现代社会治理中的权力依赖及其终结

张康之

（南京大学 服务型政府研究所，江苏 南京 210036）

昂格尔指出，在等级社会或者封闭社会中，“人们占据着某些固定的社会地位，权力关系为一整套特定的共享价值所认可，并且，这些价值之所以具有分量仅仅是由于它们是某些特定群体的目标——这些群体也共享这些价值”[1]。与之不同，在一个开放的社会中，“权力的行使要从属于内部民主的情况”[1]。当人们关注权力的行使问题时，从集权到民主的历史线索就显得非常清晰了。人类从农业社会向工业社会的转变，从统治型社会治理模式向管理型社会治理模式的转型，也的确留下了这一轨迹。共享价值范围的扩大，即从特定的群体所共享，到由社会所共享，既是从封闭走向开放的标志，又为民主体制提供了价值基础。但这还只是“人类本质发展的某个特殊时刻”的“人类本质”。当开放性进一步增强时，并从根本上突破任何一种形式的群体时，真正属于全社会所拥有的共享价值才会出现。随着这一共享价值的出现，甚至会使对权力的运行是否民主的关注失去意义。因为，权力将不再被用于谋取特定群体的利益，更不会被用来谋取个人利益，而是从属于人的共生共在这一共享价值。这是瞻望未来社会治理时所看到的，或者说，是我们在全球化、后工业化进程中应当加以自觉建构的。如果我们的自觉建构过程能够沿着正确的方向前进的话，就需要在对工业社会的社会治理做出深刻反思的基础上去开展行动。当我们回顾工业社会的治理现实时，尽管这个社会总是被学者们称为开放的社会，也确实建立起了完备的法律制度，并在一切方面都追求法治，而且也确实表现出了法治的特征，但是，其社会治理表现出的对权力的高度依赖，也是一个不争的事实。后工业社会的治理将不再依赖权力，这在何种意义上能够成为可能，取决于我们对社会治理权力依赖条件的分析。当我们认识到社会治理中的权力依赖是有条件的，那么，当我们消除了这些条件时，也就意味着能够建立起一种不依赖权力而开展社会治理的治理模式。

一、社会治理中的控制导向增强了权力依赖

根据鲍曼的考察，“‘政治的’这个词语进入英语世界时，它仅仅是一个标语和口号……然而，当它的引入者和宣传者变成了现实的管理者时，它也变成了对现实的‘客观描述’”[2]。也就是说，我们在今天使用“政治”一词的时候，其中是包含着“管理”的内涵的。虽然到了19世纪末和20世纪初管理的内容从政治中分离了出来，并成为边界相对明晰的研究对象，但政治的框架并没有被突破。即使我们对政治做出某种狭义的理解和界定，它也是管理过程发生于其中的生态或环境。在政府这里，尤其明显。其实，也正是因为政治本身就包含着管理的内涵，才让人们从中发现了管理的主题，并限制了或集中了视角，从而在政府的运行中而把管理的主题突出了。然后，基于对管理的认识和把握，建构起了典型化的管理型政府。所以，管理型政府本身并不是对政治的扬弃，更不是对政治的排斥，而是对政治中的那些最为基本的内涵的发掘。同时，也通过这种发掘而推动了政治的发展，使政治变得更加丰满，使社会治理过程更加具有管理的可操作性。另一方面，也正是因为管理型政府把政治的内涵作了淋漓尽致的发掘，并转化为管理方案，才表现出了对权力的高度依赖。也就是说，当政治关注平等、自由、民主等主题时，政府则无处不强化权力，依赖权力去开展社会治理。而且，这种矛盾或悖论又被统一到同一个社会治理体系中，也没有人感觉到有什么不妥。

放在历史的维度中，可以看到，农业社会所拥有的是统治型的社会治理模式，而管理型社会的治理模式则是在统治型社会治理模式被摧毁后建立起来的，是建立在统治型社会治理模式的废墟之上的。也就是说，在工业化的进程中逐步建立起了管理型社会治理模式。这也说明，管理型社会治理模式是适应于工业社会的，是属于工业社会这个人类历史上的特定阶段的社会治理模式。不过，我们所看到的是，统治型社会治理模式与管理型社会治理模式都是控制导向的，它们之间的区别仅在于，统治型社会治理模式更多地求助于行为控制，而管理型社会治理模式则主要通过制度和组织结构而实行控制。可是，制度和组织结构毕竟也要转化为行为，不转化为行为的话，也就谈不上现实的社会治理过程。正是管理型社会治理在实际过程中的把制度和组织结构等转化为行为的行动路线，产生了对权力的依赖，或者说，表现出了对权力的依赖。我们发现，在这一点上，统治型社会治理与管理型社会治理有着共同特征，那就是都要通过权力去开展社会治理，其奥秘就在于它们都是用控制来诠释社会治理的，是把社会治理寄托于控制之下的，总是希望通过控制来谋求社会秩序。

