“一型四化”视角下妇联基层组织建设的治理现代化——以湖北省为表述对象

汪 超

（华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079）

在推进国家治理现代化的新征程中，妇联组织如何坚持联系和服务妇女这条生命线，建成可信赖依靠的“妇女之家”，将妇女群众团结凝聚在妇联周围紧跟党走中国特色社会主义道路，成为各级妇联组织急待破解的新课题。湖北省妇女联合会、华中师范大学中国农村妇女研究中心联合开展了“湖北省妇联基层组织建设状况”专题调研，调查围绕将基层妇联建成服务型、枢纽化、社会化、项目化、实事化的治理主体，从“治理体系现代化”、“治理能力现代化”两个维度，构建了融主体目标、问题问诊、实现路径的为一体的“一体两翼”调研框架。调研主要采用面上调研、抽样问卷调查与实地走访相结合的方法，在咸安区等25 个县市区发放调查问卷1350 份，收回问卷974 份，其中有效问卷959 份。

一、湖北省妇联基层组织建设的探索与实践

1.坚持服务取向，推进服务型妇联基层组织建设。

建设服务型妇联基层组织，是妇联履行职能、筑牢工作生命线的战略任务，关键要把服务大局、服务基层、服务妇女落实处。在全面建设小康社会的进程中，在实现“建成支点、走在前列”的目标过程中，妇女儿童事业是不可或缺的事业，要充分认识到到妇女是“半边天”、是“五个湖北”建设的主力军、是“建成支点、走在前列”主要贡献者的重大意义和重要性。问卷显示，44.0%的基层妇联带领妇女群众投身“五个湖北”建设，为实现中国梦贡献半边天的智慧与力量；51.2%的基层妇联在维护妇女合法权益上作用明显，75.5%的在倡导社会性别平等方面功效显著，维护了妇女合法权益，促进和谐社会建设；89.5%的基层妇联适应基层社会发展新形势，采用“公益创投”做法，采取相关措施帮扶妇女社会组织发展，探索与基层妇女组织携手推进妇女工作的新路径，推进公民社会的发展。[2](p11-19)

2.坚持上下联动，加快妇联基层组织枢纽化建设。

加快枢纽化建设，是社会管理创新的重要内容，也是完善社会管理格局的重要保障。调查显示，82.3%的基层党组织将妇联组织建设纳入工作目标，各级党委组织部等定期深入基层，检查各基层党委抓妇联基层组织建设的实际进展情况。通过实行党建与妇建同步伐，基本上形成了“党委领导、政府支持、妇联运作、各方配合”的工作格局；联席会议工作制度可以有效整合社会资源，拓展作为空间。53.7%的妇联基层组织吸纳各界妇女来推进妇女工作，构建多元协作共治的机制。通过吸纳各界妇女参加，可在源头将妇女群众的诉求纳入决策，增强工作的代表性；基层妇女工作往往是面广线长，涉及的领域和部门也十分广泛。27.4%的妇联基层组织通过选聘一批妇女小组长，26.9%的精挑一批妇女骨干，16.3%的招聘巾帼志愿者，9.2%的吸收妇女社团负责人。通过汇聚社会各方力量，协同提供公益性服务，提高了妇联社会服务实力和专业水平。

3.坚持统筹推进，促进妇联基层组织社会化建设。

做好新时期妇女群众工作，不能是上面千条线、下面一根针，而应当是上面千条线、下面一张网。数据显示，84.6%的妇联基层组织采用说服、协商及合作等方式与党政部门、社会组织、群众协同解决妇女所遇到的困难，变“一针”为“一张网”，助推社会化运作。习近平总书记提出，扩大群众组织覆盖面，要讲广度，更要讲深度。74.3%的妇联基层组织采用新媒体工具来服务妇女群众，积极建设与信息化相适应的“网上妇联”，提升妇联服务水平和扩充服务手段，使妇联联得更广泛、联得更深入；61.4%的基层妇联打破行政架构，组织设置向下延伸与向外拓展，积极适应经济基础、体制环境、社会条件、产业布局、行业分工和妇女流向的新变化，因地制宜、灵活多样地设置基层妇联组织，使妇联像毛细血管一样遍布基层各角落、妇女各层面，把最广大妇女凝聚起来，团结在党的周围，共同为党的事业奋斗。

