地方政府的“泛治理”现象及其应对

安建增

（安徽师范大学历史与社会学院，安徽 芜湖 241000）

“治理”（Governance）是当前地方政府实践中的热门话语之一。在理论上，治理“否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，取而代之的是寻求合作方式和利用个人参与来强化政府效能”。[1](p71-72)治理理论主张建立国家与社会相互赋权、共同行动的公共行动体系，形成处理公共事务的协同合力，与我国全面深化改革、政府职能转变、服务型政府建设等有着内在一致性。这要求地方政府准确理解治理的实质，并在此基础上遵循治理思维，谋划改革路径、构建制度体系。但据观察，很多地方政府存在“泛治理”现象。

按照《现代汉语词典》的解释，“泛”字有肤浅、不深入、表面化、简单化的意思。“泛治理”指的就是泛泛地、肤浅地理解治理，简单地用“治理”代替“管理”、“管制”等概念；同时，无视治理行为的具体适用性，而将其泛化、扩展到一切领域，将治理理念、原则和机制无边界地拓展到无关联情境当中。显然，“泛治理”对国家治理现代化的推进步伐构成障碍。因此，本文尝试剖析地方政府“泛治理”的各种表现、原因，讨论规避“泛治理”的基本措施等。

一、“泛治理”现象的表现

“泛治理”有多种具体表现，可以概括为两类：实践属性泛化和适用领域泛化。

（一）实践属性泛化：将“治理”作为一种科学原理。

有学者指出，现代国家治理有三层属性：[2]一是一般属性，是指治理所具有的一般特征，是在不同国家、地方“可通约”的，由现代国家原理和科学管理原理的一致性所决定。二是国别属性，是指因特定的政治、经济、历史以及文化条件所决定的，在不同国家及其地方治理实践中表现出来的独特性。三是任务属性，由具体的实践情境、政策诉求及其面临的公共问题所决定，表现为治理体系的具体特征。“正如存在着一些支配桥梁建设的工程学原理一样”。[3](p7)属性泛化在本质上将“治理”理论作为一种科学原理，片面强调其普遍性和可通约性，由此而将治理的一般属性泛化、拓展，掩盖了治理的国别属性和任务属性。

一方面，一般属性“侵蚀”国别属性，忽视治理的方向性。习近平曾指出：“必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这里面有一个前一句和后一句的关系问题。前一句，规定了根本方向。”[4](p20)该论述准确地概括了治理的国别属性。但在很多地方政府实践过程中，“只讲第二句”；或者认为“第一句”在国家层面上重要，而在地方层面上无关紧要；或者言必称“国外是这样的”、“这是与国际接轨的”；或者片面强调治理的工具属性，忽视其价值属性，对于治理措施的回应性、过程的民主性、手段的法治性、结果的公平性等不予重视。

另一方面，一般属性“侵蚀”任务属性，忽视治理的具体性。具体表现有三：一是在实践理念上，认为治理体制改革、治理体系建构与治理能力提升都是由“科学原理”刻画的，而不是来源于地方政府所面临的特殊问题，偏离经济社会发展水平的具体要求和公众的需求。二是在实践举措上，注重在科学意义上完善治理方法、评价体系、权力配置、治理体制等，简单套用和理解治理理论及其设想，忽视治理体系是在“历史传承、文化传统、经济社会发展基础上长期发展、渐进、内生性演化的结果”。[4](p21)因此，未能全面审视治理理论在本地区的适用性问题。三是在实践进程上，认为治理现代化可以像“安装机器”一样，只要遵循科学原理就能顺利完成，忽视了治理现代化的循序渐进性。换言之，推进治理现代化所需遵循的方法论之一是“以社会发展进程中不断增生的公共问题为基本着眼点”，需要通过具体问题的解决来渐次推进。[5]显然，忽视治理体系任务属性的“泛治理”行为，与这一方法论要求相悖。

