专项巡视的制度化建设:必要性、可行性及对策

王凯伟刘广富

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭　411105)

专项巡视的制度化建设:必要性、可行性及对策

王凯伟刘广富

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105)

【摘要】专项巡视的制度化是推进反腐败斗争的必然选择，是提高巡视工作效率的现实需要，是创新专项巡视方法的重要保障，但制度化的一些重要方面尚存不足。同时，常规巡视、地方实践、技术发展和古代监察制度为专项巡视的制度化建设奠定了基础、积累了经验、创造了条件、提供了参考。要建立健全基于宪法和党章的专项巡视规章，建立健全项目选择机制、队伍组合机制、沟通协调机制和成果运用机制，推动专项巡视走上制度化轨道。

【关键词】专项巡视;制度化;必要性;可行性;对策

【中图分类号】D262.6

【文献标识码】A

【文章编号】2095－1361 (2015)01－0154－07

收稿日期:· 2014－08－16

基金项目:国家软科学研究计划立项项目“行政监督协同机制构建与实效提升对策研究”(项目编号: 2013GXQ4D171)

作者简介:王凯伟(1963－)，男，湖南益阳人，湘潭大学公共管理学院副院长，教授，博士生导师，研究方向:行政监督

Abstract:The institutionalization of special inspection，which is an inevitable choice to fight against corruption，and is needed for improving efficiency of inspection and for guaranteeing innovation of inspection method.However，some important issues of special inspection have not been solved institutionally.At the same time，routine inspection，the practice of local governments，the development of technology，and the ancient supervision system provide foundation，experience，advantages and reference for the institutionalization.Based on above all，to advance the institutionalization of the special inspection，we should establish and perfect the special inspection systems and rules in accordance with the party disciplines and national law.Besides，it is also of vital importance to establish and perfect the mechanisms on project selection，team cooperation，communication and coordination and achievements application.

以习近平同志为总书记的党中央将巡视监督提到新的高度，并做出了一系列重要指示。2014年1月，在十八届中央纪委第三次全体会议上，习近平同志强调，加强行政监察、审计监督、巡视监督，巡视监督要对地方、部门、企事业单位全覆盖。同时，会议提出，创新组织制度和方式方法，探索专项巡视。2014年3月，中央巡视组开始对科技部、复旦大学和中粮集团进行专项巡视，7月对国家体育总局、中国科学院和一汽集团开展专项巡视。作为一种具有短平快特点的监督途径，专项巡视针对一个地方、部门或企事业单位某个方面、某个领域存在的突出问题进行巡视，机动灵活、出其不意，对于改进中央和省区市的巡视监督制度具有重要意义。但是，专项巡视又是一项新的改革措施，难免面临着制度性依据不足的困

境，使其在中长期可能遭遇不确定性的风险。因此，要保障专项巡视紧紧围绕“一个中心”①，紧扣“四个着力”②，实现“三清”目标③，从探索之初就要重视谋划和加强专项巡视的制度化建设。

一、专项巡视制度化建设的必要性

1、专项巡视制度化是推进反腐败斗争的必然选择

要取得党风廉政建设和反腐败斗争的最终胜利，就必然需要专项巡视的制度化。一方面，党内巡视监督是当前反腐倡廉的重要手段，专项巡视因其明显的比较优势，必将在未来的巡视工作中发挥举足轻重的作用。但是，目前实施的《中国共产党巡视工作条例(试行)》颁布于2009年，尚无关于专项巡视的明确规定。这就意味着，专项巡视是在“借法执法”。在全面深化改革的大背景下，要保障专项巡视有法可依，防止专项巡视走形变味，就迫切需要改变过去“先出牌再定规则”的改革思路，必须不失时机地推进专项巡视的制度化建设。另一方面，反对运动式反腐、坚持制度反腐，已成为广泛认可的共识。专项巡视作为一项改革的探索性举措，在中央的大力推动下，必然取得显著成果。但如果缺乏必要的制度化建设，专项巡视就有可能成为“一阵风”，有益的尝试和成效难以固化为改革成果。因此，要使专项巡视成为永葆党员干部纯洁性的牢固“防火墙”，就必然需要通过制度化建设使专项巡视落实为长效机制。