4.坚持与时俱进，推动妇联基层组织项目化建设。

围绕着省党代会提出的“五个湖北”建设目标，妇联基层组织主动介入源头争取政策。调研显示，21.2%的妇联基层组织抓住政府购买服务契机，承接服务妇儿与家庭公益项目。69.4%的受访者表示公益项目深受群众欢迎，探其原因，妇女群众的实际需求，是妇联实施公益项目的立足点和方向牌。同时，基层妇联借鉴公益创投做法，推进工作项目化，探索妇女工作的新路径。通过项目的策划、设计，增强了妇联基层干部沟通协调、调研和统筹规划能力，进一步调动了妇联干部工作的自主性。在工作项目评估上，更加注重群众意见。43.7%的妇联基层组织会经常性邀请群众代表来监督与评估妇女工作，项目实施的效果如何由群众评判，真正做好党联系广大妇女群众的桥梁和纽带，当好广大妇女群众的贴心“娘家人”。

5.坚持需求导向，夯实妇联基层组织实事化建设。

妇联只有将联系与服务广大妇女作为工作生命线，才能成为妇女群众信赖的“妇女之家”，为此必须把牢“需求导向”这个核心。妇联基层组织立足妇女群众实际需求征集活动项目，通过细致筛选和孵化，增强活动项目的可操作性，变妇联关门“自转”为围绕群众需求“公转”。调研发现，91.6%的妇联基层组织采取相关措施来收集妇女群众诉求信息，44.2%的根据妇女群众需求设计活动。为进一步夯实基础，促进工作重心下移，77.2%的妇联基层组织按“六个一”要求建立“妇女之家”，力图做活做优“妇女之家”，真正使基层妇女平时看得见妇联、关键时刻想得起妇联、遇到问题时找得到妇联，让妇联组织由无形走向有形，妇联工作由务虚走向做实，建设成为覆盖广泛、服务高效、充满活力的群众组织。

二、湖北省妇联基层组织建设的问题与表现

1.关于服务职能践行问题：维权力不从心，促发展有心无力。

妇联基本职能就是要“依法代表和维护妇女权益、促进男女平等”。来访妇女反映的多数问题，妇联基层组织都能及时给予解决。但受经费等因素限制，妇联基层组织在处理上访时力不从心。如有些案件，需要妇联干部深入社区、镇村调查、调解，妇联有限的经费难以支付这些开支。46.4%的妇联基层组织对于妇女群众的上访只能帮忙分析问题，无法帮忙解决问题，在一定程度上削弱了妇女更好地表达诉求的耐心和信心。甚至有3%的认为不属于本职工作而对妇女的上访不予以理睬。维权是为了发展，发展是最大的维权。促进发展的重要途径是搭建创业就业平台，使妇女群众在实现中华民族伟大复兴的中国梦中建功立业。然而，61.5%的妇联基层组织在引导妇女投身经济建设中的作用不尽如人意。

2.关于组织网络建设问题：纵向联合弱化，横向联系乏力。

在人、财、物等方面的配给上，上级妇联对下级妇联的给予远比不上同级党和政府的给予，造成妇联基层组织更多的是服从与配合党和政府的工作。然而，60.1%的受访者认为党和政府提供的经费与配置的人员不够，28.5%的认为党政领导未能认识到妇女工作的重要性，抑制了妇联作为社会治理主体作用的发挥。健全组织体系，还要善于“横向联系”，坚持团结与凝聚并重、服务与指导相结合，发挥妇联的“枢纽”作用，加强与各类妇女社会组织的交流合作，带动其有序健康发展。但75.1%的妇联基层组织还没有自发成立的妇女组织，45.3%的没有牵头成立女性社会团体（团队）。