（二）适用领域泛化：用“治理”替代“管理”。

在“推进国家治理体系和治理能力现代化”命题提出之后，很多地方简单地用“治理”替代“管理”的行为，导致了适用领域泛化现象。

一方面，将治理运用于一切管理领域。一般的管理行为有决策、组织、控制、领导、创新等职能。[6](p8-10)其中的控制职能需要权威的强制、干预和惩戒等来实施，治理理论所推崇的平等协商等并不适用。对于公共管理而言，包括服务和规制两种最基本的职能。在公共服务领域，治理理念与原则是适用的，且被国内外实践所证明；但是在公共规制领域却需要以发布命令、强制执行、行为许可、程序控制、行政执法等方式实施，平等交互、多元协商等治理手段则不适用。即，治理只是公共行动的选项之一，而不是唯一。实践中变“之一”为“唯一”的泛化现象是不合适的。学者张凤阳由此指出：“非常状态下的权力集中，各种资源的集约调配，以及对公众行为的刚性管控，并不适合常态意义的现代国家治理，应该且必须在两者之间做出审慎的界分。”[5]

另一方面，借用治理之名来推卸管理责任。“人们显然把治理界定为多元组织系统的管理”。[7](p56)正是因为对多元主体、共同行动、责任共担等问题的强调，使得责任边界和行动界限之间出现模糊和交叉，这为政府卸责提供了机会。[8]比如，某住宅小区里的一个商户私搭乱建，给住户生活带来不便，也有安全隐患。但有关执法部门（如城管、消防）却以“治理”为由，让没有执法权的物业、业主、居委会与该商户协商解决。结果事情很久未能妥善处理。最后在当地电视台的介入下才由城管部门出面拆除。类似此类情形在环境污染整治、野生动物保护等领域经常出现。简言之，有效、有序地发挥多元社会组织的作用，能够提升公共生活和公共服务的质量。但这并不意味着政府可以据此推卸自己的管制责任（如环境保护、非优效品的禁止）和基本公共服务职能，将自己变成“甩手掌柜”。

二、“泛治理”现象的原因

导致“泛治理”现象产生的原因主要有三个：“路径依赖”、“学习浅层化倾向”和治理基础缺乏。

（一）“泛治理”因路径依赖而产生。

“历史的惰性对制度变迁有着巨大的影响力”。[9](p1)这就是路径依赖的作用，治理机制创新实践以及“泛治理”行为都受此影响。

第一，话语依赖。在英语世界，作为Governance的“治理”也许并不会引起理解的误会。它被视作不同于一般的统治与管理（Administer）的专有名词：[10](p311-316)一是在主体性质上，统治视野中的权威是单一的，由掌握强制权力的政府担当；治理虽不否定政府权威的重要性，但更强调政府、社会组织等多元主体的合作共治。二是在运行方式上，统治遵循自上而下的权力运作原则，用强制权力、发号施令、权威控制、实施政策法规等方式处理公共事务；治理则遵循上下互动的原则，用相互依赖与赋权、对话协商、伙伴关系、责任共担等方式处理公共事务。但在汉语世界，原本就存在“治理”一词，且常被用于公共管理实践中，诸如环境治理、市容治理等。具体而言，汉语中的“治理”是指某种主体运用各种方法和影响力，对人、财、物等进行协调、处理，最终达到有序的状态（“治”在汉语中与“乱”相对）。其既适用于公共领域，也适用于私人领域；其主体既可以是掌握公共权力、分配公共价值、追求公共利益的政府，也可以是掌握秉持经济理性、追求经济利润的企业、家庭等；其对象既可以是无形的事务，也可以是有形的项目、资产等；其行为规则既可以是强制控制、法制约束，也可以是多元协商、平等交互。正是受这种“话语依赖”的影响，当“治理体系与治理能力现代化”命题被提出之后，限定性较强的专有名词治理的含义就被泛化，与限定性较弱、含义较为宽泛的一般名词治理相混淆了。

第二，思维惯性依赖。改革开放以来，通过简政放权、政府职能转变等措施，计划经济时代的“集中、计划”等思维逐渐走向式微，但其属于“强制性制度变迁”，由党和政府主导，政府在重要资源掌控、民生建设（如教育、卫生、社保、文化等）等方面仍居于相对主导地位。这种思维惯性使得地方政府在理解相互依赖与赋权、对话协商、伙伴关系、责任共担等治理要义时，就难免出现偏差，仍习惯于在Administer意义上使用、践行治理。

第三，制度依赖。渐进调适政策理论指出，任何一项新政策都是对现有政策的修补和调适，不可避免地烙有原政策的印记。[11](p40-43)一方面，地方政府习惯于利用行政手段来处理公共事务，经济、社会、文化等各方面的体制也都深深带有行政控制和自上而下运行的惯性；社会组织和基层群众自治组织也长期依赖于政府，自主性格和自主能力都相对缺乏。另一方面，促成政府与其他治理主体之间相互依赖、对话协商、伙伴关系、责任共担的体制机制尚待完善。这两方面共同导致地方政府受到传统制度的惯性束缚，无意间泛化、拓展了Governance的含义，将之与Administer等同。