2、制度化建设是提高巡视工作效率的现实需要

当前，中央巡视取得的成果是令人鼓舞的，但大规模、全面性的巡视监督不仅需要上级机关承担各类开支，还需要下级机关提供多种配套工作，即便是每个被巡视监督单位200人次左右的不同谈话也是可观的时间成本［1］。虽然为提高巡视监督质量而承担成本是必需的，但是如何实现成本最小化和效益最大化也是不容忽视的重要问题。与常规巡视相较，专项巡视具有短平快的特点，一方面上级机关需要派出的巡视监督人员及其巡视监督时间相对有限，这就直接减少了巡视监督成本;另一方面，下级机关所要提供的配套工作，以及巡视监督对下级机关全局工作的影响也都相应减少，巡视监督的附加成本得到降低。然而，必须认识到专项巡视的这些高效率优势只有通过制度化建设才能成为提高巡视监督效率的可靠保障。既要保证派出机构选择合理的项目，防止以“专项”之名行“常规”之实，又要规范专项巡视组成员的行为，杜绝专项巡视成本的不合理增长。同时，还要防止被巡视单位的问题反复，使巡视成果切实推进特定领域全面深化改革的有力支点。这些都是专项巡视监督效率提升的现实需要。

3、制度化建设是创新专项巡视方法的重要保障

巡视监督制度改革以来所产生的影响力，在很大程度上得益于一系列创新性的举措，例如巡视组长不固定、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象关系不固定［2］。但是，好政策使用久了也难免遭遇“上有政策，下有对策”的公共政策执行困境，为此就要不断推进巡视组织制度和方式方法的创新。专项巡视作为一种新的、尚未定型的巡视监督方法，拥有较大的创新和试验空间，应当充分发挥一线工作人员的主动性、积极性和创造性，使专项巡视成为灵活机动、持续更新的巡视监督方法体系。然而，创新的实现离不开制度的保障。一方面，对于专项巡视的探索在中央和地方同时展开，这就必然需要制度对中央和地方的关系和行动进行协调和规范。既要维护中央权威，又要发挥地方和一线的积极性，以防止央地在新政策和新方法的运用方面发生冲突。另一方面，制度化并非意味着僵化。创新型的、富有自我更新活力的制度体系，不仅是巡视监督方法创新的保障，其本身就将成为推进创新的持久动力。这

就要求在探索过程中，高度重视把握专项巡视的工作规律，不断加强理论创新，推动实践创新，建设一套富有内生活力的专项巡视制度。

4、专项巡视制度化的一些重要方面存在不足

一般而言，制度化建设的目标是要对政策措施的目标、主体、客体、过程、结果及其相互关系等进行规范。但是，由于处在探索阶段，专项巡视在以上重要方面尚未有明确的一致性规定，即尚未实现制度化。一方面，当前中央对专项巡视的探索已公布了巡视对象，巡视结果也逐步出炉，但是对于专项巡视的具体目标、专项巡视队伍的产生、专项巡视过程中的沟通协调以及专项巡视结果的运用等重要方面与常规巡视相比有哪些独特之处，还没有出台相关规范性文件或官方解释;另一方面，这些不足必须引起足够的重视，保障专项巡视的探索始终沿着正确的方向进行。改革开放之初，各方面的改革都缺少经验，试错是客观需要。但当进入全面深化改革的关键时期，各方面的改革不仅积累了丰富的经验，而且各种关系错综复杂，“试错——纠错”的社会成本变得极大［3］。因此，应当充分借鉴改革经验，依据党纪国法，不失时机地推进专项巡视的制度化建设，保障探索方向的正确性，降低改革风险。

二、专项巡视制度化建设的可行性

1、常规巡视为专项巡视制度化奠定了良好的基础

2013年以来的常规巡视为专线巡视制度化打下了良好的基础，使得干部重视、群众支持、队伍成熟。一方面，自2013年5月至2014年4月，在中央巡视组的各巡视省份和单位，共有省部级高官9人落马［4］，至2014年6月，仅第二轮巡视中就有厅局级官员50余人落马［5］。中央要求巡视组敢于碰硬，强调有重大问题发现不了就是失职、发现了没有如实反映就是渎职，切实增强了各级干部对巡视监督的重视程度，为实施专项巡视创造了有利条件，有利于减少专项巡视制度化的障碍。另一方面，巡视监督让群众看到了中央强力反腐的决心，一系列问题被晒出来，发现的有价值线索比过去增加了5倍［6］。巡视组也以前所未有的开放姿态面向社会大众、主动公开联系方式、及时发布巡视监督对象的问题和整改情况，这就使群众更加了解、更加相信、更加支持巡视监督，为专项巡视制度化奠定了可靠的基础。此外，持续有效的巡视监督也磨练了巡视监督队伍，巡视组成员更加敢于碰硬，更加善于发现问题，更能灵活运用巡视监督工作方法。同时，为适应巡视组长“一次一授权”的新举措，还建立了中央巡视组长库，为组织制度和方式方法的创新创造了条件，有利于加快专项巡视的制度化进程。