3.关于工作方式创新问题：机关化工作手段，封闭式工作方式。

伴随着社会结构变迁，妇女群体不再只是铁板一块，多种女性群体打破了传统的政治经济一体化、经济生活单一化、利益主体同质化格局，许多女性由“单位人”变为“社会人”。然而，基层妇联并没有及时调整机关化工作方式，机关化的工作手段难以触及片区内所有妇女，无法有效地将各利益群体的妇女纳入自己的视野，致使部分女性游离于工作之外，妇女工作出现盲区，妇联的桥梁和纽带作用被打折。另一方面，妇联基层组织习惯于在自己的圈子里思考、愿意做体制内的事，还不习惯于把妇女问题、妇女工作置于社会发展的大背景中去谋划。其结果是在圈子内精耕细作但社会影响不大，喜欢面面俱到却实效低微。56.0%的妇联基层组织在动员妇女群众参加政治、经济、文化、社会建设中所起作用有限。

4.关于项目化建设问题：政府购买“僧多粥少”，妇联项目化能力薄弱。

引导妇联工作由“活动型”向“项目型”转变，能破解妇联事多人少、经费不足、工作繁杂散等难题，达到让妇儿群众普受惠的目标。但政府购买服务机制不完善，政府购买目录题目较大但面不宽，特别是妇女儿童家庭方面整块缺失，78.8%的妇联基层组织就因政府没向社会购买妇儿与家庭公益服务项目而无法承接。41.8%的妇联基层组织因为缺乏足够的能力而没有承接，主要表现在项目设计更多的是围绕妇联自己的职能和目标进行设计，缺乏宏观性。在设计主体上更多的是依托妇联自己的组织，依托社会资源不够明显；工作项目化运作作为一种新的工作模式和实施方法，要求妇联干部熟悉项目流程，懂得项目运作要领，善于处理项目运作过程中出现的新问题。然而，妇联基层干部对项目运作模式的了解甚少，平时对项目化过程接触更少。

5.关于实事化建设问题：需求了解不到位，“妇女之家”建设缺位。

坚持工作重心下移，必须把农村跟城市社区作为重点领域，必须把联系和服务妇女作为工作生命线，必须深入开展“下基层、访妇情、办实事”活动。妇联每年都有切合时代特征的新主题，但活动项目缺乏吸引力。究其原因，70.4%的妇联基层组织没有了解妇女群众的需求。调研数据还显示，原因还在于其缺乏必要的设施，44.9%的妇联基层组织基本上没有开展文化体育活动所必需的设施设备，37.0%的没有固定活动场地，52.9%的虽拥有活动场地，但其面积不到100m2。省妇联虽大力推进“妇女之家”项目建设，但部分党政领导觉得是妇联搞的一个“花架子”，在实施过程中有很多方面的不支持。调查显示，54.6%的“妇女之家”创建缺人、缺钱、缺场地，一些“妇女之家”创设走形式，难以发挥应有功能。

三、湖北省妇联基层组织建设问题的思考与分析

建构“一型四化”组织是湖北妇联基层组织建设的理想框架，同时按照“一型四化”的高标准，湖北妇联基层组织建设存在诸多问题。

1.理念认识问题制约妇联基层组织建设。

（1）工作理念停留在“管理”层面，“治理”概念尚陌生，组织建设缺乏适宜思想指导。

妇联必须顺应时代发展的潮流，主动融入社会建设大环境，在创新和变革中掌握主动权。为此，必须首先转变工作理念，树立“多元主体、民主协商、合作共治”的治理理念。然而，妇联基层组织所秉持是管理型理念。习惯于“一竿子插到底”的工作模式，缺乏横向辐射的观念。由于妇联在组织序列上隶属于党群系统，在资源配置上依靠政府，妇联管理女性事务过程中往往依靠自身力量或是借助党政力量；倾向于“强调纵向管控”的工作方式，缺乏民主协商的意识。协商民主有利于促进合法决策、培养公民精神、矫正自由民主的不足等。然而，妇联基层组织比较注重自上而下的纵向支配和管控方式，强调妇联的中心地位；趋向于“一元单向治理”的工作过程，缺乏多元共治的思想。中国传统社会就像一个“蜂窝”，“国家犹如一个巨大的‘蜂巢’，将一个个单位吸附于其中，而单位又如‘类蜂巢’，将一个个社会成员吸附于其中，从而形成一个‘蜂窝状’社会”。[3](p6)在这样的社会结构下，社会只能被动接受政府的指挥和领导。然而，妇联基层组织还不善于思考与社会关系架构中的角色定位，也缺乏与社会众多参与主体构建合作共治结构的思想。