（二）“泛治理”因学习浅层化倾向而产生。

学习型组织理论强调，需以系统思考代替经验学习、机械思考和静止思维等浅层化学习倾向，只有这样才能适应“动态复杂性”的环境。[12](p307-312)“泛治理”现象正是因为缺乏系统思考、学习浅层化倾向而诱发。

第一，治理话语传播表面化。在强制性社会变迁过程中，话语传播一般源于高层，遵循自上而下的路径，且自上而下释放的传播力很强，甚至带有某种强制性。当“推进治理体系和治理能力现代化”命题提出之后，为了适应来自高层的话语体系及其制度安排，地方政府就容易在不加审慎界分的情况下使用治理话语，诱发“泛治理”现象。

第二，治理属性认识片面化。“科学原理”仅仅是治理的一般属性。在具体运用治理理论开展治理实践时，还需兼顾治理的国别属性和任务属性。但一些地方政府在推进治理创新的过程中，未能全面、深刻把握治理的三重属性，对治理体系的通约性和差异性及其“对立统一”认识不足，仅仅片面地遵循治理的一般属性，缺乏整体性思考和系统辨识，进而导致“泛治理”现象发生。[2]

第三，治理策略运用趋同化。唯物辩证法强调，用不同的方法解决不同的矛盾，这是一条指导政府实践的基本方法论。[13](p103)治理机制创新自然也应该遵循这一方法论。但实践中，地方政府的行为并非出于问题导向，而是“外部环境压力导向”，“行为的正当性取决于是否符合现有的规则和法令”。[14](p295)为取得合法性和制度环境的认可，各类组织（当然包括地方政府）都倾向于采取类似的做法，甚至可能出现将形式与内容分开以实现表面一致的趋同行为。[15](p62-63)当前的治理语境和制度环境促使地方政府简单套用治理话语体系，因此出现表象各异但实质趋同的“泛治理”现象——罔顾地方政府实践中的具体问题、不区分治理与管理的各自适用领域等。

（三）“泛治理”因治理基础缺乏而产生。

治理机制创新及其有效性的发挥需要一定的基础。“泛治理”现象在很大程度上是因为基础缺乏而导致，主要表现在两方面：

一方面，治理的法治基础缺乏。治理体系所倡导的多中心合作机制需要法治为保障，各种主体的职责范围、关系模式等都应通过法治建设被明确，做到明晰化、明细化和制度化。否则，就容易导致“多元合作”变为“相互推诿”。[16]在当前，有关治理体系的法治化基础尚未健全，为地方政府借用政府职能转变、治理现代化等旗号实施卸责行为提供了机会。另外，由于政府与社会之间的责任边界、衔接机制等尚不健全，致使越位、错位现象时常出现，治理因此而在话语体系中代替了管理、管制等，但事实上并未真正嵌入公共生活，成为塑造和规范公共生活的基本原则和核心机制。[17]

另一方面，治理的社会基础缺乏。治理内蕴的多元互动、合作协商等都需要有一个成熟的社会基础，诸如数量多且能力强的社会组织，自主性格和自主能力相当的基层群众自治组织等。虽然近年来社会组织发展迅速，基层群众自治组织的自治能力也有提升，但它们在承接公共服务、开展自主治理、参与公共事务等方面仍有诸多不足。这也在客观上导致地方政府无法利用社会组织推进治理创新，只能泛泛地实施治理改革，仅表现为“话语转向”和政策文本变换，而未使现代国家治理实践与地方政府过程有机融通。

三、“泛治理”现象的应对

“泛治理”行为并非以问题为导向、以回应公共需求为起点，对治理的适用领域、任务属性、本质要求等缺乏整体思考和系统辨识，仅看到了治理对于管理的某些超越，但并未对治理与管理做审慎界分，没有顾及治理原则在发布命令、强制执行、行为许可、程序控制、行政执法等领域的无效性。这一切都容易导致治理实践迷失方向、治理绩效难以提升。因此，实现治理现代化的目标，需要规避“泛治理”现象。

