大数据视野下国家网络治理路径优化研究

张 琳，杨 毅

（西南大学文化与社会发展学院，重庆 400715）

党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。顺应公共治理中社会场域的新变化、推进行政管理体制变革、优化治理技术工具应用、创新社会管理模式成为提升国家治理体系执行效率与效果的改革方向。国家治理既立足于传统社会又涵括了虚拟空间，是治理体系线上与线下的双向结合，既蕴含传统行政手段也需要适应新兴信息技术的发展。互联网络高速宽带化、移动智能化、社交媒介化的技术应用引发了国家网络治理变革与创新。一方面公民个人通过终端设备对公共资源、政务信息进行获取、使用、共享、反馈的过程中，产生了高增长的信息需要以及多样化的数据信息，展示出数据爆炸并弥漫于网络公共空间的态势。这在相当程度上对以数据信息为管理对象、以形成有序网络秩序为目的的国家网络治理提出了应对发展的现实要求。另一方面，大量基础数据、原始数据反映出具有内在规律性的信息产生方式与运行机理，表达了网络公共空间中公民心理动态与社情民意信息，充分掌握与合理利用大数据资源对于实现国家治理能力现代化的目标意义重大。同时，新型“云计算”分析模式及数据挖掘已具备实现对动态可伸缩的虚拟化资源的提取、分析能力，以感知数据信息背后承载的话语内容和社会关联，成为国家网络治理与新兴技术深度融合路径的创新动力。

一、大数据场域：国家网络治理的新变革

1.前瞻性。与传统国家管理相比，新型国家网络治理面对的是突发呈现、快速聚集、动态演变的非线性数据流状态，政府只有通过对数据的有效利用和掌控才能“以一种前所未有的方式通过对海量数据进行分析，获得有巨大价值的产品和服务，或深刻的洞见”。[2]为此，国家网络治理首先必须塑造一种前瞻性治理机制，变被动应对为主动预见，通过“预防而不是治疗”的变革手段来有效捕捉网络热点、引导网络秩序、应对网络舆情。为此，必须实践一种多中心治理的行政模式，实现对社会网络与企业资源的有效利用，从而帮助政府通过预测分析大数据以实现决策。例如，美国利用谷歌公司对美国人频繁检索词条与2003年—2008年间季节性流感传播时期数据的比较先一步完成了对冬季流感的预测，并及时发布和制定疫情警示与防范预案。大数据时代的预测性要求将特定数学模型下对网络场域的“深刻洞见”用以完善国家网络治理的方式，因而国家网络治理需要摆脱过度依靠直觉判断与个体经验的行政方式，通过对社会大众相关数据的交互研究，实现国家网络治理对于网络空间数据信息搜集处理、精准分析、智能推送和个性定制公共产品执行进路的全面整合。

2.参与性。随着互联网的升级，民众公共参与意识与表达利益渠道极大拓展，国家网络治理“经受着平民化、平等、开放、强互动的话语力量的颠覆”。[3](p120)一方面，可参与性所蕴含的公民本位是协商民主、包容发展的基础，政府集聚的巨大信息流所具有的包容性使网络场域的民主性得以充分实现；另一方面，可参与性注重培育民众的责任、参与意识，也是现代国家治理体系与能力建设中的重要体现。在虚拟信息流动中，国家网络治理与公民共同担当信息主体角色，实现信息的推送、收集、反馈的一体化集成，使公共利益诉求得到有效表达。2010年日本对外发布《信息通信技术新战略》，提出国家应立足大数据时代的网络治理特征，在信息场域内通过公民参与的治理战略以加强政社互动关系，并在此基础上努力实现国民本位的国家治理目标。

3.可治理性。政府与公共部门在回应和满足不同社会需求或以这些需求制定政策时，需要体现出国家体制的创新动力与危机的化解能力。[4](p3)就政府执行层面而言，可治理性表现在满足社会群体的利益，“通过对个体行为的数据挖掘，使用关系分析、文本挖掘、社会计算、情感分析、时间线预测以及社会网络分析等方法来寻找有价值的信息”，[5](p44)据此对国家网络资源进行系统处理与统计优化，提升未来服务的即时性与自发性。可治理性强调公民导向，依靠其服务意识较为及时地获悉公共需求，从而最大限度地满足公众利益；完善有效化解社会矛盾的手段与机制以及社会交流的渠道，以对话协商提升社会包容，实现公共事务可治理的效度。

