少数民族干部队伍建设研究——以恩施土家族苗族自治州为观察对象

龚志祥(中南民族大学民族学与社会学学院，湖北武汉430074)



少数民族干部队伍建设研究
——以恩施土家族苗族自治州为观察对象

龚志祥
(中南民族大学民族学与社会学学院，湖北武汉430074)

摘要:少数民族干部的培养选拔一直是我们党和国家民族工作的重要组成部分。通过对恩施自治州少数民族干部的调研，分析少数民族干部队伍建设取得的经验和成就，探讨存在的问题，并针对现状和问题提出改进措施和政策建议。

关键词:少数民族;民族干部;队伍建设

少数民族干部工作是民族工作的重要组成部分，是解决民族问题的关键环节之一，是加强党和国家执政能力建设的重要内容。民族干部是党和国家以及各级政府联系少数民族群众的桥梁和纽带。习近平总书记强调:“只要我们牢牢坚持中国共产党的领导，就没有任何人任何政治势力可以挑拨我们的民族关系，我们的民族团结统一在政治上就是有充分保障的。”①王正伟:做好新时期民族工作的纲领性文献http: //theory．people．com．cn/n/2014/1016/c83845－25847447．html。本文以湖北省恩施土家族苗族自治州干部队伍建设为观察对象探讨少数民族干部队伍建设并提出建议。

恩施土家族苗族自治州位于湖北省西南部，东连荆楚，南接潇湘，西临渝黔，北靠神农架，辖恩施、利川、建始、巴东、宣恩、来凤、咸丰、鹤峰六县两市，境内居住着土家族、苗族等28个少数民族。第五次全国人口普查统计，2000年全州总人口378万人，汉族178.4万人，占47.2%;土家族17.0万人，占45.0%;苗族20.6万人，占5.5%;侗族6.7万人，占1.8%;其他少数民族1.97万人，占0.5%，少数民族人口数占总数的52.8%。

一、少数民族干部队伍建设的主要成就和经验

恩施土家族苗族自治州建州以来，采取过硬的少数民族干部队伍建设措施，着力于整体素质提高，加强管理，民族干部茁壮成长，一大批少数民族领导干部走上了各级领导岗位，为恩施州经济发展、脱贫致富和地区稳定发挥着巨大作用。各级党委在民族干部队伍建设方面取得的骄人成绩得到了上级领导单位的充分肯定，积累了许多宝贵的经验。恩施自治州在民族干部建设时紧跟时代发展，科学谋划，准确定位，做到少数民族干部队伍建设与社会主义建设事业发展结合，与民族区域自治相结合，注重数量扩展的同时与质量提高相结合，做到严格要求同时与大胆使用相结合。

(一)建州以来民族干部增长较快，少数民族干部数量有了显著增加，规模不断壮大

恩施土家族苗族自治州建立于改革开放，成立较晚，因此民族干部成长较快也是在改革开放之后。建州以前，对于干部的民族成分没有作过专门认定，所统计的干部民族成分数量为自然状态。1952年仅统计到10人，1979年统计仅为1790人。占干部总数的3.48%，1980年开始，恩施行署对民族成分开始进行专门认定，截止1983年自治州建立时，恩施州少数民族干部达到17249名②此数包括企业干部。，占30.5%，到2011年达到39459人，当年干部总数为62163人③由于统计口径变化，此数不包括企业干部。，少数民族干部所占比例达到63%，规模不断壮大，与少数民族人口数所占比例相当，少数民族干部成为恩施自治州干部队伍的主要成分。

少数民族干部中事业单位技术人员2011年达到28436名，占事业单位技术人员总数44944名的63%;事业单位管理人员少数民族干部6253名(其中参照公务员管理人数1123名)，占其总数9834名的63.6%; 2011年，公务员队伍中少数民族干部2458名，占其总数3470名的70.8%;党群口参照管理人员中少数民族干部505名，占其总数732名的70.8%。

