健全反腐倡廉法规制度体系的思考建议

陈东辉

（河南省社会科学院，河南 郑州 450002）

一、引言

党的十八届三中全会决定明确提出“健全反腐倡廉法规制度体系”的要求，特别指出要完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规[1]。反腐败斗争是关系党和国家生死存亡的重大政治问题。习近平总书记多次强调反对腐败的重要性和紧迫性，要求从严治党，坚持“老虎”“苍蝇”一起打。十八届中纪委三次全会强调用法规制度规范党员干部行为，要求清理、修订和完善党风廉政建设相关的党内法规。法律和制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，只有建立健全制约和监督权力运行的法律和制度体系，才能把权力关进制度的笼子里，有效防止权力的异化，提升从源头上预防和治理腐败的效果。

健全反腐倡廉法规制度体系，是长期以来我们党同各种腐败现象以及形形色色腐败分子作斗争的经验总结，体现了党对权力腐败规律和防治腐败规律的深刻把握。当前，消极腐败等危险更加尖锐地摆在全党面前。只有建立健全反腐倡廉法规制度体系，不断提高法规制度的执行力，才能有效制约和监督权力运行，切实提高党的拒腐防变和抵御风险能力，夯实党的执政基础，巩固党的执政地位。

二、当前反腐倡廉法规制度体系方面存在的不足

党的十一届三中全会后，中纪委和中组部联合下发了《关于设立纪律检查委员会有关问题的通知》和《关于迅速建立健全各级纪律检查机构的意见》，在“文化大革命”中一度被取消的党的各级纪检监察机关得以恢复和重建。此后的三十多年间，随着改革开放的持续推进，以及社会主义市场经济体制的确立和不断完善，党和国家越来越注重法律制度建设，我们的政治生活和反腐败工作也逐步走上了法制化和规范化轨道，在思想教育方面、规范权力方面、强化监督方面、惩治腐败方面建立起了较为系统的反腐倡法规制度体系。但是，由于我国正处在社会转型期和改革深水区，一些制度的构建和法规的设计还处在“摸着石头过河”与“顶层设计”并重的阶段，这就不可避免地使现行法律和制度带有开创和探索的色彩，存在着或多或少的漏洞和不足。

（一）反腐倡廉机构设置不适应反腐败斗争的形势需要

当前，我国具有反腐败功能的机构主要有：一是党内纪律检查机构，包括中央纪律检查委员会和地方各级纪律检查委员会，主要负责处理党员干部违反党的纪律的行为。二是监察机关，包括监察部和各级监察机关，主要负责对具有违法行为但没有构成犯罪的国家公职人员进行行政处分。三是检察机关内设机构，包括国家反贪污贿赂总局和各级检察机关内设的反贪污贿赂局，主要负责侦查贪污贿赂等重大腐败犯罪。这种设计看上去较为系统，既有负责追究党纪的机构，又有追究行政责任的机构，还有追究刑事责任的机构。但是，由于三个机构分属党委、政府和司法等不同系统，履行反腐倡廉职责的依据分别是党纪、行政法规和刑事法律，因此实践中经常出现国家政策和法律适用的冲突问题。这种“多龙治水”的状况，在某种程度上影响了预防和治理腐败机构的职能发挥。2007年，我国成立了国家预防腐败局，但这一举措的背景与签署《联合国反腐败公约》有关，主要是为了满足预防腐败的国际合作和国际援助需要。至于国家预防腐败局与上述三个防治腐败系统的关系，国家并没有进行明确，而是仅仅规定其职责是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导。这样反而会使防治腐败的职责和权力更加分散，不利于形成统一和整体的系统力量。