二、大数据挑战：国家网络治理的新困境

“大数据”（big data）最初是西方国家面对巨量资料、浩瀚信息这一时代特征的形象标注，其实质仍然是信息爆炸的发展与延续。在社会生产与公共生活的全部领域，数据信息量呈现出几何级数的爆炸增长态势，致使国家网络治理逐渐脱离传统模式，体现出革新治理方式的现实需求。尽管Web3.0时代国家网络治理实现了数据可用性的扩大，但仍存在诸多困境。

（一）国家网络治理的效度困境。

从现实层面来说，互联网随着经济、科技的进步与网络群体的增长成为个人及群体社会性活动的重要介质，以公民个体原创数据、IT企业与ISP服务商授权数据、公共信息和政务数据以及跨域部门共享数据为主体的数据总量日益扩大，显现出来源多样性特征。大数据时代的国家治理“认为公开的数据一旦处理得当就能为千百万人急需解决的问题提供答案”，[2]但就我国而言，海量数据以具有较强分散性与自由性、不易检索分析以获取可用信息的非结构化数据为主，且数据产生、存储、利用等环节中缺乏开放性、价值性、相关性的大数据思维，从而导致低时效性与低效用性的缺陷。

首先，是开放性思维不足导致的数据壁垒与数字鸿沟。当前我国各级各类政府部门往往基于不同目的建立了格式、标准繁杂又“独具特色”的庞大数据信息资源库，导致横向府际部门与地方区域间形成“各自为政”的数据壁垒。政府数据开放程度的局限造成大数据技术优势无法起效，社会公众需要频繁从某个行政部门出具证明资料——实质即是数据信息——去另一个行政部门办理某类公共服务事项，造成巨大社会资源浪费。当前政务数据库中纵向行政主体的数据相互屏蔽，公共产权性信息难以在多层级的国家网络间共享，进而导致网络互通领域的行政错漏问题。同时，公共数据资源开放程度存在阶层差异与群体区分，直接导致了数字鸿沟的产生，“强大的生意伙伴或政府（如大型公司或政府）可能会利用信息的权力差异来获得信息优势……形成一种累积性的差别”，[6](p26)其结果一方面将使国家网络服务均等化不足，另一方面也是虚假信息、网络犯罪得以产生以及逃避监管的实质根源，从而误导公众舆论，增加弱势群体维权成本，阻碍社会和谐。

其次，是价值性思维不足导致的回应性缺陷。数据价值性以有用和可用作为衡量的两大维度，最终通过价值密度体现。大数据时代下互联网及社交媒体等提供的巨量信息大量冗余、虚假甚至有害，价值密度极低。例如某国有大型企业信息中心的TB级数据的抽样检验，发现10%的信息存在各种类型的错误。[7](p1150)而政府信息数据质量除受到错漏因素影响之外，更主要是受制于我国网络治理的结构缺陷，政府与公众间基于信息收集——信息推送的双向数据交互信道的构建滞后直接阻碍影响了高价值密度数据的获取能力。据调查显示，“7.6%的政府网站有表格下载功能；能实现网上提交申请、申报的网站有6.4%，能在线查看处理结果的政府网站有2.3%，对网上投诉具有反馈或者回复查询功能的政府网站只有2.2%”。[8]当前国家网络治理中数据整合机制相对薄弱，休眠数据和折旧数据大量存在，使政府难以据此释放公共政务数据潜在的基本价值。“长期以来，我国政府部门掌握着社会信息资源80%的有价值的信息。虽建有3000多个数据库，但大部分是死库”，[9](p88)这就造成数据信息局限于政府内部而无法与其他社会资源进行价值挖掘，旧有数据价值随时间贬值，而产生的更新数据与淘汰数据杂糅，则会进一步影响政府公共决策的效度。

