法》和《法官法》是我国有关法院组织体制和人事管理方面的两部最重要的法律。《人民法院组织法》将我国法官定义为直接从事审判工作的人员，同时提出了法官职业、管理序列化的要求。任职法官需要具备一定的法律专业知识背景，具有高等院校本科以上学历，从事司法实践工作满二年。对于其中担任高级人民法院、最高人民法院法官职责的，由于其工作的广泛性和特殊性，对审判经验的要求更高，可提高其从事实践工作的年限。在法官分级上，最高人民法院院长为首席大法官，以下设立二至十二级法官级别，分别为大法官、高级法官、法官等。

在政策层面，最高人民法院发布的《最高人民法院第二个五年改革纲要》第34条规定：“推进人民法院工作人员的分类管理，制定法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察等分类管理办法，加强法官队伍职业化建设和其他各类人员的专业化建设……”这是以法院人员分类管理为着眼点的司法改革探索。但是从其本质看，这些原则性规定仍不够全面，对于实践的指导意义有限。作为一项政策支持，它虽然允许各级法院在一定范围内自行探索对现有人事管理制度的改革，但是怎样协调制度创新与现有立法的冲突，怎样解决实际操作中出现的各种问题，没有明确的规定。

这样就必然导致出现以下问题：（1）法院人力资源配备比例失衡。法院编制是由地方人事部门、组织部门、财政部门统一分配管理的，单一的行政化管理模式不限定法官相对独立的人员数额，留编不分、空编不用、编制混用等情况亦有存在，案多人少成为普遍现象。[3]比如，一部分有编制的书记员通过司法考试后取得法官从业资格转任法官后，他们之前所占用的书记员编制额仍然保留，未进行转移。这使得法院无法招录新的人员，从而形成了法官数量远远多于书记员数，法官与辅助人员配置比例不协调的现象。由于比例不协调，使得法官要额外分配一定的时间处理大量本应该属于司法辅助人员工作范围内的事务性工作，减少了案件相对审理时间。一定程度上也造成了辅助人员常出现诸如审判文书未及时校对、案卷材料整理无序化等情况，影响其更好地服务于审判工作。（2）审判效率低下。实行司法权行政化运作，一定程度上导致了司法审判工作和司法行政工作职能交叉混淆、界限不清。法官一方面要进行大量的司法案件审理工作，另一方面还需要从事大量与审判工作有所区别的行政工作。我国有些法院的院长、副院长受困于繁重的行政事务大都已不再独立受理案件，庭长、副庭长也不同程度地减少了各自受理案件的数量。这些具有丰富审判实践经验的资深法官脱离了审判岗位从事行政工作，一方面造成了既有审判资源的浪费，另一方面也加重了一线审判法官的工作量，影响个体案件的审判质量。而且，法院系统内部辅助人员数额、构成配备的不合理，必然使得法官在办理案件的同时兼顾较多的审判事务性工作，如庭前调解、收集证据、送达文书、申请司法鉴定、草拟判决文书等等。这些工作也分散了法官审判的精力。

二、当前我国学界法院人员序列化管理研究的主要观点

有学者提出将法院人员分为四类：领导干部、审判和执行法官、司法行政人员、专业技术人员。[4]领导干部主要是指中层以上领导干部。审判和执行法官是国家审判权、执行权的具体实施者，是法院人员配备的核心组成部分。司法行政人员主要包含法院行政人员、政工后勤人员、党务人员等。专业技术人员主要包括书记员、司法警察、法医、信息技术人员等。

也有学者根据目前法院从业人员的职责和特点，将法院主要工作人员分为三类：法官、司法辅助人员及行政后勤人员。[5]法官是以“审判为中心”的法院运行模式中的活动主体，是法院的真正主角。司法辅助人员主要起协助作用，帮助法官完成司法审判工作，以法官审判工作为任务中心。法官助理、书记员、执行员、司法警察等都是司法辅助人员。他们作为法官开展案件审判工作的协助者，没有独立的审判权，不参与案件的实质性审理，但可以在法律规定的范围内享有一定的司法权力。这其中尤其需要提出的是法官助理的职责。部分试点法院探索了设立法官助理的改革方案，设定其在审判活动中的任务主要是从事一些技术性、辅助性、事务性工作，比如完成庭前准备阶段的程序性事务工作和庭审阶段的文字工作及其他事务性工作，确定了其职责的辅助性。

三、法院人员分类管理模式的构建

以上第一种分类是根据审判职能作用发挥的要求，以及现有人员总体层次情况、法院内设部门分类情况、审判工作正常开展的需要等为依据进行的分类。其具有一定的权威性，且在基层法院的工作中产生了一定的指导作用。但笔者认为：一方面，这种分类标准不统一，对领导干部的认定应该是以职位级别进行的分类，与之相应的也应当是以职位级别为标准归类的一般干部。而法官、司法行政人员与专业技术人员则是以职位性质为标准进行分类的。所以，其存在混同性。另一方面这种分类也没有突出审判人员的主体地位。审判人员作为人民法院行使国家审判权的主体，应当单独划归一类,实施专门的管理制度。在此，可以以法院人员是否处于审判岗位从事审判工作并具备司法资格为标准，将法院人员分为审判岗位人员与非审判岗位人员。