2、地方实践为专项巡视制度化积累了宝贵的经验

专项巡视在中央和地方早有类似的实践，只是没有统一化、规范化和制度化。例如，中央对地方上的重点案件或关键问题派出工作组，或者进行调研等。地方上的相关工作也比较多，比如，湖南省委在2009年围绕“保增长、扩内需、调结构、促就业、强基础”等重大决策部署的落实情况开展专项巡视［7］。山东省委在2011年对所辖地市开展换届风气专项巡视［8］。海南省委在2013年对“一号民生工程”保障性住房开展专项巡视［9］。其他省市也有相关工作，但全面的制度化专项巡视尚未形成。2014年1月，十八届中央纪委第三次全体会议明确提出探索专项巡视后，福建、海南等多省已开始试行专项巡视［10］。这一方面锻炼了地方实施专项巡视的队伍，积累了开展专项巡视的实践经验，发现了专项巡视中的诸多问题，做好了专项巡视制度化的前期准备;另一方面为中央提供了丰富的、有价值的决策参考，有利于中央集中精力解决探索和实施专项巡视中的重大关键问题，使专项巡视的制度化道路更加顺畅。同时，有利于地方党委之间相互学习借鉴，加强地方

之间的沟通协调，为更大范围的试点和全国性的推广创造条件。

3、技术发展为专项巡视制度化创造了必要的条件

现代通讯技术和组织技术的发展为实施专项巡视创造了必要的客观条件。一方面，通讯技术的进步为专项巡视沟通协调机制的构建提供了便利。资讯网站、论坛、博客的规范成熟，电子政务平台的不断完善，以及微博、微信等自媒体的迅速崛起，使得专项巡视组与公众之间的沟通更加畅通便捷，尤其是公众可以通过更主动的方式参与事关切身权益的专项巡视。电视电话会议、网络视频等现代信息技术的发展也有力地提高了各方面沟通协调的效率。另一方面，现代组织技术的成熟也为专项巡视队伍组合机制的构建提供了实践经验和理论借鉴。党政机关组织部门间联席会议，中央为某专项问题向地方派出多部委联合工作组、联合专案组或联合执法检查组等实践都为专项巡视的探索积累了经验，为跨部门建立更专业化的专项巡视组奠定了基础。此外，现代企业所采用的矩阵式组织结构(Matrix Structure)也对专项巡视组的构建具有启发意义。所谓矩阵式组织结构就是在不改变原有部门设置以及人员隶属关系的情况下，为完成某项重要的、全面性的临时任务，而从相关部门抽调优秀负责人和精干执行人员的组织方式。这种组织方式较为灵活，目标性强，有利于提高工作效率，专项巡视队伍组合机制的构建可以借鉴。但为了使矩阵结构更为有效，需要更畅通的内部沟通、更多的信任和支持以及组成人员对目标与责任更清晰的认识［11］。

4、古代监察制度为专项巡视制度化提供了有益参考

我国古代的监察制度已相当成熟，其中很多内容对现阶段推进专项巡视的制度化建设具有参考价值。唐代就有“专项巡视”，并赋予了相关监察机构较大的权力，“御史为风霜之任，弹纠不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉”。同时，为制约和监督御史的权力，武周时期的做法具备了专项巡视的特点。“改御史台为肃政台，凡置左、右肃政二台”，“左以察朝廷，右以澄郡县”，“二台迭相纠正，而左右敬惮”［12］。明代的监察制度已比较完善，其对御史的再监督尤为引人注目。据《明会典》记载，明朝制定了《出巡事宜》、《风宪总例》、《巡按御史满日造报册式》等规章制度以规范御史的行为。如《出巡事宜》规定了御史巡视监督地方的权限、重点、时间，以及“回道”④后的奏报规范等。此外，明代还重视以严格的立法预防和惩治监察机关的腐败，以“自治其身”。如《风宪总例》规定，御史“不许于各衙门嘱托公事，违者比常人加三等，有职者从重论”，“若知善不举、见恶不拏杖一百”［13］。清代在“专项巡视”方面的成就也非常突出，设置了诸多负责专门事务的监察机构或官职，如监察中央机关的六科给事中，巡察地方漕运、仓储、农业等重点事务的巡漕御史、巡视京通各仓御史、巡视屯田御史，以及专职监察地方的直隶巡察御史、巡视江南上下两江御史和督理陕甘洮宣等处茶马御史等［14］。借鉴古代的监察制度，不仅要赋予专项巡视组监督大权，考虑在重点领域常设专项巡视机构，还应当以制度性规范，加强对监督者的再监督。

