简论我国警察配枪制度

王逸涛，吕 娜

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

一、警察配枪制度概述

（一）警察配枪制度的概念

警察配枪制度是指人民警察申请并通过持枪证考核，取得持枪资格，由国务院公安部门统一审批，由相关部门配发枪支并遵守相关使用条款的行为准则。警察枪支管理包括了枪支的配备、携带、使用等环节。枪支配备是警察枪支管理的组成部分，更是首要环节，应给予高度重视。我国警察配枪制度的相关规定在《中华人民共和国枪支管理法》《公安机关公务用枪管理使用规定》《公务用枪配备办法》《人民警察使用警械和武器条例》中均有提及。

（二）警察配枪制度的意义

警察配枪制度的积极意义，在于警察配枪不仅可以提升警察的执法力和威信，震慑犯罪行为，而且在执法中直接保障了人民群众的生命财产安全和警察自身的安全，是警察手中重要的执法装备和力量。警察配枪制度在保障人民警察使用枪支权力的基础上，严格限制了警察的配枪行为，规范了配备枪支的管理制度，严格控制了警察配备、使用枪支的范围，防止警察滥用枪支。

警察配枪的消极意义，在于枪支一旦被某些警察认为是特权和身份的象征，枪支便成为其炫耀资本，就有可能利用枪支的强大威慑力，以公谋私、违法乱纪，严重损害人民群众的切身利益，损害警察在群众心中的良好形象。警察配枪制度的先天的难以克服的缺陷，在于只要警察配枪，就存在警察滥用枪支的问题。另外，现行制度规定中存在着一些问题，如个别规定无法适应新时期的需要，某些条款存在着规定模糊、无法操作落实的情况，给警察的执法以及保障人民群众生命财产安全埋下隐患。

（三）警察配枪制度的利弊权衡

在权衡警察配枪的利弊过程中，如何取其利去其弊一直是重中之重。纵观几十年我国警察配枪的进路，可以看出警察配枪存在“周期率”的规律，即从警察配枪后的滥用枪支，到严格管控刀枪入库，再到处突反恐普遍配枪。往后是否又会有违法使用枪支导致枪支重新回收管控呢？警察配枪维护着社会秩序和稳定毋庸置疑，但大量的枪支配备和警察素质的有待提升导致问题尖锐化。是否可以把配枪数量控制在一定合理范围内，根据实际情况浮动，提升警察自身素质，再建设一支长期授权持枪警察队伍与快速反应机制，作为应对反恐和处突等重大任务的主力是一个值得研究的问题。但可以肯定的是，警察在国家中的法律地位和性质决定了警察的作用，即保卫国家安全和维护社会秩序。警察是保障国家安全的暴力工具，是维护社会秩序的重要力量，在预防、制止和惩治违法犯罪活动中发挥着重要作用。在警察的执法过程中，难免会遇到一些暴力恐怖事件，威胁着警察和人民群众生命财产安全。警察的角色、功能以及执法的危险性决定其武装化必不可少。不可想象赤手空拳的警察，怎么应对严重暴力犯罪？怎么完成维护社会安全和保护人民群众生命安全的重任？

二、域外警察配枪模式考察

（一）英国配枪模式：警察配枪极其严格

自1892年伦敦警察厅成立以来，除了白金汉宫、唐宁街10号首相官邸、伦敦希思罗机场、美国驻英使馆等一些重要场所及周边的执勤和巡逻警察，以及反恐特警配备枪支，执行一般日常勤务的警察和街头的巡警是不配备枪支的。英国警长协会制定的《枪支使用规定》对使用枪支有严格规定。该协会的一份文件显示，英国警察中只有一小部分经过特别训练的警察可以佩带武器，武装警察只占总警力的5%。

（二）美国配枪模式：警察全员配枪

在美国，任何人一旦宣誓成为警察，就自动具备了配枪的资格。美国警察是全员配手枪巡逻，即便下班后也被允许携带枪支。一些地方的警察还会在警车内放置大威力的枪支，以备不时之需。美国是世界上枪支泛滥最严重的国家之一。据美国司法部统计，全美国民间约有2亿多支枪。犯罪分子非法获得的枪支往往比警察的火力还强大。因此，美国警察在执法过程中必须时刻配枪并保持警惕，随时准备依法开枪。