以上第二种分类方法采用列举式，虽简单明确，容易区分，但仍然存在一定程度的管理混同。该分类模式下，仍存在审判岗位法官与非审判岗位法官混同管理的现象，无法解决审判人员的流失问题。同时也不符合穷尽原则。列举式分类法无法概括法院人员结构层次、工种类别的所有情况，存在明显的缺陷。例如,在此分类中，遗漏了技术管理人员。

综上，笔者认为应该将法院所有工作人员分为审判法官、事务性法官、书记员、司法警察、技术人员、政工行政人员。

（一）审判法官的界定

众所周知，审判职能是法院的核心职能，而法律要借助于法官的审判活动实现其公平、正义，法官是法院实际上的核心人员。根据我国《法官法》的规定，法官的最主要工作就是“行使国家审判权”。但是，我国法院系统目前仍然存在大量的不行使审判权的法官。他们只是具有法官的名却从事不属于法官职责范围内的工作。从逻辑上讲，这部分人员应不属于我国《法官法》确定的法官类别。法院人员实行序列化管理，应当要严格确定法官与其他工作人员的分类标准，只有实际从事审判工作的人员才能定性为法官。而对于法院领导可以区别对待。这些暂时较少从事一线审判工作的法院领导审判功底雄厚，属于审判精英资源。所以建议这部分后期主要从事行政工作的法院领导继续保留法官的资格，每年必须办理一定量的案件。而另一部分自始至终未从事过案件审判工作的“法官”，则应取消其法官资格转为其他职能部门人员。根据管理的弹性规则，为给管理行为留有一定的空间，实现管理的科学化、规范化，笔者在此不对兼职审判岗位及其他岗位的法官做明确归类，仅作原则性分类。在实践中审判法官的界定应依据具体情况，参考办案数量、质量等因素给予考虑。

（二）事务性法官的界定

事务性法官是指在审判活动中从事辅助性、事务性、技术性工作的法院人员。其工作包括庭前准备阶段的程序性事务工作，如庭前准备、证据交换、庭前协调、法律研究和裁判文书的制作；开庭审判阶段的文字工作或事务性工作，如流程管理、记录管理、文书送达等。事务性法官服务于审判法官，不直接参与案件的实质性审判，没有案件裁判权，在法官的指导下工作。目前一些地方已经开展的法官助理探索性司法改革虽取得了一定的成效，但未取得预期效果。笔者认为可以在其基础上将法官助理改为事务性法官。值得注意的是，在许多基层法院，一些人员虽具备法官资格，但不在审判岗位，不从事审判工作。此类人员可以纳入到事务性法官序列中，以避免将其直接转入辅助人员序列产生消极思想。

（三）书记员的界定

法院必须要有专门的书记员队伍。书记员是专门负责办理庭审记录、卷宗整理等有关事务性工作的人员。其与事务性法官有所不同，书记员履行的职责不要求具备较高的法律专业知识水平，只是处理案件审理过程中一些程序化的事务。因此，书记员需有一定的法律知识背景但无需精通。同时，书记员还需有专业的记录技能，包括笔录和电脑速录技能，以缩短庭审时间，提高庭审效率。

（四）司法警察的界定

司法警察肩负着维护审判秩序、处置突发事件等与审判活动密切相关的职责。人民法院需要一支具备专业素养的司法警察队伍。新时期要抓住机遇，进一步深化司法警察人事制度改革，及时调整司法警察队伍序列，实现司法警察队伍资源的优化。对一些年龄偏大、综合素质不合格，不宜继续担任司法警察工作的人员要调整其岗位，或要求其退出。应本着精良的原则，提拔政治思想过硬、业务技术精湛的人员充任，为提高司法警察队伍的整体战斗力打好基础。

（五）技术人员的界定

技术人员是依法管理法院对外的司法鉴定、司法评估、司法拍卖等司法技术工作以及技术审核、技术咨询的人员。对于技术人员也应设立单独的序列，明确其相应的职责，规定其相应的业务范围，以利于其辅助审判活动的顺利开展和进行。

（六）政工行政人员的界定

政工行政人员是在法院中主要从事人事管理、法官的日常管理、司法预算的执行、财务管理、机关建筑维修、交通工具管理、档案管理等工作的人员。对应目前的法院部门，具体指法院领导，政工、纪检、党务、办公室等科室的工作人员中不直接参与司法审判业务，但为法院体系的正常运作提供相关支持的工作人员。此外，法院人员中还包含有一些与司法工作没有直接联系的工勤人员，如法院司机、水电工、园丁等。他们的工作对于维持法院的正常运转也有不可忽视的作用。对于此类人员也应归于一定的类别，以便于法院人员的序列化管理。

四、结语

法院人事管理制度改革是司法改革的重要组成部分。法院行政管理与司法活动分离是当今司法发展的趋势。为了树立司法的权威地位、形成有效的司法体系，有必要对法院的人事管理进行深入的探讨和研究，以使为我国司法改革提供参考。

[1][4]山东省高级人民法院政治部组织人事处.法院人员分类管理研究[J].山东审判,2005(21):162.

[2]李立新.法院人员分类管理改革探析[J].法律适用,2010(5).

[3]赵典明.浅析法院人员分类管理[J].法制与社会,2012(7中).

[5]张薇.法院人员分类管理制度初探[J].法制与社会,2010(10):178.