（2）“服务型组织”理解不到位，将妇联误解为计划生育组织，妇女工作被搁置。

“服务型组织”是指以公民本位、社会本位为核心理念，把服务作为社会治理价值体系核心和组织职能结构重心的一种组织形态。在理解“服务型组织”这个概念，妇联基层组织往往走入误区：一是将职能结构的重心放在计划生育。主观将计划生育工作作为目的，将其视为妇联的价值所在和主要依据，并将其贯穿于妇联活动始终以及一切活动中。二是服务活动依循党政机关的工作需要开展。提供服务虽然是妇联的主要职能，但提供什么样的服务、怎样提供服务，应是取决于妇女群众的意愿和要求。但数据显示，55.8%的妇联基层组织是根据上级工作任务来开展活动。这主要是因为计生政策实行“一票否决”制，将一个单位的计划生育工作与其他各项工作连同负责人的成绩捆绑在一起，一过并罚，使得各级党政领导人要求妇联将计生工作作为工作重点，其他妇女工作服从计生工作。

2.妇联与党政机关、社会、市场关系未理顺。

（1）按行政化程序运行，成为“二政府”，妇联的社会治理主体地位缺失。

妇联组织的政治属性与群众属性，决定其服务应是双向的。但每一级妇联都必须接受同级党和政府在人、财、物等方面的领导和控制，妇联的服务主要体现在对党政意图的服从和执行上，导致妇联向下的服务功能减弱。妇联内部虽然有一个自成体系的层级式组织结构，但上下级妇联间不存在领导被领导的强控制关系，而只是业务上的指导与被指导关系。[4](p75-78)这在调研中得以验证，68.2%的受访者认为上下级妇联间主要是业务上的关系。然而，政府所给予的经费支持却又有限，仅占妇联活动经费的40.3%，钳制了妇联作为社会治理主体作用的发挥。而且妇联工作经费依赖于党政领导的主观支持，有赖于妇联基层干部的人脉资源与社会交际能力。在评价筹集活动经费时党政领导所给予的支持情况时，3.7%的受访者认为党政领导不愿支持，25.6 的认为支持较少，44.3 的认为支持一般，只有26.5%的认为支持到位。

（2）过于强调妇联本位，突出自身政治角色，忽视多元社会主体参与作用。

随着社会结构分化，妇女群体自身利益分化日趋明显，许多妇女组织应运而生。她们以不同组织形式出现，运用不同理念、方法为妇女服务，妇联与其形成事实上的妇女组织网络。但居于网络中心的妇联过于倾向于政治属性，把自己看作政府的代言人，忽视其是为争取妇女解放而联合起来的社会群众团体，势必导致妇联与基层妇女群众相脱离。在实践中，妇联采用行政命令的方式来组织动员妇女群众，把妇女仅当成受教育者、受助者、受益者和工作对象，忽视妇女群众的主体性地位，很难意识到女性之间的共同利益，而这正是妇联基层组织发展缺乏内在动力的重要原因。调研数据显示，15.1%的妇联基层组织采取各自独立发展的方式来处理与本地自发成立的妇女组织之间的关系，10.5%的自发成立的妇女组织自由发展。

（3）市场资源配置功能受限，“两新”妇女组织建设缺位，抑制了作为空间。

在经济发展问题上，执政党正用“第五个现代化”来转变观念，强调“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，最大限度把释放市场制度活力和释放人的活力有机结合，形成强大的改革和发展动力。然而，22.5%的妇联基层组织在帮扶妇女创业就业妇女方面作用发挥不到位，8.5%的在扶持就业容量大的企业方面作用不明显。现实的妇联与现实的市场是扎根在现实的社会之中的，它们之间的关系要经过社会的中介作用才会形成。[5](p80-86)随着经济转轨和社会转型的不断加快，新经济、新社会组织的不断成熟壮大已经成为市场经济发展的重要特征。通过在“两新”组织中建立较为完善的妇联组织，能更好地团结和凝聚各阶层的妇女群体为推动经济社会发展作出积极贡献。