再次，是相关性思维不足导致的目标导向缺失。大数据为政府应用公共资源提供了一种“摆脱对少量数据因果关系的研究而从大量原始数据中把握发展”的新型发掘模式，通过大数据时代电子政务中的分布式管理目标导向与去中心化践行模式来“让人做人擅长的事、让机器做机器擅长做的事”，以多中心治理路径与大数据计算分析相结合来实现具有社会需求高相关度的公共治理履责形式，提升信息共享及决策效率。虽然目前国家花费大量行政代价力图提升数据数量与精度，但是政务平台相关性思维的缺乏往往导致数据处理流程不能直面公众需求，进而产生政府供给与公众需求的结构性失衡与针对性不足的新型治理风险。加之我国专业化政务数据收集提取、咨询分析的企业与中介组织不足，政府自身公务信息云的开放共享度不高，极大制约了国家网络治理对数据信息的价值增值与资产变现。

高职院校连锁经营管理专业的产教融合项目化探讨 ………………………………………………………………… 陈小秀（2/75）

（二）国家网络治理的合规困境。

为促进新兴技术与相关行业的发展，国家在网络数据治理时普遍采取“自由放任”的宽松监管与鼓励创新的政策空窗，但也随之造成规制不足的困境。通过文本检视，不难发现我国虽然从20世纪90年代起就制定颁布了《计算机信息系统安全保护条例》、《中国互联网络域名注册暂行管理办法》、《互联网信息服务管理办法》等各类行政规章及最高院关于审理互联网络版权案件的相关司法解释，但立法主体繁多、法规层次不高、内容极不全面、缺乏有效执行力且尚未形成全面的法律体系。主要表现为我国多数法规侧重于接入资质、域名审核等静态的互联网络基础架构规范，而对于网络空间、信息传播、数据安全等动态的互联网络运行调控制度则明显出现立法空白点，导致在实践中国家网络难以应对大数据时代网络信息获取与流转中合规授权、签名认证、隐私保护、版权滥用的监管问题。相较西方国家较为完备的网络信息监管制度与数据保护规则，国家网络治理当前主要面临治理工具缺乏的合规性困境。

首先是数据信息行业准入规则，当大数据时代信息媒介更多拓展到移动手机端、电子产品端的情况下，全部闭环数据流程的厂商都在获取用户信息，例如，微软公司Windows98系统在office Word和Excel软件上设置了隐含使用者电子信息的唯一的确认号码，这个“秘密通道”可以使个人信息在悄无声息中进入微软数据。[10](p80)理论上这有利于企业或机构及时获取改善产品服务的信息资源，但现实中并无任何机关部门对数据获取主体进行经营性资料审查、备案，或明确公众对数据交互采取何种授权途径与协商机制。这类主体资质的规制缺失直接造成当前大数据信息经营主体的野蛮生长，极易超出实体经营需求与消费者知情范围进行信息搜集，从而诱发超出道德自律的网络风险，显示出主体内部对信息风险控制与数据泄密处置预案的缺失。

其次是数据信息的权益保护与利用规制。这实际上是包括数据信息保密、公民隐私保护、版权利用规则等条款构成的针对数据权利主体特设的行为界限。一方面我国尚未建立对隐私的保护传统，甚至出现当代网络资源应全面开放的迷思；另一方面则是当下游离于法律边缘的网络传播行为，即暴力搜索侵犯公民隐私、P2P方式散布版权保护影音作品。当然政策规制空白与模糊领域还包括诸如大数据技术形成的分析结果与汇编数据是否享有邻接权或用益权，其权利时效是否应加以限定，能否授权第三方使用或超越原始信息获取目的进行获益性经营等等，对于大数据背景下数据资产如何有效、合法利用的产业实践需要政府尽速明晰公共治理规则。