三、推进专项巡视制度化建设的对策

1、建立健全基于宪法和党章的专项巡视规章

习近平同志在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，“凡属重大改革都要于法有据”［15］。因此，推进专项巡视制度化建设，必须正确处理它与宪法和党章的关系，即建立健全基于宪法和党章的专项巡视规章。第一，要成功探索专项巡视，实现专项巡视的制度化，就必须将其纳入宪法和法律的框架内，就必须符合党章和党的其他规章制度。专项巡视所执行的是党内监督权，那么如何有效地对专项巡

视实施监督就成为一个问题。法治源于人们坚信权力必须依法行事，法律可以防止权力随心所欲［16］。因此，要有效监督专项巡视就需要将其置于宪法和法律的监督之下，保证其依法监督。同时，党章和党的其他规章制度是探索专项巡视的根本依据，探索工作必须依据党章的基本精神开展，遵循《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党巡视工作条例(试行)》(以下简称《巡视工作条例》)。第二，要增强专项巡视组成员，尤其是巡视组长的法治意识，严格依法巡视监督。依据《巡视工作条例》第二十条之规定，“巡视组不干预被巡视监督地区、单位的正常工作，不查办案件”。因此，专项巡视组必须严格遵守相关规定，只对问题进行了解，而不查办案件，同样也不应干涉司法机关依法查办案件。第三，有必要根据中央探索和地方试行专项巡视的情况对《巡视工作条例》进行修订，增加专项巡视的相关内容，或建立专门的《中国共产党专项巡视工作条例》，以保障专项巡视走上制度化轨道。要明确专项巡视的内容、原则、方向、职责权限、监督考核、惩罚表彰等重要问题，尤其需要严格专项巡视组的派遣程序，防止“钦差”满天飞，这是专项巡视制度化的直接体现。

2、建立健全统一灵活的专项巡视项目选择机制

推进专项巡视的制度化建设，需要解决专项巡视要巡视监督什么的问题，即建立健全统一灵活的专项巡视项目选择机制。一方面，专项巡视必须坚持统一性原则，即与中央所明确的巡视监督重点保持一致。在当前一个时期，专项巡视应紧紧围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，从各巡视监督对象在常规巡视中发现的突出问题和百姓关心的关键问题出发，科学选择专项巡视项目，深入揭露“四风”问题，推进贯彻中央八项规定和“约法三章”，使违反政治纪律和组织人事纪律的问题暴露在阳光下，以实现“干部清正、政府清廉、政治清明”。因此，在专项巡视项目选择方面，应突出中央的统一指挥，走好全国一盘棋，使中央和省区市的巡视监督工作形成综合效应。另一方面，专项巡视还需要遵循灵活性原则，即与地方的实际情况相符合，突出各地区、各领域、各单位发展改革的重点难点。例如，在针对高校等科研机构的专项巡视中，不仅要关注领导干部的个人腐败问题，也要坚持对“学术腐败”的零容忍态度;在针对重工业发达地区的专项巡视中，则需要关注生态文明建设和节能减排领域的相关单位和问题，助推雾霾治理。此外，为推进社会治理创新，还应开展对已建立党组织的社会组织的专项巡视，引导社会组织依法自治，提高社会公信力，始终保持其公益性质。因此，在专项巡视项目选择方面，还应把握特殊情况，在中央的统一指挥下，有针对性地开展专项巡视工作，为有效解决制约发展的关键问题创造条件。

3、建立健全全面高效的专项巡视队伍组合机制

推进专项巡视的制度化建设，需要解决由谁执行专项巡视的问题，即建立健全全面高效的专项巡视队伍组合机制。一方面，专项巡视因其专业性更需要巡视监督队伍的全面性，以防止过度强调专业化而导致巡视监督结果的片面化。在对特定地区和特定人员的专项巡视中，由于中央委派的巡视监督人员对该地区或人员的了解并不直接，也难以做到全面，因此需要适当吸收类似地区或对情况更为了解的人员进入专项巡视队伍。在对特定领域的专项巡视中，由于各领域工作间存在普遍联系，为全面认识问题和协调巡视监督工作，有必要吸收具有相关全局性工作经验的人员承担专项巡视工作。因此，专项巡视队伍组合机制不仅需要突出专业性，也需要兼顾全面性。另一方面，借鉴现代企业所采用的矩阵式组织结构模式，建立高效的专项巡视队伍组合机制。中央和各省区市依据所辖各单位人员的年度综合考核情况建立