(二)民族干部学历层次和专业结构有较大改善，素质不断提高

民族干部学历层次有较大提高。据2011年统计，少数民族身份公务员队伍为2458名，其中博士1名，硕士43名，学士505名，具有本科学历的1789名，专科学历的515名，中专及以下74名，具有大学本科以上学历的占总数的76%，具有研究生学历的占3.3%。其中厅级正职1名，厅级副职10名，县处级正职62名，县处级副职215名，乡科级正职717名，乡科级副职870名，科员485名，办事员2名，试用人员及其它96名。

参照管理人员少数民族干部505名，其中博士1名，硕士2名，学士72名，具有本科学历的290名，专科学历的176名，中专及以下30名。其中县处级正职8名，县处级副职22名，乡科级正职128名，乡科级副职177名，科员331名，试用人员及其它16名。

据恩施自治州人事部门介绍，恩施自治州招考公务员，对专业设置均有一定要求，充分考虑恩施自治州的未来发展，在专业技术人才的引进上在考虑专业层次的同时也充分注意专业结构问题，对农业、生物、医药、建筑、水利、信息技术等工程领域给予关注，做到专业深度和广度相结合，结构不断完善，素质不断提高。

(三)民族干部分布领域有较大拓展，行业布局不断完善，布局结构发展合理

恩施自治州民族干部不仅数量增长较快，总数初具规模，而且行业布局不断完善，布局结构发展合理，民族干部主要集中在行政党务领域情况有较大改变。少数民族干部中，专业技术人员初具规模，达到28436名，行业分布领域较广。其中工程技术人员1345名，农业技术人员955名，科学研究人员29名，卫生技术人员5161名，教学人员19389名，经济人员337名，会计人员425名，统计人员27名，图书档案、文博人员198名，新闻出版人员236名，律师、公证人员11名，播音人员39名，工艺美术人员2名，体育人员30名，艺术人员198名，政工人员54名。按人事部统计口径计，全州少数民族干部中专业技术领域除了翻译人员没有外，其它各领域均有少数民族专业人才分布。

(四)恩施土家族苗族自治州少数民族干部队伍建设措施得力，管理科学，经验丰富

一是以提高整体素质为目标，不断加强领导班子和干部队伍建设，包括少数民族干部队伍建设。近5年来共选派了54名民族干部到中央、国家机关、沿海经济相对发达地区挂职锻炼，选派了46名民族干部到省直机关挂职锻炼;同时邀请了21名中央、国家机关、省内发达地区干部到恩施自治州挂职帮助工作，争取了23名省直单位干部下派到恩施自治州挂职工作;从州内各县市共选派了89名干部到州直综合和经济部门挂职，从州直选派了104名干部到县市基层挂职锻炼。二是以建立健全干部队伍管理机制为载体，提高干部队伍管理水平。先后出台了《挂职干部行为规范》和《挂职干部管理规定》，坚持定期召开挂职干部工作会议;坚持和完善民主评议领导班子和领导干部制度，以建立和完善领导班子决策重大事项议事规则为重点，抓好《湖北省市(州)、县(市、区)党委常委会决策重大事项的暂行规定》的贯彻落实，全面推行县(处)级领导班子集体决策重大问题议事与决策规则，进一步推动领导班子决策的民主化、制度化和规范化;以制度规范为重点，加大领导班子思想政治建设力度。三是以培养选拔后备干部为支撑，优化领导班子和干部队伍结构。以后备干部队伍建设为重点，切实抓好年轻干部、妇女干部、党外干部和少数民族干部队伍建设，定期组织对各县市、州直各单位干部来源情况进行调研和统计，建立了县处级以上干部信息库，按照“抓住源头、打好基础、完善机制、推进选拔”的思路，做好年轻干部、女干部、党外干部和少数民族干部的培养选拔工作。