3.合作共治能力有限阻滞妇联基层组织建设。

（1）妇联民主协商能力不足，妇女利益诉求表达受限，降低了妇联的代表性。

如今民主协商越来越受到社会的关注，对于妇女群众而言，在于其被视为表达利益诉求、改变机会分配、实现公平正义的重要途径。对于妇联组织来说，有利于包容和吸纳各种利益诉求，有利于提升妇联的社会整合能力。然而，调研数据显示，56.3%的妇联基层组织不会邀请妇女群众代表来参加工作会议，42.7%的不会通过召开评议会议来收集妇女群众对工作的意见。充分发挥民主协商的作用能使社会不公平向公平、不和谐向和谐迈进，能使政策的制定与执行体现出公平正义性，促进政治、经济等方面利益资源公平公正分配。然而，遗憾的是妇联基层组织民主协商能力势弱，抑制了其促进政策过程公平正义性功能的正常发挥。调研数据显示，58.9%的妇联基层组织不能在源头影响同级党政部门政策制定与执行，不能将妇女群众的诉求纳入党政部门决策中，55.8%的只能根据上级工作任务设计与安排活动。

（2）组织催化能力存在瓶颈，横向联合缺乏合作伙伴，围绕枢纽公转的组织网络建设受限。

妇联作为党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，应成为妇女组织的代表，领导各类妇女组织团结、动员广大妇女参与第五个现代化建设。但一是妇女社会组织存在发展瓶颈，妇联想帮帮不了。妇女社会组织首先面临着注册资金困难。然而，84.9%的妇联基层组织存在经费不足问题，很难给予妇女社会组织资金上的支持，只有12.0%的能帮妇女社会组织筹集活动经费；其次是寻找运作资源难。政府购买“订单”僧多粥少，准入门槛又高，很难满足妇女社会组织需求，导致其面临着找米下锅的问题。与政府有共生优势的妇联，也只有21.8%的能争取到项目来分包给相关社会组织。二是横向联合乏力，降低了妇女组织的影响力。数据显示，40.0%的受访者认为本地组织对妇联所举办的活动配合情况不理想。将分散的力量凝聚起来，使原来分散的力量获得一致的行为能力，整合成压力集团，才能争取在资源、机会和利益的分配中取得平等的资格。[6](p112-114)妇联与本地企业、自发成立的妇女组织等横向联合乏力，势必导致妇联难以影响同级党政部门的政策制定与执行，难以将妇女群众的利益诉求纳入到决策与执行当中。

四、湖北省“一型四化”妇联基层组织建设的破题之策

1.构建“党政重视，社会参与，媒体配合”的宣传框架。

“工欲善其事，必先利器”。推进“一型四化”妇联基层组织建设，首先要促进工作理念由“管理型”向“治理型”转变，树立“多元参与、民主协商、合作共治”的治理现代化理念，正确认识“以人为本、公民本位、社会本位”的服务型妇联组织。新闻宣传处在意识形态领域的前沿，对引导人们思想意识有着重大影响。帮助基层妇联干部走出理念认识上的困境，需要构建“党政重视，社会参与，媒体配合”的宣传框架。各级党政领导要重视与支持对上述理念的宣传，将宣传工作作为一项重要内容纳入工作范围，在人、财、物上给予支持，确保取得实效。高等院校、科研院所等智库力量，要为帮妇联基层干部走出理念认识误区提供智力支撑，从理论到实践层面指导组织建设。妇联要专题研究理论宣传工作，明确规划宣传工作，将宣传工作纳入的年度考评硬指标。当前新媒体对社会生活各个层面的介入程度越来越深，已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，在营造与引导社会舆论方面发挥着越来越重要的作用。因此要重视新媒体的建设、运用与管理，从而掌握话语权的主动性。