（三）巴西配枪模式：警察配枪较为普遍

巴西是世界上枪杀案件发生率较高的国家之一，巴西每年大约有3.9万人死于枪杀。巴西的法律允许公民持有枪支，但不允许公民携带枪支上街或去公共场合。巴西警察配枪较为普遍，但也不是全员配枪。巴西的联邦警察和州警察一般都佩枪执勤，城镇警察一般不携带武器。《巴西警察条例》也对警察开枪的前提作出了明确的规定，但警察开枪的条件是较为宽松的。

纵观上述国家的配枪模式，能看出影响配枪模式的因素，包括历史因素、社会因素、法律因素、治安状况、警察传统、警察素质等。英国从历史上就严格限制了警察配枪，不论是群众还是警察，绝大多数都不赞成警察配枪。这是英国国民的共识，是历史因素和警察传统所作用的结果。美国和巴西则不同，这两个国家的法律是允许公民持有枪支的。这就意味着警察执法环境更为复杂和危险，警察配枪也就顺理成章，这是社会因素和法律因素决定的。巴西某些地区的警察并不是全员配枪，也是考虑到了社会环境和治安秩序，警察会在冲突中采取尽量缓和的方式处理问题，这是治安状况和警察素质所作用的结果。所以，以上几个因素相互交织、相互作用，共同影响着一个国家或地区的警察配枪模式。总结域外警察配枪模式影响因素的规律，对我国警察配枪模式的选择有积极的借鉴意义。从历史因素、法律因素和警察传统上看，我国政府与群众对于警察配枪是完全支持的。但新时期，随着人们法律意识的增加、社会治安的复杂，警察的专业素质应得到有效提升，以适应新时期的发展变化要求。因此，笔者认为，我国适合严格配枪模式，同时可以考虑建立专业化持枪队伍，以适应现代反恐与处突的需要。

三、我国警察配枪制度现存的主要问题

（一）制度设计方面

1．忽视应该或必须配备的要求

《中华人民共和国枪支管理法》《公安机关公务用枪管理使用规定》《公务用枪配备办法》中都有警察配备枪支的规定。笔者发现，上述规定存在一个共同的问题，即在公务用枪管理上片面强调配备、使用枪支的限制,而忽视了应该或者必须配备的要求。条款中对配枪的规定基本上都是以管理和限制为主，如建立制度、明确职责、进行监督检查、明确责任人等，而忽视了应该或者必须配备的要求。如果法律有明确规定，在哪些特殊地区、哪些特定人员、哪些特殊情况下必须配备枪支，那么因未按规定配枪导致民警在执法中伤亡、不能有效保护群众生命财产安全的，应追究领导责任，就不会出现因为舆论压力下、上级干预下警察无枪可用的局面，就能有效避免警察在一些暴力案件面前退缩,丧失神圣职责或者凭着血肉之躯与持械持枪歹徒搏斗付出自己的生命的情况发生。

2．配枪品种和数量无明确执行标准

《公务用枪配备办法》对公务用枪的配备品种规定：“公务用枪的配备品种为手枪、冲锋枪、突击步枪、自动步枪、狙击步枪、班用机枪和防暴枪等7种，具体的配备根据配枪岗位的工作性质、特点和实战需要，结合不同枪种的性能确定。”对公务用枪的配备数量规定：“公务用枪既要严格控制数量，又要保证工作需要。”“配备公务用枪的具体岗位、品种和数量按照本办法附表列明的标准执行。”但在附表中只规定了中国人民银行及其他金融单位的配枪规定，没有警察配枪规定。这就意味着我国警察配枪品种和数量没有一个客观的标准，只有原则上的要求。

制度设计方面存在问题的原因有两点：一是因为时代的变迁，制度无法跟上“时代潮流”。从当时的社会情况看，该制度的设计还是较为全面的，但是新时期新问题出现后，就暴露出原有配枪制度的缺陷。二是为了自由裁量权的需要，没有明确规定配枪相关执行标准是为了给予上级机关自由裁量的权力，使其可以根据不同时期、不同地域的需要进行调整。但无论社会怎样发展变化，没有约束的自由裁量权是不合适的。

（二）制度实施方面

1．持枪证考核不严

在我国，警察配备枪支之前必须经过培训，取得相应资格和证明，即中华人民共和国公务用枪持枪证。笔者通过查询资料、问卷调查等方式了解到，我国对于公务用枪持枪证考核并不严格，如无特殊情况，参加考试的人员都能通过。培训考核时间一般在半个月以内，笔试理论考核极易通过，实弹射击考核一般是采用手枪25米胸环靶精度射，考核为5发子弹，30环以上通过。考核不严、脱离实际成为警察执法的障碍。