二、少数民族干部队伍建设存在的问题

恩施土家族苗族自治州十分重视少数民族干部工作，少数民族干部队伍建设取得的成绩是显著的，经验值得肯定。但也存在一些问题和不足，需要在以后工作中进行改进和完善。

(一)州级民族干部偏少，部门分布不均

恩施州少数民族干部队伍成长壮大与自治州建立密切关联。州级党委班子少数民族干部1983年1名，占8.33%，2011年5名，其中1名为省直选派，并非当地成长民族干部，占41 %，如果剔除省直选派民族干部，只占33%，低于少数民族占州总人口数。州级政府班子6名，占85%，高于少数民族占总人口数比例，州人大班子3名，占42%，低于少数民族占州总人口数。州级政府班子在民族构成上较上一届有较大提高，2008年3名，占50%，较2008年增加了35个百分点，但部门之间分布不均，党委和人大民族干部较少。

应该说本届州委相当重视民族干部配备选拔，从上面换届人事安排可以得到充分证明。但上级党委对民族区域自治制度和民族政策了解不够，对民族干部培养选拔还需进一步加强。1998年恩施自治州人大、政府换届选举时，其人事建议方案中，州人大正副主任的组成人员中没有自治民族(土家族、苗族)的公民作为正或副主任的候选人就是一个例证。

(二)培养选拔机制有待完善，没有长远规划

通过调查得知，恩施自治州至今还没有一个关于培养选拔和使用民族干部的五年计划或十年规划。据相关工作人员介绍，十年前就有一个关于培养选拔少数民族干部的文件草稿，但一直是个草稿，没有正式成文下发各单位执行。上一届州委在选拔和使用民族干部方面力度有所加大，从本届州委州政府换届和县委县政府换届人事安排可以得到有力证明，因为民族干部进班子有相当大的提高，但没有形成正式文件，主要还是受主管组织人事工作的领导掌握和使用政策力度影响。从近两年民族干部培养选拔工作机制看，省委省政府工作力度较大，出台了培养选拔少数民族干部成长工程，州内的工作力度较小，不系统，部分影响工作推进。

由于培养选拔和使用民族干部没有相关机制约束，没有规划，因此，档案基础工作也不尽如人意。笔者在民委调查期间，希望从民委得到一份有关少数民族干部培养使用情况的详细材料。据相关人员介绍，材料至今没有形成，由于组织部门有相关数据无法提供。我们在组织人事部门调查，相关工作人员说，没有这方面的专门材料，只是零星分散在年度工作总结中，也只是只言片语。近五年全州没有就民族干部问题进行过专门调研，作为一个民族自治州，落实民族区域自治政策民族干部是关键，民族干部现状不清楚必将影响民族干部未来。

(三)民族干部梯队没有形成，后备力量建设有待加强

恩施自治州在土地革命战争时期成长了一批民族干部，但牺牲较多。中华人民共和国共和国成立后，各类大学、中专学校对民族干部有计划的培养，到1965年停止。1981年开始，中央民族学院、中南民族学院每年培训一批干部，降分录取一批高中生。据鹤峰县统计，1979年14名县级干部中，少数民族干部仅3人; 45名部、办、委、局领导干部中，少数民族干部只6人。1983年建州时，全州57305名干部，少数民族干部有17249人，占总数的30%。全州各县、市119名正副县市长、正副人大主任中，少数民族只有35人，占30%，在16名正副州人大主任和正副州长中，少数民族干部5人，占31%。少数民族干部与少数民族人数仍不相适应。

建立自治州后，除中央民族学院、中南民族学院培养民族干部外，中央、省、州、市各级党校也进行培养。其中，1983年省委组织部、统战部委托中南民族学院举办一期干部政训班，为本州培养46名县、区级干部。1985年，中南民族学院举办一期干部文秘班，为本州培养55名文秘干部。1985年，州委党校举办一期中青年干部班，培养少数民族干部36名。在1998年委托中央党校举办了一次民族干部培训班，在全州选拔了一批乡科级干部进行学习提高。各类大专院校，每年对本州少数民族考生实行降分录取办法，以加速少数民族地区的人才培养，但毕业后回家长工作的不多。