（三）国家网络治理的安全困境。

数据与信息安全问题也要求政府及社会公众有效构建安全模式。当前网络治理中的安全困境主要表现为两个维度，一是传统意义上的数据安全，即如何保障国家安全信息、政府机密信息与核心商业价值信息的使用环境以使其免受非法入侵、查看、复制与扩散。然而，通过传统意义上对涉密数据的内部单独数据库存储并且隐藏起访问权限往往导致数据无法集中化的“围墙花园”，既难以实施有效区隔，更无法承受其对公开、实时的效益耗损。另外，即使有些部门对本身数据进行了诸如“屏蔽”隔离、延迟发布、非公开等保护，但由于大量相关联数据的社会传播和可查询性发布，公众及相关主体可利用数据挖掘与分析模型以数据拼图方式推导数据结果，也对国家数据信息的安全性及相应的时效性、准确性都提出进一步的挑战。

二是现代化治理意义下的数据安全问题，即大数据技术使用本身的安全性考量。首先是数据分析结果能否精准实现政策目标，相关数据模型计算结论会否导致与公共治理现实的偏离。国外曾对警用枪械安装芯片以分析警务人员使用频度和相关场景，以大数据分析判断其是否存在滥用警力的可能；但相关专业人员也承认这种分析受到多维因素的影响，有关计算模型关联因子的些许改动可能就会形成大差异的统计结果。在电国家网络治理的领域中，应避免走入“工具理性”的治理误区。其次是必须注意数据使用机制的伦理考量，追求表面精准的数据利用将会使政府部门陷入价值颠覆的困境。在治理过程中，有些国家的执法机构为了获取更多公共安全监管的支持数据，不分类别甚至跨越主权边界监控他国公民、企业以搜集和保存公众通话记录、电子邮件、即时消息等；并仅凭碎片化信息拼凑和简单数据计算随意采取“标签化”的防控措施，侵犯基本公民权利和自由。“网民的行踪可能以秒为单位被跟踪，这是一个更为可怕的世界”。[11](p196)由此将会对互联网信息规则产生破坏性颠覆，使公民时刻因处于隐私受侵犯的状态而减少网络使用行为，既不利于数据信息产业的进步，也会破坏网络空间的政社互信，使网络信息的真实性价值出现贬损，影响网络安全的整体环境。

三、大数据应用：国家网络治理的新路径

国家的网络治理在大数据场域下进行上下监督、双向互动、快速决策的过程中，日益为技术、法律、管理等的不完善所阻碍。国外公共治理实践也表明法律的不足、安全的漏洞、效用的缺失使国家网络治理承担的职能无法得到相应的落实。澳大利亚政府信息管理办公室（AGIMO）近日发布了《公共服务大数据战略》以因应这些困境与挑战，该战略以涵盖数据国有、数据保护、数据透明、数据开放、资源共享、跨界合作等多层次内容的六项大数据原则为支撑，旨在依靠公共行业利用大数据分析进行服务改革，制定更为完备的公共政策，从而充实、变革政府传统治理方式以使其摆脱因大数据困境所带来的效度、合规、安全难题。据相关分析，预计六项大数据原则将从技术、规制、服务等多方面促进澳生产力的发展及创新收益的提高，进而促使澳在该领域跻身全球领先水平。[12]本文认为国家网络治理中必须从行政体制、政策规制、技术应用三大角度进行路径创新，以全面推进大数据应用的整体质量。

（一）智慧政府：完善大数据应用的治理方式。

智慧政府衍生于WEB3.0时代，基于政府—公民的双向互动，强调大数据信息技术的应用与创新，是电子政府作为公共治理主体克服数据应用低效缺陷、提升信息价值密度的切实可行操作策略。韩国推行“智慧政府计划”，通过提高政府的服务意识、利用智能化技术、注重生态等措施转变政府管理模式，在2011年至2017年间其智慧政府投资将接近48亿美元。[13](p33)因此，不断挖掘公共数据的智能应用价值，提升公共服务的电子信息化水平是国家网络治理的关键举措。基于我国现状，构建智慧政府应从以下几个方面进行考虑：

第一，提高智慧政府的互动能力和公民本位意识。首先，政府应以主流媒体、官方平台为媒介，提供相应渠道增加公众与政府沟通的频率、增强政务信息透明度。同时，合并或取消政府机构中职能相近的舆情部门，建立统一的信息收集回馈系统，提升对公众需求的感知能力。并增强公共政务大数据平台对政府网站电子业务流程的后台支持，精简程序以提高决策效率，以实现智慧政府大数据应用的公信力、执行力、回应力的价值目标。