（一）促进治理学习的实质化。

地方政府“泛治理”现象出现的重要原因之一是学习的表面化、话语传递的简单化。因此，规避“泛治理”现象，要以促进治理学习的实质化为先导。

首先，掌握治理理论的精髓。认识治理与管理的区别和联系，分别审慎界定治理与管理的各自适用范围；审视治理实践需要的法治基础、制度基础和社会基础及其对治理实践的满足程度；明晰治理现代化与中国特色社会主义建设、政府职能转变、服务型政府建设等的关系；客观认识并合理处理治理一般属性、国别属性和任务属性及其关系等。

其次，结合地方具体情境推进治理体制改革。卡蓝默曾指出，治理现代化需要“每个国家按照自身的历史渊源，自身的模式和自身的实践进行创造。”[18](p8)治理实践必须依据具体“问题”而进行，在回应具体需求、解决实际问题的基础上设计治理体制的改革思路、构建治理体系。

再次，合理定位政府在治理体系中的地位。包括三方面：一是需要政府扮演“元治理”角色，发挥远景规划、政策引导、资源支持、培养公益观念、形成共享观念、推动制度创新、维持基本秩序等作用。[19](p79)二是需要政府有能力、不缺位。“有能力”是指政府在解决问题、实现目标、供给服务、促进参与、达成秩序等方面的有效性。“不缺位”是指政府在态度上指向治理行动的高效、回应和廉洁，而不是应付、推诿和寻租。这是扮演“元治理”角色的心理基础。三是需要政府有边界、不越位。这与政府职能转变相关，是指恪守自己的职责范围，在法定领域中做到尽职尽责，不对自己职责范围之外的事务横加干涉。

最后，完善学习机制。审视、完善现有的学习机制和话语传播机制，诸如组织推进机制、自主学习机制、学习考核评价机制等，以此来推动包括治理在内的学习行为，实质性地提升学习效果，建设学习型政府组织。

（二）夯实治理实践的法治化基础。

法治化是消除“泛治理”的必要举措。习近平指出，国家现代化必须“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”。[4](p9)该论断的核心精神就是“法治”。法治是治理现代化的题中应有之义，缺失法治的治理在本质上是“传统的”，不具备现代性。同时，缺失法治，就意味着祛除了治理体系的博弈规则和制度基础。[20](p3)因为，法治原则为治理提供了明晰的、明细的、权威的依据，有助于促进治理实践的规范化，也大大提高了治理实践的可预见性，降低地方政府的“随意性”，有效规避“泛治理”现象。所以，需通过法治建设明确国家与社会的职责范围、行为边界；明确治理与管理的各自适用领域，为治理行为、管理管制行为分别提供具体指南和清单；规范各治理主体的行为及其互动关系，防止卸责、推诿、寻租等行为的发生；明确治理绩效考核机制和考评指标，既为治理提供行动指南、提出行为方向，也激发了各治理主体的履责动机。

（三）做好治理现代化的战略规划与具体设计。

在一般意义上，将理论应用于实践，除了要保证理论的正确性和适用性之外，还对实践提出了一定的要求。也就是说，欲实现从真理到实践的成功飞跃，需要做到：审视真理的适应范围和适用基础，以此确定实践的具体领域；将真理与具体实践情境相结合，设计有针对性的行动策略；创造一定的制度、文化、物质等条件，以促成实践的顺利实施。[21]

地方政府“泛治理”现象是发生在“从理论到实践”这一过程中的错误。治理理论仅为治理实践提供了“意识”层面的支持，并没有触及“社会存在”层面的制度安排与实践行为。因此，需要通过战略规划和具体设计来促进治理理论成功指导治理实践。

从内容上看，要做好治理体系建构和治理能力提升的顶层设计；审视治理理论的适用范围和基础，并审视当前各类条件的满足程度，以此确定治理实践的具体领域；在治理理论与实践情境（包括存在的具体问题、待解的矛盾、公众的需求等）相结合的基础上，设计行动策略、政策方案与具体措施；结合治理实践需求，设计可行的治理体制机制，培育支撑治理体系运行的共享观念，夯实保证治理实践的资源基础（包括物质资源、社会主体基础等）。

从主体上看，中央政府应统筹设计治理创新路线，既为地方政府的治理现代化提供战略指导，也为地方政府的治理实践提供明确依据；地方也要结合自身情境，既从战略上设计本级的治理远景规划，也从战术上设计本级的治理实践线路，推动本级的治理实践，同时为下级的治理实践提供具体指导。

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