从农业社会和工业社会的基本情况看，为了谋求秩序，就必须实现社会控制；为了实现社会控制，就必须求助于权力。这似乎是一个不变的铁律。正是这一线性的逻辑，让我们看到，社会控制以及权力的应用都被作为国家及其政府的天然职能，理论探讨在此问题上所作的工作，也仅仅在于提供证明，表示怀疑的意见，几乎看不到。所以，在社会治理的实际运行中，我们看到的是艾赅博和百里枫所说的那种情况：“在成功的容纳环境里，设身处地的理解，重视他人的经验以及控制人们的侵略性与两性行为等等，都以一种维持家庭成员个人品质的方式来进行。组织、社会机构与国家都是有容纳环境的功能，或者说是容器的功能。”[3]这在理论证明中，甚至可以理解成社会治理中的控制是对人们的“侵略性”行为的控制，以至于在实践中产生了对控制的普遍适应性之追求，并认为是合理的。事实上，从社会治理的现实来看，往往并不去具体地分析哪些行为是具有侵略性的，而是在人的侵略性本性阙如的条件下去制定某些标准，进而对一切不合乎标准的行为加以控制。这样一来，社会秩序得以确立了，然而，为了这个秩序所付出的代价，则是权力的滥用，而且是合法的滥用。即便如此，人们却并不把这种滥用视作滥用，反而因为这种滥用是合法的而认为它是合理的。

应当承认，管理型社会治理与统治型社会治理是有着根本区别的，统治型社会治理是单纯依靠权力而开展治理的过程，而管理型社会治理则是有着科学化和法治化的特征的。在管理型社会治理中，政府必须求助于明确的规则来保证其能够平稳地运行。对于现代政府而言，规则就是生命，离开了规则，它就无法以一个整体的面目出现，它的一切职能都无法得到实现。如果没有系统化以及明确和稳定的规则体系的话，不用说提供社会秩序了，就是政府自身，也会陷入失序的状态。所以，在认识现代政府时，我们首先看到的是它的规则体系，这个规则体系除了包含法律之外，还有一系列政府自身的规章甚至政府工作人员的纪律等。但是，对规则的维护以及规则功能的实现，又都是离不开权力的。

在农业社会，社会控制经常性地演变成暴力，而在工业社会中，管理型社会治理虽然是通过规则来实现社会控制的，但也在权力的运行中包含着暴力的倾向。历史经验证明，如果政府的社会控制是建立在权力和暴力的基础上的，虽会在短暂的时期内起到震慑的作用，让分散的社会力量慑服于政府的控制力量之下。但是，长期看来，这样做实际上是在播种着政府与社会正面冲突的种子。在这颗种子萌芽的过程中，最初出现的是个体形式的反政府、反社会行为；接下来，出现的就是有组织的抗争；最后，就会以大规模冲突的形式出现。在人类社会治理文明已经行进到21世纪的条件下，任何由政府承载和发起的社会控制行为都必须谨慎使用，愈少愈善。特别是在后工业化进程中，高度复杂性和高度不确定性的条件使一切控制都变得无比艰难，以至于在政府的社会治理理念中，应当尽量剔除社会控制的动机。这就是复杂社会的基本原理。所以，我们认为，政府应当首先确立起非控制导向的社会治理理念，然后在此基础上去逐渐地削弱既存体制中的社会控制方面的内容，从而逐渐建立起适应高度复杂性和高度不确定性条件下的社会治理模式。就今天的社会管理体制改革而言，显然是需要按照这一思路去设计行动路线的，即朝着尽可能减少政府社会控制行为的方向前进。