2．忽视配枪人员的任职考核

配枪人员的任职考核，指的是具有持枪证的警察在任职期间的常规性考核。《公安机关公务用枪管理使用规定》明确指出：“对配备、使用枪支的人民警察每年度应进行一次理论考核和一次以上的实弹射击训练。”笔者认为，实弹射击是训练和提高警察枪支使用能力的关键环节，规定每年度应进行一次以上的实弹射击训练是不够的。由于实弹射击训练需要大量人力物力，且必须确保安全，责任大，相关领导不愿进行多次训练，往往一年只举行一次，有的地方甚至一次都不举行。这给警察使用枪支带来了重大隐患。对有资质的配枪人员的再考核是配枪制度的一项重要规定，相关部门务必切实加以重视，不可一考定终身。

制度实施方面存在问题的原因在于两点：一是政府机关的不重视，即思想上不重视，制度落实上不重视，无法将相关经费严格落实到相关单位。二是相关单位的落实不到位，没有严格按照上级指示精神以及相关考核标准进行落实，没有配备具体人员和经费从事该项工作的实施。

四、我国警察配枪制度的完善

（一）增加警察应当配枪的法律条款

针对警察公务用枪管理上片面强调配备、使用枪支的限制,而忽视应该或必须配备的问题，笔者认为，应从立法入手，出台一些必须配枪的条款。例如：所在单位的社会治安情况复杂、刑事案件多发，月平均发生刑事案件30起以上的，必须配备枪支。特殊警种如刑警、特警、防暴警、缉毒警、国家安全警察、中国人民武装警察等必须配备枪支。没有配备枪支的单位，在特殊时期应为其配备枪支，如重大安保时期、参与抓捕重大犯罪嫌疑人时期等。为了保证法律规章的顺利落实，应出台相应问责制度以保障配枪制度的落实。如对法律规定应该配枪的单位或警察没有为其配备枪支的，按情节严重程度追究该单位领导干部责任以及上级主管部门的责任；情节严重、造成重大事故、给社会带来不良影响的，应追究刑事责任。

（二）明确配枪品种和数量执行标准

在上述应当配枪的法律条款后明确配枪品种和数量，如所在单位的社会治安情况复杂、刑事案件多发，月平均发生刑事案件30起以上的，必须配备枪支，其中手枪配备控制在4支以上10支以下，冲锋枪、突击步枪、自动步枪2支以下。明确配枪品种和数量标准，有利于上级机关执行配枪相关规定，使得相关单位手中的枪支品种和数量保持在合理范围内，避免个别单位无枪可用或枪支泛滥。

（三）严格配枪资格考核

1．明确考核主体

《公安机关公务用枪管理使用规定》第七条规定：“各级公安机关的治安管理部门会同政工人事、装备财务部门对佩带使用枪支的人民警察进行理论培训和实弹射击训练及考核工作。”在实际工作中，持枪证考核主体往往是由各地市、县级公安机关组织考核，且地方不同，考核方式和严格程度亦不同。笔者建议，应明确持枪证考核主体，持枪证考核统一到省级，由省级人民政府公安机关组织进行。这样不仅明确、统一了持枪证考核主体，使考核变得规范、有序、严谨，而且提高了考核人员的重视程度，有利于考核向严格化、正规化转变。对于已经配枪人员的再考核，由于人员较多，建议考核主体统一于市一级，由市级人民政府公安机关组织进行。

2．增加考核内容

（1）严格理论考核，增加现场模拟考核环节

笔者建议，在传统枪支理论考核中增加现场模拟考核环节，即通过播放视频的方式将警务工作实际出现的问题和情况提出来，“把法律规范揉进警情判断之中。”[1]这样，考核人员不仅熟记了枪支使用及法律的相关规定，又考核了他们的实际操作和运用能力，能使他们对理论考核真正重视起来，从而提高自身素质和执法能力。