由于基层一线条件艰苦、待遇低，发展空间有限，在基层工作的干部也包括民族干部多数也是在想方设法调离，基层一线在干部供需方面存在失衡。恩施自治州在外地上大学的少数民族学生毕业后多数在外地发展，因为外面发展机遇多一些，不愿意回恩施工作，少数民族干部少了一个重要的来源。由于编制紧缺，每年招考公务员相当有限，多数情况下并没有就民族身份作出特别规定，因此民族干部队伍梯队存在一定问题。如果单纯从第一学历是本科来观察，州级领导班子成员具备这个条件的相当少，多数第一学历是中专和大专，工作以后通过继续教育取得大学文化水平。

三、加强恩施自治州民族干部队伍建设的几点思考

干部队伍建设是民族地区经济社会发展的关键性因素之一，民族干部培养选拔是一项长期的战略任务。建设一支政治立场坚定、各项业务精通、改革开放意识强烈、深受各族人民拥护的高素质民族干部队伍，有利于加快民族地区经济社会发展、有利于民族团结进步事业，有利于维护祖国统一和社会稳定。培养、选拔、使用民族干部是少数民族和民族地区全面建设小康社会的关键，是坚持民族平等和实施民族区域自治制度的重要条件和具体体现，是巩固国家统一、加强民族团结的重要保障，是解决民族问题、做好民族工作的关键，是管长远、管根本的大事，是一项重大战略任务。严格按照习近平总书记提出的一系列明确要求，特别是“三个特别”的民族地区好干部新标准，也就是“明辨大是大非的立场特别清醒、维护民族团结的行动特别坚定、热爱各族群众的感情特别真诚”加大少数民族干部队伍建设。

(一)完善制度，制定规划，形成民族干部成长的长效机制

民族干部队伍建设是民族自治地方自治权实现程度的一个重要体现。民族干部对民族地区各项工作的推进，民族问题的解决，民族关系的调适，民族地区的发展有着不可替代的作用。恩施自治州在培养选拔使用民族干部方面至今没有出台相关政策和规划，对民族干部的成长形成了制约作用，不利于民族干部成长。民族区域自治法和恩施自治州自治条例虽然就民族干部有规定，但没有相应配套政策出台，并不具操作性。据调查，恩施自治州在学习贯彻中央民族工作会议时并没有就民族干部方面形成专门决议，议题多讨论经济和扶贫事宜。每年组织人事工作会议对民族干部工作也只是轻描淡写。因此尽快出台恩施自治州少数民族干部培养选拔任用工作条例，牢牢把握党和国家关于加强民族干部队伍建设的精神，与省民族干部成长工程对接，以指导民族干部工作，同时也有利于加强各级班子建设，优化结构，提高民族干部整体素质。

(二)注重调查研究，准确掌握民族干部成长动态

鉴于目前民族干部基本情况不十分清楚，需加强调查研究工作，掌握恩施自治州少数民族干部队伍建设的现状。尤其是民族干部工作进行专题调研，把全州民族干部培养选拔任用情况掌握准确，资料建档立案，搞好基础工作。以后每年均应更新基本情况，注重动态掌握，加强部门协调沟通，明确职责，形成制度，较好掌握民族干部成长动态，促进民族干部工作水平进一步提高。

恩施自治州建州以来，在民族干部培养选拔方面做了很多工作，也形成了许多有利于将来更好工作的经验值得总结提炼，这方面工作需要进一步加强。如，在党委重视、任用选拔方面、学历培训、向上挂职，向下下派、多层次多岗位多形式锻炼民族干部等方面都是可以需要进一步总结经验的工作方法和思路，对进一步做好民族干部工作具有借鉴意义。