2.创设“系统完备、科学规范、运行有效”的治理体系。

妇联与政府、市场和社会的协同互动现状与治理体系现代化的要求之间存在较大落差，推进国家治理体系现代化，就需在顶层设计中正确处理好妇联与三者的关系。需围绕平行治理思想重梳妇联与党政机关的关系，实现两个治理主体良性互动。在健全党建带妇建基础上，需妇联主动介入顶层设计争取政策支持，又需明确妇联自身的组织定位，是代表妇女群体特殊利益的群团组织，是参加社会治理的独立组织，而不是依附于党政机关的“二政府”；围绕合作共治结构重理妇联与社会的关系，需要妇联在“联”字上下功，注重同妇女社会组织建立合作互补的伙伴关系，平等互利、共享资源、共同发展，将触角伸向各个利益群体和阶层的妇女，最终使妇女群众受惠；围绕市场配置资源决定地位重塑妇联与市场关系，需妇联转变思想观念，积极入市与找准结合点，把妇女工作与企业发展及妇女群众受益有机结合，有效实现企业经济强发展、妇女组织全覆盖、妇女权益有保障。需要明确妇联的市场职能，创新管理方式，团结组织妇女群众参与经济建设，增强妇联的公信力和执行力，在市场资源配置中发挥应有的作用。

3.锻造“引领力高、感召力大、凝聚力强”的治理能力。

治理的前提是社会分化，为此要加强对各类妇儿、家庭工作领域社会组织的管理、示范、指导和服务，为其健康有序发展搭建平台、提供保障。治理比较强调“共识、合作共赢、良性互动”。因而，一是基层妇联要营造与民主协商基本思想相契合的平等氛围，注重民主协商的过程。具体要做到：妇联干部要用大众化的语言交流、用平实的语调沟通、用平和的语态互动，厘清妇女群众的实际诉求。通过释放民意、表达主张、凝聚民心等方式实现平等协商、自主协商，友好协商。二是寻找多元社会中的最大公约数，推动合作共治协调化。现代国家和现代社会处于高度分工和分化状态，各个主体有自己的利益和价值，在这一背景下，国家治理很容易出现“碎片化治理”，每个主体都在使力用劲，但发生的作用力和着力点不一致，还会是相反状态，不仅力量相互抵消，还会相互对抗。[7](p4-10)因此，要加强合作共治牵引，解决社会参与的角色认同问题；要规避社会组织在发展进程中出现附属行政化倾向；要培育具有现代精神的女公民，为合作共治提供智力依托；要重构约束与监督制度，为合作共治保驾护航。

4.塑造“一型四化”的治理主体，促进基层妇联现代化转型。

按照“一型四化”建设标准，一是通过突出“扶弱”和“爱心”需求打造慈善品牌，聚焦“家庭”和“幸福”民生元素来创立“家”字品牌，使妇联既成为联结政府和社会协同开展扶弱助贫活动，又成为联结与服务千家万户、彰显妇联活力的创新品牌，探索服务型路径助推事实化服务；二是成立领导小组，建立专门机构和队伍，授权妇联负责同领域或同类社会组织的联系、培育、管理和服务工作，建立“妇工+社工+志愿者+挂职学者”联动服务方式，探索枢纽化路径助推社会化运作；三是借助于新媒体工具使联系和服务妇女的工作更加快捷高效、更加生动可亲、更加富有时代，促使主席联系执委、执委联系代表、代表联系妇女群众成为常态化，强化“一次代表”的“一届责任”和“终身服务”的理念，探索社会化路径助推事实化运作；四是要发挥好“联”字诀，整合社会资源，问需于民、问计于民、问效于民，探索项目化路径助推社会化服务；五是要强化“妇女之家”的功能，建家要实、管家要严、用家要活，探索事实化路径助推基层服务网络建设。

[1]习近平.不断革除弊端,让我们的制度成熟持久[N].解放军日报,2014-2-18.

[2]何云峰，孟祥瑞.政府对新生社会组织的催化与公共服务社会化[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版）,2011,（4）.

[3]徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报,2001,（5）.

[4]黄粹.妇联组织官办性的成因分析:一种路径依赖[J].大连理工大学学报（社会科学版）,2011,（2）.

[5]胡宁生.国家治理现代化:政府、市场和社会新型协同互动[J].南京社会科学,2014,（1）.

[6]刘筱红.农村村级妇代会组织与妇女在村委会选举中的地位[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）,2002,（6）.

[7]徐勇,吕楠.热话题与冷思考——关于国家治理体系和治理能力现代化的对话[J].当代世界与社会主义,2014,（1）.