社会治理对权力的依赖，或者说，运用权力而开展的社会治理，带来了诸多社会问题。为什么近代以来政府走过的历程会让人们强烈地感受到它所制造的问题远比它所解决的问题要多得多，肯定是政府的社会治理方式存在着问题。我们反对任何无政府主义的思想倾向，我们认为，政府是必要的，所以，我们并不因为政府带来的问题比它所解决的问题还多就主张取缔政府，即使是在瞻望后工业社会时，也依然这样认为。我们承认政府在人类文明化的进程中发挥的巨大的作用，工业社会所取得的今天这样的伟大成就，是与政府所提供的基本秩序分不开的。然而，在人类走向风险社会的过程中，在今天危机事件频发的事实面前，政府难道没有责任吗？本来，政府被发明出来是为了解决那些产生于社会中的问题，而且政府也一直在努力扮演好这一角色，可是，从政府的现实表现来看，它在解决了一些问题的时候却制造出了更多的问题，并让社会去消化它所制造出来的问题。特别是20世纪后期以来，由政府制造出来的问题呈现出倍增的趋势，以至于社会无法消化政府制造出来的问题，从而陷入一种风险甚至危机状态。

当然，我们不能说政府在主观上有着不断制造问题的追求，相反，政府总是希望更好更快地解决社会中产生出来的所有问题。政府在解决问题的过程中制造出了更多的问题完全是超出了政府预料的客观结果。既然客观结果与主观愿望相反，其原因就在于政府的行动方式存在着严重的问题，也就是说，包含着某种自动制造问题的机制。从近代以来的政府发展看，每过一段时间，政府都会启动一轮改革，即对自身进行一次大幅度的调整，这说明政府也意识到自己在不断地制造问题，而且制造出了让社会难以承受、难以消化的问题。进行改革，其实也就是要解决它制造问题的问题。可是，政府并没有真正解决这一问题，反而是制造问题的能力和速度有可能又都得到了提升，从而把人类引入风险社会。这说明，政府一直没有发现它自己制造问题的秘密所在。其实，政府制造问题的秘密就是它在解决问题时选择了控制导向的行动方式。控制能让人直观地体验到解决问题的力量，能够收到明显的成效。但是，人们看不到或意识不到的却是，控制引发了更多的问题，而且把政府推上了控制轮番升级的道路上。也就是说，控制的追求使政府依赖权力，而权力的行使并不能总在规则的范围之内，以至于背离了规则的权力行使引发了社会问题。当社会问题出现时，又必须通过控制的方式去压制这些问题。

二、社会治理中的强制导致了权力依赖的升级

人是社会的，但社会治理必须充分考虑和尊重人的自然方面。人的自然方面在何种意义上被社会治理行动所考虑到，那么社会治理也就会在同等程度上拥有了顺势而治的特征。“如果行动在追求目标时没有考虑其对象的‘自然倾向’，那么，它就是强制性的。”[2]强制性的行为是控制导向的，是基于权力而做出的，甚至会以暴力的形式去加以表现。所以，强制是与人的自然倾向相对立的，其逻辑结果必然是冲突，而且，现实来看，强制总是导向冲突。总的说来，为了维护控制，就会增强强制性，就会表现出对权力的依赖，从而陷入控制的轮番升级，直至整个控制体系的崩解为止。

对于社会治理而言，虽然强制是必要的，但必须在选取强制性行动的时候充分意识到，强制性的行动往往是野蛮的。随着人类文明的进化，强制性行动应越少越好，即使在某些时候是必要的，也应极其谨慎地诉之于强制性行动。为了降低强制性行动发生的可能性，鲍曼所指出的那一点是必须引起注意的，那就是采取强制的行动者往往“否认对象具有抵制强制、质疑其理由、用同样方式还击或要求赔偿的权利”。只有当采取强制的行动者将这些错误的观念抛弃了，强制行动发生的可能性才会降低。在现代法治的条件下，人们往往会为强制行动进行合法性辩护。我们承认，许多强制是具有合法性的，但具有合法性却是野蛮的一切事项都不应得到鼓励，而是应当受到抑制的。因为，合法性是具有历史特征的，在很大程度上，取决于当时人们的思想观念和法律规定。无论法律的合法性还是同意（认同）的合法性，都会随着社会的进步而发生改变。就人类社会的发展而言，总会走向更加文明的方向，野蛮的行动即使在一定时期具有合法性，却不因其合法性而改变反文明的性质。所以，抑制强制，尽可能少地采取强制行动，是社会治理应当遵循的一项基本原则。