第二，完善智慧政府的整体治理与跨域行政能力。随着信息化进程的深入，互联网打破空间区隔、地域区隔、甚至行政科层，呈现“无界”的态势，[14](p58)需借鉴西方国家电子政府“开放式政府数据”的革新趋势，一方面利用政务数据中心或政府信息云整合交互数据应用破除传统组织架构中数据信息在部门、机构、地区间分离的状况，实现大数据利用的标准规范、查询开放、存储安全。另一方面破除数据独裁，鼓励民间机构和个人合法利用公共数据，以社会参与的多中心治理方式提升智慧政府的行政效率；通过对公众数据与私人数据的并联分析拓展数据使用领域，提供多样化的公共信息产品以及利用数据间的交叉校验探析过往公共政策失效的潜在趋势，研判公共治理的改进方向。

第三，加快智慧政府的基础设施建设。为满足公众日益增长的信息公众服务需求，政府首先应加快建立标准化大型电子政务数据库，实现资源共享、信息有效，构建平等、高效的信息化社会。继而进行专项投资，提升政府智能技术应用能力。在此基础上建立高速大容量信息通道，促进信息交流互容。同时建立、优化IT灾备机制，利用系统化数据应急方式实现资源储存与资源备份。此外政府还应投入资金促进IT教育文化的发展，创建新型电子政府人才培养录用机制。

（二）建规立制：明确大数据应用的治理途径。

大数据时代的数据信息特征衍生出网络空间“无界”和网民行为模糊的治理环境，使传统公共治理形式在大数据网络空间环境难以得到充分的施行。诚然，公权的介入会抑制数据生产与传输过程，但合理施行公权对维护网络秩序、规范信息传播具有不可替代的作用。美国是最早加强数据信息监管法制的国家，而后众多国家颁布法律谋求网络空间的健康有序发展。发达国家网络数据领域的法治化经验也表明必须制定整体性规范与具体性条款相结合的法规体系与规则，使之作为国家网络治理的工具支持。

首先，推行网络环境整体性规范，维护网络空间秩序。提升我国现有数据管理法律的效力层级，制定如《数据信息法》及《信息通信基本法》为框架的国家网络治理基本法，保障并提高公权在网络场域治理的操作性。依法优化大数据背景下的舆情引导机制，注重监测源的获取、复杂舆情的倾向判断、高质量舆情的“自动检测”，[15](p86)建立突发性舆情危机应对机制和快速处置能力，实现掌控-预警-反应三方面的统筹，以应对舆情危机及网络犯罪。另一方面以强化社会责任、注重意见自由为原则，弱化公权施行界限的模糊性，以法律约束公权。要有效利用大数据技术环境下形成的新型民主形式，引导公众以网络空间为场所积极表达政治意愿、参与政治事务，增强社会包容性，实现尊重私权自由与维护公权实施二者的平衡。

其次，完善数据利用具体性条款，优化网络治理途径。应当逐步细化政府在信息内容的审查、传播渠道的规范、数据版权的保护领域实体法的实施条文，制定《信息隐私保护法》与《数据信息经营性行为管理条例》等约束性规章，实现政府自身和信息企业对数据传播利用秩序的遵循。强化数据信息领域责任界定机制，明确开放数据源的制造者对数据真实性承担第一法定责任，限定个人使用、声明保留非公开的数据制造者责任豁免；非法定许可引用编译、加工使用他人数据则应取得数据权利人授权，企业应对授权数据有效时间与利用范围明确说明，长期保存该授权协议经营。不得以“来源未经核实”等条款排除数据使用过程的共同责任；政府机关和经备案的数据信息企业可在法定许可使用范围或为了促进数据传输效率不便采用个别授权的情形下，先行搜集使用数据，利用备案制度进行动态数据的网络监管，但该种情形下数据责任转由利用者承担，数据利用者需审慎评估数据的正确性，确保合法利用数据与数据删除时间，承诺尊重数据隐私性，事后及时公布数据搜集种类、方式，并不得随意向第三方公开数据。完善立法体系、确立管理规则是维护数据安全性、创新现存法律规范、促进大数据时代国家网络治理的有效途径。