（二）反腐倡廉法规体系不够完善

目前，我国还没有制定单行的“反腐败法”，有关反腐倡廉建设的规定散见于刑法、行政法、诉讼法，以及相关法规规章和党内法规中。尽管，关于预防和惩治腐败的法规条文较多，但是系统性不强，没有形成完整的法规体系，这就造成在实际执行中的法律冲突问题，或者说对具体腐败案件处置时出现操作上的不衔接。按照现行《刑法》规定，贪污受贿罪的立案定罪起点是5000元。但是，由于对腐败案件的查处一般是先有纪委系统介入，再加上现行《刑法》是在1997年制定的，考虑到物价上涨等多重因素，纪委系统对是否将腐败案件移送检察机关往往内部掌握有一个额度标准。所以，实践中很少有贪污受贿5000元，甚至是10000元被定罪量刑的。这在某种程度上也损害了法律的严肃性和权威性。至于党内法规，也不能很好地适应反腐倡廉建设实践的要求，滞后于同腐败现象作斗争形势发展的需要，存在着系统性不强、整体性不足、可操作性较差等问题。一些规定因没有配套性法规和实施细则而流于形式。如《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》总共9条，尽管对申报财产范围作了规定，但由于过于粗略，致使“收入申报”几乎成为工资表的翻版。这样就不可能真实反映领导干部的实际收入，无法达到防患于未然的预防腐败效果。

（三）反腐法律条款设计不够合理

我国现行《刑法》第八章是对贪污贿赂罪的规定。在反腐倡廉建设的实践中，这些规定发挥了重要作用。但是，面对纷繁芜杂的新情况新问题，《刑法》中设置的一些具体条款也暴露出不合理的一面。我国刑法对腐败犯罪的定罪量刑是按照涉案金额进行规定的，明确了定罪及承担不同刑事责任的具体金额数。这在其他国家从来没有过。因为，随着经济发展，一定量的涉案金额对社会造成的危害程度会发生变化。而法律具有稳定性，不可能经常修订。再加上贪污贿赂罪侵犯的不仅仅是公私财产权，而且侵犯了公务人员职务行为的廉洁性，其产生的社会危害性应当综合考虑。此外，我国幅员辽阔，区域之间经济发展差距较大，相等数额的金钱在不同区域的购买力有很大差别。所以，仅仅按照涉案金额定罪量刑是不够科学的。再者，关于行贿罪和受贿罪的规定也不够合理。行贿罪和受贿罪是对合罪，应该同等处罚。《刑法》对受贿罪成立的限定条件是“为他人谋取利益”，对行贿罪则是“为谋取不正当利益”。这样的规定会使一些受贿罪找不到对应的行贿罪。按照《刑法》规定，受贿罪的定罪量刑起点是5000元，而根据《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》，行贿罪的定罪量刑起点是10000元。这样的规定将会使对行贿罪的责任追究明显轻于受贿罪，不利于对腐败行为的预防和治理。此外，巨额财产来源不明罪，不仅具有“兜底罪”的嫌疑，而且最高十年有期徒刑的规定，也使该罪在实践中成为腐败分子逃避应有处罚的“安全岛”。这与设立该罪名的初衷是相悖的。

（四）监督权力运行制度不够健全

从制度设计上看，我国对监督权力运行的制度设计不少，包括党内监督、国家监察机关监督、审计监督、人大监督、媒体监督、群众监督，以及自我监督等。随着信息化进程的加快和大数据时代的到来，网络监督也成为监督公共权力运行的重要渠道。2009年10月，中央纪委监察部统一开通了全国纪检监察举报网站，受理群众对党员、党组织，以及行政监察对象违反党纪政纪行为的检举和控告。但是，从我国现行监督体制的实际运行看，还是存在着“上级监督太远，下级监督太险，同级监督太难，纪委监督太软，组织监督太短，法律监督太晚”的困局。