本级专项巡视人才数据库，并融合现有巡视组长数据库以及各领域的社会知名人士或专家数据库，再由中央进行统一整合。在需要开展专项巡视时，由上级机关依据回避原则、人员比例和近期表现等情况从数据库快速生成专项巡视队伍备选方案。同时，根据矩阵式组织方式的原则，专项巡视组是临时性的，部分人员不必全程参与巡视监督工作，仅需在必要时提供支持即可。但对于关键的且具有长期性特点的问题，应适当考虑常设专项巡视机构。

4、建立健全便捷通畅的专项巡视沟通协调机制

推进专项巡视的制度化建设，需要解决专项巡视组如何与公众和其他相关主体沟通协调的问题，即建立健全便捷通畅的专项巡视沟通协调机制。一方面，专项巡视组要沟通的首先是公众，在事关公众利益的专项巡视中尤其要以更加开放的方式与公众进行沟通［17］。专项巡视组要坚持常规巡视组提前公开巡视监督地点、联系方式和巡视组驻地，发布巡视监督对象整改情况等开放式做法。此外，专项巡视不仅要在机关大院里巡，更要到小区广场去巡，注重从公众的角度评判巡视监督对象，勇于倾听公众的批评，真实反映公众的意见建议。更加注重利用微博、微信等多元化的信息平台与公众互动，使巡视组以更具亲和力的形象面向公众，及时发布权威信息，为公众参与提供便利，解除公众疑虑。另一方面，专项巡视组还需要与派遣机构、巡视监督对象、常规巡视组等主体进行协调。与派遣机构保持密切沟通，以便其及时掌握关键信息，把握专项巡视整体工作;与巡视监督对象，尤其是与主要领导干部进行坦诚对话，敢于并善于发现问题;与常规巡视组积极交流，保证关键信息的及时互通，共同推进巡视监督工作。同时，要严格保密规定，规范通讯工具的使用和文件的收发管理，杜绝巡视组成员故意或意外泄漏保密事宜。专项巡视组还应充分利用现代通讯技术，尽量使用电视电话会议或网络视频会议，建立通畅的沟通渠道，提高协调效率。

5、建立健全标本兼治的专项巡视成果运用机制

推进专项巡视制度化建设，必须解决如何通过巡视监督推进改革的问题，即建立健全标本兼治的专项巡视成果运用机制。通过巡视监督惩治贪腐，治理看得见的腐败现象只是手段，最终目的是推进改革，形成科学的权力结构和运行机制，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展。为防止专项巡视效果达到高峰后的边际效益递减，必须着力固化每次专项巡视的成果。首先，要建立专项巡视公示制度，促进问题整改。专项巡视结束后，经上级派遣机构同意，巡视组应及时公布巡视监督对象的问题清单，督促巡视监督对象认真纠正问题，为公众了解巡视监督工作、督促巡视监督对象的整改工作创造条件。同时，巡视监督对象也应主动公示整改方案和整改情况。其次，要完善专项巡视回访制度，实现“回马枪”的制度化，防止问题反复。在整改初期，应由原专项巡视组进行专项回访;在整改取得决定性成绩后，可将专项回访并入常规巡视的回访之中，以节约回访成本。再次，要建立报告考核制度，引导地方深入认识问题。将专项巡视所反映的深层次问题写入巡视监督对象的工作报告，具有普遍性的问题应写入上级党委、政府的工作报告或规划。此外，还需将巡视监督问题的整改情况作为针对巡视监督对象的考核指标，考核中应充分考虑专项巡视组的回访意见。这有利于地方从更深层次剖析和解决问题，明确改革发展的重点和难点。最后，要建立巡视组长联席会议制度，由点到面、由表及里地反映与解决问题。专项巡视组长和常规巡视组长在巡视监督前、巡视监督中，尤其是巡视监督后要召开联席会议，相互沟通、共同总结巡视监督中发现的关键问题和重要意见建议，形成巡视组长联席会议报告，为中央提供决策参考，使

专项巡视的实效最大化。

(编辑:周亮;校对:余华)

【注释】

①“一个中心”，即党风廉政建设和反腐败工作这个中心。

②“四个着力”，即着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题;着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反中央八项规定精神的问题;着力发现是否存在对涉及党的理论和路线方针政策等重大政治问题公开发表反对意见、搞“上有政策、下有对策”等违反政治纪律的问题;着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、违规提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败问题。

③“三清”目标，即干部清正、政府清廉、政治清明。

④回道，即御史完成巡视监督任务后，返回都察院。

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Institutionalizing Construction of Special Inspection: Necessity，Feasibility and Measures

WANG Kai－wei LIU Guang－fu
(School of Public Administration，Xiangtan University，Xiangtan Hunan 411105)

Key words: special inspection; institutionalization; necessity; feasibility; measures