（三）拓展领域：优化大数据应用的治理技术。

随着公共数据量的逐渐攀升和数据多样化的逐步凸显，在创新治理技术、优化数据应用等方面面临着全新变革。根据研究结果显示，“87%的美联邦政府IT官员以及75%的州政府IT官员均认为大数据在政府工作中发挥着立竿见影的实际作用”。[16]比对大数据在美、英等发达国家得到的良好运用，我国政府应从数据收集、数据挖掘、数据共享、数据使用四个视角优化公共治理路径，有效挖掘潜藏在数据背后的价值。

从数据收集的视角看，政府一方面应建立大型数据仓库，对业务数据、民意数据、环境数据三种数据类型进行分类整合，另一方面应以云计算为基础，运用联机分析技术，借鉴美国“保险补助双向核对”项目，将不同系统的数据库进行人为“相联”，[17](p74)实现对与公共治理相关数据的多维度评估、计算、分析。并为专项数据收集项目提供资金支持，在拓宽数据来源渠道的同时提高收集数据的真实性。此外，政府应有效规制行业及单位“最小数据集”业务标准，即需搜集的数据指标数量与统一格式要求，并依靠信息管理系统整合收集所得的数据，提升数据价值，统筹多样化、复杂性数据管理。

从数据挖掘的视角看，应以描述性分析为基础，进行预测性分析。首先，政府应通过官方平台开启相关项目，通过以数据挖掘为核心的并联对比技术，对可利用数据进行实时分析与建模，实现对数据的描述性分析。其次，以政府为主导选择需要整合对比的公共数据组，运用“数据混搭器”技术产生以地图映射为基础的可视化数据分析，从而以更加直观、形象的方式呈现，使政府有能力进一步获取、分析、挖掘数据的价值，[18]实现公共治理的预测性分析，提升公共治理前瞻性。

从数据共享的视角看，一方面政府应通过与企业及私营部门的合作，实现数据发布与数据共享的成本分担，为公众提供免费的数据应用服务。另一方面，需加强物联网技术对政务数据的有效支持，通过对相关场景或者观测对象安装物理芯片来获取实时动态数据，分析政府应采取的基本对策。同时，还应创建数据中央银行，将不同类型的公共数据集合起来相互协同，形成一个数据存储、访问、发布的平台与门户，辅以政府微博矩阵群，公务APP，推动公共数据的大面积开放，促进政府充分了解民情、民众及时获悉真相，切实落实数据平民化与双向互动。

从数据使用的视角看，应完善国家网络治理模式，借鉴美国数据收集—数据分析—数据发布为主要内容的循“数”管理，通过建立数据收集系统，确定相关场域存在的问题，探析公共治理新策略，最终通过数据发布鼓励公众介入，提高政府决策透明度。同时应注重数据应用场域的多元化，优化政府数据驱动型公共治理内容，即将数据推广到防灾救灾、社会治安、民权维护、社会福利等方面，从而提升数据价值。并且优化政府大数据公共治理的行政执行机制，通过对不同单位、不同行业的数据进行实时监测、多方比对，及时灵活地发现行政工作潜在性问题，实现行政绩效数据监控，从而提高公共治理的民主性与科学性。

四、结语

基于云计算、物联网等技术衍生出的大数据，使国家网络治理面临着难得的机遇和全新的挑战。数据技术高速发展的社会环境对于我国政府的行政能力、革新效率将不断提出更高的要求。数据融入公众生活是必然趋势，依靠数据获得信息从而促进公共治理的科学性是政府提升行政能力的有效渠道。随着政府对数据应用探索的不断深化，所遭遇的效度、合规、安全困境也显示了实现公共治理路径的优化需要一个长期而艰难的过程。我国政府需借鉴英、美、澳等发达国家大数据治理策略，通过构建智慧政府、完善规制支持、创新技术应用等方式来实践大数据驱动型电子政府治理路径，因此必须不断完善大数据应用的治理方式、明确大数据应用治理途径、优化大数据应用的治理技术，以适应大数据时代的发展要求。

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