社会治理中的强制所具有的消极效应是非常明显的，我们不用仔细观察就会发现，当使用强制的手段去开展社会治理成为一种主导性方式时，就会为了强制的有效性而去营建一个封闭系统，就会遏制社会的交流和流动。这显然能够实现分而治之，并使强制变得更加有效和更为经济。但是，社会则会因此而受到伤害。其中，最大的伤害就是社会将失去活力，变得死气沉沉。最为重要的是，社会治理一旦使用了强制，就必然会走上诉诸暴力的方向，不管行动者最初的愿望是怎样的，但在执行强制的过程中却不可避免地产生诉诸暴力的冲动。也许在行动方案的设计中给予了强制以充分的合法性包装，努力把专断和独裁都严密地包装在合法性的背后，但是，在强制行动付诸实施后，首先撕破其合法性包装的必然是执行强制的行动者，从而把专断和独裁赤裸裸地暴露在公众的视线中。这是因为，“权力、强制和暴力都有一种把痛苦施加于他人的预期后果，有时甚至会置人于死地。因此，权力与强制可能是，暴力则肯定是：在本质上有害”[4]。如果人类文明的轨迹中有一条暴力和强制日益变淡的光谱，也包含着权力作用范围日益缩小和权力作用方式日益温和的线索，那么，这一趋势在后工业社会中显示出来的影响将会给予我们消除暴力、消除强制和削减权力的期待。可以相信，人类从野蛮走向文明是一个不会逆转的趋势，为了消除暴力、强制和权力，人类已经做出了巨大努力。在走向未来的道路上，也许还需要做出更多的努力。同时，在消除暴力、强制和权力的征程中，每一次因为量的变化而导致了质变之后，都会给我们展现出一个新的世界。因而，当后工业社会到来时，我们将看到的是一幅全新的世界图景。

帕森斯在解释霍布斯的思想时说，把先前分散的强制集中起来并交由统一的机构去掌握，这曾经是文明的标志。但是，国家集中强制的目的决不是滥用强制，反而应当是消除强制。在面对社会的时候，也许人们会辩解说，对于社会中的强制，必须通过国家的强制来予以制止和消除。的确，在文明进化的低级阶段正是如此。但是，此中包含的一个基本主张依然是“以暴制暴”，更不用说在这一主张得到了广泛认同的条件下经常性地出现国家与某种社会势力——比如，警察与黑社会——合谋的强制。在法制的条件下，众多执法部门耀武扬威，美其名曰是为了震慑犯罪行为，而实际上，则是对公众实施着教育，让公众形成一种观念：一切都是暴力说了算，对他人只有实施强制才能让他屈服。结果，整个社会在这种教育和示范之下，认同强制和崇尚暴力。这显然不是社会的文明化，而恰恰是野蛮化。最为重要的是，当一个社会认同强制和崇尚暴力达到了一定程度时，那种“合法的强制”也许就陷入了失灵的境地。

强制是野蛮的，使用强制的社会治理让行动者更在乎强制的权威性，时时刻刻处在担心强制受到挑战的恐惧之中，而且，哪怕强制遇到了一次小小的不顺从，都会极大地激怒行动者，进而做出无比激烈的反应。一般说来，执行强制的行动者在开展行动的时候，往往会对强制的合法性信心满满，一旦他遇到不顺从甚至挑战的行为，反而会置强制的合法性于脑后，陷入非理性的冲动之中，不再考虑公众的认同，甚至首先采取了违犯法律的行动。强制就是这样一个恶魔，它总是让执行强制的行动者丧失理智，出于维护强制权威的需要而犯下不可饶恕的罪行。在现代社会，强制更多地被用于执法的过程，而执行强制的行动者却总是受到某种犯罪冲动的支配。

我们说强制是野蛮的，其实是说，在某个时期、某种条件下的某些强制虽然是合法的和合理的，但这种合法性和合理性并不是不变的，会随着时间、地点、条件的变化而失去合法性和合理性。在终极的意义上，一切强制都不具有合法性和合理性，即使在特定的条件下具有合法性和合理性，也是在合法性、合理性名义下运行的野蛮。鲍曼注意到，在“区分合法的（允许的）强制与非法的（不允许的）强制”问题上，一直存在着分歧和冲突，而“‘文明的进程’……使这样的战场成为多余的，因为国家划出的合法强制与非法强制之间的边界受到争议的可能性，不是被缩减到了最低程度，就是在总体上被消除了”[2]。这是因为，强制受到了普遍非议，人们对强制深恶痛绝。反对强制的人发声，而施行强制的人只行动不发声。因为，施行强制的人也知道，他的做法是为人所不齿的，只是他觉得他必须这样做。做了，也就做了。如果不是做了再说，而是事先就为他所施行的强制辩护的话，那就做不成了。这显然是一种理智的狡黠，是野蛮的行动。