(三)上级党委部门需进一步加大培养选拔力度

上级部门出台政策措施加大力度帮助恩施州民族干部队伍成长，增强政策的操作性和连续性，支持恩施州民族干部队伍、民族科技人才队伍和民族企业家队伍建设，采取多途径多手段多方法提高恩施自治州各级各类民族干部队伍的整体素质，改善民族干部队伍结构，从数量、质量等方面促进民族干部队伍成长壮大，进一步增强各级民族干部的能力和信心。

干部交流力度进一步加大，尤其加大恩施州的民族干部到省内州外其它地区的锻炼，进一步打破封闭意识，培养各民族干部的改革开放进取意识。把选拔民族干部到各省直机关工作作为一项经常性的工作来抓，一些厅局可考虑增设与民族工作相关的处室，如民族干部、民族教育、民族医药、民族文化、民族贸易、民族用品等均需有专门工作机构来进行管理，以加强民族工作。民族干部后备队伍建设进一步加强，在省内相关高校建立民族干部培养基地，针对性地向恩施州输送急需的各类人才。筹资设立民族人才成长基金，对有突出贡献和杰出成就的各类民族人才实行奖励，鼓励少数民族学生励志成才。

(四)加强交流，促进民族干部合理有序流动

恩施自治州民族干部队伍建设需进一步加强干部交流，坚持多岗锻炼，提升民族干部能力。一是机关民族干部与乡镇民族干部交流;二是同级各部门各行业之间民族干部加强交流;三是与州外省内其它兄弟单位和部门进行交流;四是与省直部门进行交流;五是与省外沿海发达地区进行交流;六是与中央部门和国家机关进行交流。交流形式可以多种多样，学习、挂职、跟班等，时间可长可短，长可以几年，短可以几个月等。

恩施自治州党政干部队伍目前的来源主要是从大学毕业生中招考公务员，少量从事业单位提拔，来源比较单一。建议广开渠道，尽纳天下英才，打破选拔限制，突破企业、事业、行政分割，实现渠道多元，选贤任能。

(五)坚持三支队伍一起抓，加强民族企业人才队伍建设

州产业发展关系密切的相关专业的民族技术人才也是重点内容之一，只有这样，企业创新才会有活力之源。

少数民族干部是党和各族人民之间的桥梁。正如习总书记在中央党校西藏民族干部培训班创办30周年座谈会上强调:“建设一支能够担当重任、经得起风浪考验的高素质的各族干部与人才队伍，尤其是大力培养和造就一大批德才兼备的少数民族优秀干部，是更快更好推动民族地区经济发展与社会进步的关键性因素。各级党委和中央有关部门要进一步增强做好新形势下少数民族干部工作的责任感和紧迫感，坚持德才兼备、以德为先的用人标准，一方面注重在实践中特别是地方和基层一线实践中培养、锻炼和提高少数民族干部，切实加强少数民族优秀年轻干部的培养选拔工作;另一方面要继续有计划、分层次组织安排少数民族干部到党校、行政学院、干部学院、民族干部院校进行培训，不断提高政治素质和业务能力，增强抓好发展这个第一要务、履行好维护稳定这个第一责任的本领。”①http: //cpc．people．com．cn/GB/64093/64094/13017265．html．因此，民族地区的发展和稳定大局，少数民族干部是关键因素之一，是筑牢中华民族共同体的重要基石。建设一支理想信念坚定，讲政治，具有做好群众工作的过硬本领，经得起风浪考验的高素质民族干部队伍，实现各民族共同繁荣发展。

责任编辑:胡晓

作者简介:龚志祥(1966－)，男，湖北来凤人，土家族，副教授，南方少数民族研究中心研究员，主要研究方向为民族理论与民族政策。

收稿日期:2015－09－12

文章编号:1004－941(2015)05－0025－04

文献标识码:A

中图分类号:C95