（2）严格实弹考核，增加考核项目

笔者认为，我国实弹射击考核方式，即25米固定靶射击，远不能适应实战要求，建议加大实弹射击考核要求，增加考核项目，如进行固定靶精度射击训练、固定靶快速射击训练、移动靶精度射击训练、移动靶快速射击训练。对于国际上流行的15米内快速射击训练方法可进行借鉴和创新。浙江省警察学院的倪峰和陶战波老师调查了浙江省九个地市1983年以来的用枪记录：57个案件里98.2%发生在10米内，67.7%发生在5米内。可见，15米内快速射击训练有着很大的实用价值。

（3）建议考核加入枪支拆卸、组装，弹药组装，拔枪练习，战术训练

我国警察用枪的考核，是在枪支和弹药组装完毕后进行的，且无拔枪程序和战术训练。笔者认为，这些缺失环节是警察提高用枪技能的阻碍。实际上，这些环节能使配枪人员更加了解枪支构造，能在枪支发生故障的情况下从容排除障碍，能在复杂多变的环境中适应实际情况变化的要求。

（4）加入心理考核环节

配枪警察中出现的滥用枪支以及警察开枪自杀问题表明，心理因素不可忽视。笔者建议，增加心理测试笔试和面试，把心理素质不合格的人排除在外，提高配枪人员的心理素质要求。同时，建议在拟配枪人员的同事和家人范围内进行问卷调查，测试拟配枪人员是否存在情感、性格、精神状态等影响其配枪的问题，如有发现，应暂缓或取消其配枪资格。

3.对配枪人员的再考核

“有数据显示：在洛杉矶警察局，每一名警察每月枪支训练用弹量为60发。一名香港警察，每年的训练用弹量大约是190发。一名台湾普通警察每年训练射击200至260发手枪子弹，20至60发步枪子弹。大陆警察的训练视各地财政情况开展，一年能有2次实弹射击已属不易，且耗弹量一次为一个弹夹。”[2]笔者建议，将《公安机关公务用枪管理使用规定》中关于“每年度应进行一次以上的实弹射击训练”的规定改为每年三次以上，且必须确保每次训练的时间和用弹量。在第三次实弹射击训练后进行考核，考核内容应与申请持枪证的考核相一致，如未通过，应将其持枪证收回，从而确保配枪人员的能力和素质，使得每一名配枪人员在任何时候、任何地点都能“拿得出、打得准”。

（四）建立专业化持枪警察队伍

在现阶段警察严格配枪的基础上，笔者建议，建立一支长期授权的专业化持枪警察队伍，建立快速反应机制，作为应对反恐和处突等重大任务的主力。“授权持枪警察是指在警务活动中经选拔和培训而得到授权可携带和使用枪支的警察。”[3]该制度是英国为兼顾打击犯罪与保障人权的双重需要而建立的，旨在通过严格培训少量警察,使其能力超群,胜任特殊职责。该制度的特点在于经过非常严格的选拔，从符合条件的警察中挑选出优秀者，并经过全面且严格的培训，最后通过资格认证才能成为一名长期授权持枪警察。在被配枪“周期率”现象所困扰的情况下，我国对此制度可以进行借鉴和创新。我国由于警察人数众多，具有配枪资格的警察也不在少数，如果要提高配枪警察的专业素质和能力，就必须花费大量人力、物力、财力，加之配枪数量随着社会情况的变化而变化，无疑增加了公安机关的负担。如果能建立一支长期授权持枪警察队伍和快速反应机制，就可以把有限的资源用到少数警察的身上，提高其专业素质和自身能力，在重大情况发生后，通过快速反应机制将这些精英送到现场，不仅能提高处置效果，也能将配枪数量控制在合理范围内。当然，授权持枪警察制度是建立在现阶段警察严格配枪的基础上，将该制度与普通警察配枪相结合才能更好适应我国国情。我国地域辽阔，专业化持枪警察与快速反应机制相结合的模式适用于城市，但对于地域广阔、交通不便的乡村难以实施，所以应该因地制宜。在农村以及偏远地区坚持严格警察配枪，提高警察素质，防止枪支的滥用；在城市，将专业化持枪警察与快速反应机制相结合的模式同普通警察配枪相结合，以达到严格配枪、精兵突击的效果。

[1]李明.关于警察“用枪培训”的几点思考[J].江西警察学院学报,2014(6).

[2]陈祥.大陆警察配枪用枪大升级[J].凤凰周刊,2014(19).

[3]徐丹彤.英国的授权持枪警察制度[J].上海公安高等专科学校学报,2011(5).