三、健全反腐倡廉法律制度体系的思考建议

（一）树立用法律制度遏制腐败意识

防治腐败，必须强化法制意识教育，使人们养成遵守办事规程和行动准则的习惯。一是加强对党员领导干部的思想教育。要通过开展有针对性的法制讲坛、典型腐败案例透析等学习教育活动，推动领导干部自觉学习法律制度，牢固树立制度意识和法律意识，进而在行使权力时坚持依法办事、依法行政，自觉维护制度、严格执行制度。二是加强对行政行为相对人的思想教育。在这里，行政行为相对人特指那些经常需要政府审批或监管的企业家和商人。从以往查处的腐败案例看，个别行政行为相对人为了谋取更多利益或回报，往往采取各种各样的行贿手段来腐蚀国家公职人员。查处腐败案件时之所以会出现串案，就是根据行贿人这条线顺藤摸瓜的结果。要探索建立对这些人员的定期教育制度，使他们遵守规制、依法经商。三是加强对普通群众的思想教育。社会上普遍存在的“上学找关系”“看病送红包”等不良现象，从一个侧面反映了群众法律制度意识的淡薄。要通过普法宣传教育形成“法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外”的社会共识，营造遵纪守法、腐败可耻的社会舆论氛围。

（二）推进决策科学化、民主化、法制化

防治腐败，必须推进决策科学化、民主化、法制化，使权力在阳光下按照法律和制度的轨道科学运行。一是推进决策科学化。在进行决策时，要坚持立党为公、执政为民的原则，牢固树立权为民所用、情为民所系、利为民所谋的理念，进行深入细致的调查研究，以事实为依据，以法律为准绳，按照事物的内在联系和客观规律，遵循科学程序，进行严密的论证和逻辑推理，努力降低决策的风险成本和腐败概率。二是推进决策民主化。坚持贯彻落实党的民主集中制，努力避免“一言堂”，防止“个人或少数人说了算”，通过决策民主化有效降低滋生腐败的风险。三是推进决策法制化。探索建立决策法律制度体系，运用法律规范调控决策过程，完善决策制度架构推进合理决策。通过立法明确决策者的责任义务，推动决策者在决策过程中做到依法用法守法，防治决策权力因变异而导致腐败。

（三）健全权力运行制约和监督机制

健全权力运行制约和监督机制，推进权力运行程序化和公开透明，可以有效降低权力被腐蚀的危险。一是完善党内监督制度，提升党内监督质量。改革党的纪律检查体制，推动开展纪检部门双重领导体制的试点工作。进一步强化对纪检监察派驻机构的统一管理，充分发挥纪检系统派驻机构的监督作用。二是以党内民主制约权力运行。要进一步完善党内民主制度，切实保障党员的知情权、参与权、选举权和监督权。健全党代表大会制度和党内选举制度，推行党代表大会代表任期制，健全党内情况通报制度，推进党务公开。完善党内民主决策机制，健全党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督的制度。三是科学配置权力结构。按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则，配置各部门各系统及其内设机构的权力和职能。四是努力形成监督的整体合力。完善监督体制，整合监督力量，推进党内监督与人大监督、政协监督、审计监督、媒体监督的有机结合。推动重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金使用的制度化、规范化、程序化，将权力运行的全过程都置于各种监督之下，以防止腐败的发生。

（四）完善预防腐败法律和制度体系

根据我国的实际情况，一是应健全党内纪律和法规。当前，党内法规出台较多，但是系统性和可操作性不强。如《中国共产党纪律处分条例》因缺少相应的实施细则和程序性规定而影响了作用发挥。健全党内法规，既要注重实体性规定，又要注重程序性规定，力争早日形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的法规制度体系。二是要对现有防治腐败法律法规进行及时清理。组织专业力量对反腐倡廉建设法律法规及时“回头看”，对于不适应的条文进行修订，滞后于社会发展的法规进行废止，根据形势需要制定新的法律法规。三是尽快出台“中华人民共和国反腐败法”。由全国人大成立相关立法小组，研究腐败现象滋生和发展的规律，征集反腐败立法建议，制定反腐败法律草案，在适当的时候提请审议出台。四是建立独立的防治腐败机构。成立新的独立的防治腐败系统，或者将国家反贪污贿赂总局以及地方各级反贪污贿赂局独立出来，实行垂直管理，以提高防治腐败的针对系和独立性，使之更好地监督权力运行，惩治腐败行为。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-13（01）.