鲍曼在谈到“社会”这个概念时，不无激愤地表达了批评意见，认为社会本身就意味着强制力，包含着对违背了它的个体的惩罚，“社会在任何重要的方面都无异于我们考虑的其他客体，因为我们既不能希望它们消失，也不能在没有碰得头破血流的情况下冲破它们占用的空间”[2]。“社会的现实就是我们共同参与的日常经历”，我们在社会之中，无处不受到约束，“正是这种约束个体自由的无所不在的强制力，使想象不断进行下去，并促使它形成了一个有关强大的实体的可靠图像，而这个图像则有助于了解影响整个进程的经历”[2]。一方面，社会成为一种约束，有了基本明确的边界而有助于想象力的培育和成长，使人不至于把想象转变成异想天开的胡思乱想；另一方面，社会的观念与近代早期稳固的现代性追求结合了起来，在民族国家的框架下筑起坚固的围栏，促进了某种共同体意识的生成，并为了共同体而约束和压制个体。在这种意义上，社会就意味着强制力，或者说，是以强制力的形式表现出来的。不过，现在的情况正在发生改变。随着全球化、后工业化运动的兴起，社会在上述两个方面的边界都被突破了，迅速增长的新的社会现实，对社会在近代获得和拥有的强制力提出了挑战，或者说，每日每时都在消解这种强制力。因而，如果社会这个概念继续为我们所使用的话，也意味着它的内涵发生了根本性的改变，即使社会继续以人们的活动空间的形式而存在，也不意味着它像近代一样包含着无所不在的强制性。

可以相信，在后工业化运动的初期，作为行为或权力表现方式的强制依然是一种普遍存在的政治以及社会现象，但是，也明显地存在着新的迹象，那就是强制的政治色彩开始褪色，即使强制依然是社会治理的现实，也不再是由政府垄断的。在政治色彩褪色之处，获得了社会属性，从而出现了一些社会的而不是政治的强制。比如，即使人们在电脑中用的是不同的操作平台，但出于文件交流的需要，必须接受隐含在这些不同操作平台背后的共同的编码之强制；虽然人们开着不同品牌的汽车，却必须接受油品所给予的强制。这种拥有社会属性的强制是以“标准”的形式出现的，却是人们必须接受的和不可忤逆的。对于诸如此类的社会强制，民族国家并不会感受到任何对其政治强制的威胁，反而会极力推行，甚至会主动地帮助社会制定和推行“标准”。这是因为，这些社会强制能够大大地减轻政府的社会治理负担，也可以为国家节省大量的资源，降低政府的社会治理成本。然而，在一个较长的历史阶段中去观察社会强制的成长，就会发现，它能够逐渐替代国家的政治强制，从而使国家及其政府不再能够垄断对社会的强制。“由于国家放弃了对合法性强制的专有权，也由于国家实施的强制在许多不同的、但在本质上相互竞争的合法性强制中丧失了特权地位，所以，把‘社会’等同于民族—国家就失去了许多过去是不言而喻的证据。”[2]事实上，社会不再是被动地接受国家及其政府的强制，也不仅仅是用社会强制去替代国家及其政府的强制，而是在很大程度上证明了自身的自治能力。当然，国家及其政府为社会强制提供终极性的支持依然是必要的，但决不意味着在社会强制能够合理、合法地发挥作用的地方，可以凭借着权力意志去加以干预。所以，社会自治是应当得到国家及其政府的充分尊重的。在这种充分尊重的前提下，所应追求的是一种合作治理的局面。一旦合作治理成为一种基本的社会治理模式，强制的合法性也就完全消失了。

三、在权力与权力意志的分离中终结权力依赖

今天，我们经常听到“社会多元化”这样一个提法，这不仅是对我们生活于其中的这个社会的基本认识和基本判断，而且也导向了一个要求包容差异的主张。其实，社会多元化的主张在某种意义上也是对德国二战期间排犹运动进行反思的结果，它所要求的是一个社会中的每一种力量都具有存在的合法性。对于一些力量的排斥，在一开始的时候也许并未表露出残暴的迹象，然而，一旦形成路径依赖，就会走上残暴之路。这就是二战前德国的教训。要求承认社会的多元性，要求赋予每一种社会力量以合法存在的地位，反映了理性思考的价值。然而，这种理性价值却显得非常软弱无力，直到今天，以多元性标榜的美国社会依然对人群加以区别对待，在美国公民与非美国公民之间做出严格的区分。这样做，无疑是留下了某种灭绝种族罪行发生的潜在可能性，一旦社会环境发生了变化，就会点燃社会排斥的引信。

当然，人们会说，从社会秩序的角度看，并不是一个社会中的每个人群都能成为积极的力量，有些人群可能不是一种破坏社会正常生活秩序的力量，也有一些人群可能是被赋予合法存在的地位的。这种情况的确是一个无法回避的现实。但是，历史经验也表明，任何直接针对特定人群的排斥措施，都会导致邪恶的后果，都会让后人产生一种遗憾的感受。所以，对于社会治理而言，即使对于在当时被视为社会无法包容、无法承受的人群，也不应采取直接排斥的措施，而是应当通过改善环境而把那些被视作（或者也确实是）消极力量的人群引导到积极的方面去。或者，消除这种消极力量赖以滋生的环境。从深层上看，一个社会中出现了一些对社会构成危害的人群，并不是社会治理体系能力不足的结果，而是因为社会治理体系本身就存在着某些邪恶的因素，社会只不过是作为镜子反射了这些邪恶的方面而已。所以，社会治理体系自身的改变才是解决问题的根本出路。否则，社会治理体系诉诸暴力等各种强制性力量，就会走上制造邪恶行动的道路。在今天，社会多元化不仅是一场历史运动，更为重要的，这也是每个人都必须坚守的信念。只有包容、承认多元社会因素共生共在的合法地位，平等地对待每一个族群，才不至于破坏社会多元化的历史进程，才能够把人类引向更加文明的方向。

然而，正如昂格尔所看到的，“权力乃是发号施令的能力，使得其他人的意志从属于一己之意志的能力”[1]。任何时候都是这样，只要有权力存在，就必然会以发号施令的方式表现出来。而且，任何消除权力的想法，也都是不切实际的空想。只要有集体行动，只要一个人群需要步调一致，就会表现出对权力的需求。所以，在合作的社会及其合作行动中，也会存在着权力并需要权力去发挥必要的作用。但是，如何使权力在发号施令的过程中不表现出强制？或者说，如何尽可能地削弱权力的强制性质？则是一个可以探讨的问题。一旦对这一问题进行探讨，就不难发现，如果不使权力结构化为某种模式，如果不让权力稳定地与某人联系在一起，就可以有效地避免权力被滥用，就能够把权力的强制性质降低到最低限度。所以，在我们贬抑强制时，不能仅仅出于自由的愿望，也不能仅仅停留在理论证明中，而是要去发现甚至自觉建构那些可以消除强制或削弱强制的社会基础和途径。然而，当下的现实却是，当政治学家和社会学家对政治的强制奋力批判的时候，管理学家则致力于巩固支持强制的制度。所以，无论是对强制的理论批判还是物质批判，都无法在单独某个领域完成，强制的消解需要在一场伟大的历史转型和社会改造运动中实现。现在，全球化、后工业化正是这样一场伟大的运动，至少，它提供了这样的机遇，让我们去自觉地探寻终结强制的出路。

权力的拥有者与行使者的分离，是近代以来社会治理的基本特征：“拥有权力只是一个抽象的概念，行使权力才是实际的概念，同时也是一个组织上和制度上的概念。正因为如此，公民才常常被从根本上的政治性主体改变为处于被统治地位的客体，而且并不拥有能够对抗权力行使的手段。”[5]对这一问题的解决，是不是意味着要让权力的拥有者与行使者重新统而为一呢？对此不能做出简单的回答。因为，简单地谋求统一，在逻辑上必然导向农业社会的权力拥有和行使的状态。在现实中，这是不可能的。当然，在民主旗帜之下，可以冠冕堂皇地说还权于民，但这也是一个简单的思维。我们知道，美国是民主社会的样板，而上述所引博克斯的分析，又恰恰是针对美国社会做出的。权力拥有和行使的分离是工业社会的基础性结构所决定的，它的制度将这种分离确立了下来，并维护这种分离的状态不发生根本性的改变。所以，这个问题需要在对工业社会这一历史阶段的告别行动中才能得到解决。具体地说，就是把权力从作为社会治理的主导性支撑力量的地位上剔除，排除关于权力主体的任何抽象的争论，让权力始终处于具体的行动过程中。毫无疑问，合作的社会依然存在着权力，但这种权力与等级关系之间的相关性不再是必然的，即使存在着一定的相关性，也是偶然的现象。在人的社会行动以及组织的运行中，我们所能看到的是，权力更多的时候是与知识、行动的信心、创新能力等联系在一起的。

对于统治型的社会治理而言，管理权与所有权尚未分离，这是一种“混权”状态，但是管理型的治理则是在权力分化条件下产生的，首先是管理权与所有权的分离。在政治设定中，我们看到，国家从属于“人民主权”的原则，然而管理这个国家的权力，则是由少数人执掌的。特别是在20世纪的管理革命中，我们看到，私人领域在实现了与公共领域分化之后是把近代早期启蒙时期的主权理念贯彻到了企业的运行中，是把关于公共领域理论构想中的运行机制嵌入了管理过程中。这时，管理一个企业的人可能是纯粹的雇员，而拥有这个企业的人却不需要在管理的问题上做任何事情。也许人们会以为所有权与管理权的分离是权利与权力的分离，即拥有一个企业的人拥有的是权利，即“所有权”；管理一个企业的人所拥有的是对其员工所行使的权力，即“管理权”。实际情况并不这么简单，所有权在这里也是以一种权力的形式出现的，它具有支配管理者的能力，可以聘用和解雇其企业的管理者。这种情况表明，企业的所有者更多地拥有的是权力意志，而企业的管理者更多的是用其行为去证明对权力意志的执行。国家也理应如此，其实，国家本来就是按照这个构想建立起来的。也就是说，拥有国家主权的人并不行使对这个国家的管理权，管理这个国家的权力则是交由少数人去行使的。但是，在整个近代以来的历史上，都没有真正落实这个方案。尽管如此，从理论上看，这种要求权力意志与权力相分离的设想是可以构成管理型社会治理不同于统治型社会治理的基础的，只不过管理型社会治理的现实没有认真地执行这一点而已。

总之，在社会治理意义上，权力与权力意志的分离是一个从统治型社会治理向管理型社会治理的转变过程中开始的进程。也就是说，在统治型社会治理中，权力所执行的就是权力意志，而在管理型社会治理中，表面看来，权力直接地执行着权力意志，但是，由于有着一整套权力运行的制度约束机制，即使那些被视为权力意志的因素，在内容上或依据上，也是法的精神，在理论证明中，还可以被证明为是公众的意志。所以，对近代社会治理密码的破解，应当从权力与权力意志的分离入手。而且，这是一个正发生在历史行进中的未完成的过程，在服务型社会治理模式确立的过程中，权力与权力意志的分离将会实现一次质的飞跃。权力与权力意志的分离是包含在近代政治哲学中的一条未被学者们发现的社会治理线索，也正是由于学者们未能发现并解读这一线索，因而未能设计出一种并不表现权力意志的社会治理模式，致使社会治理的实践表现出了权力与权力意志纠缠不清的状况，特别是表现出了对权力的高度依赖。然而，后工业化为我们提供的是一个机遇，可以让我们沿着这一思路去寻找可行的方案。当然，这是需要创新勇气的。既然近代以来全部的理论建构都没有发现如何落实权力意志与权力分离的道路，也就说明这一问题的解决是无比艰难的。最为重要的是，我们在面向未来的社会治理模式建构中，不能沿用近代以来的这种已经得到充分发展的思路，因为，在这条路上走得越远，也就离权力与权力意志相分离的道路越远。

[1][美]昂格尔.知识与政治[M].北京：中国政法大学出版社，2009.

[2][英]齐格蒙特·鲍曼.被围困的社会[M].南京：江苏人民出版社，2006.

[3][美]艾赅博，百里枫.揭开行政之恶[M].北京：中央编译出版社，2009.

[4][美]达尔，期泰恩布里克纳.现代政治分析[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

[5][美]理查德·C·博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区[M].北京：中国人民大学出版社，2005.