论宋代监司出巡制度

张凤雷

（郑州大学 法学院，河南 郑州450001）

960年，赵匡胤结束了五代十国的分裂局面，在藩镇割据的土地上重新建立起了统一的中央集权王朝。鉴于唐朝灭亡的经验教训，宋王朝一直非常重视对地方的监察，防止地方权力过大再次出现分裂。因此，宋代的地方监察制度与前代相比发生了重要的变化。宋代的路级监察制度主要包括监司路和帅司路两部分。帅司路的长官称为安抚使或者经略安抚使，帅司只是在部分地区设置，对全国各地的主要监察工作由监司路进行。①参见《宋代监察制度》贾玉英著，河南大学出版社，1996年版，第299页。监司的设置在分割地方官权力，维护宋代地方稳定方面起到了重要作用。本文试从监司履行监察职责的主要方式——出巡这个角度出发，探究宋代地方监察制度的精髓。

一、监司机构官员的选任和职责

（一）选任方式和标准

监司官员代表皇帝到地方巡察工作，是皇帝了解民情、巡察地区官员的重要途径。监司官员选任是否得当关系到地方吏治的好坏，历代统治者都十分重视。具体选任方式，大致有皇帝亲自提拔、群臣推荐由皇帝从中选任和宰相选任三种。监司官员初期只有转运使和转运副使，人员较少，所以大都由皇帝亲自提拔。随着监司组织的扩大，监司官员除了转运使、转运副使，还设置了转运判官、提点刑狱司、提举常平司和武臣提刑等等，人员冗杂，选任方式也逐渐多样化，但领导官员和重要地区官员仍由皇帝亲自选任。此外，值得注意的是史料中有大量中书令选任监司官员的记载。丞相属中央行政官员，由中央行政官员任命地方监察人员，容易造成中央和地方官员结党营私，不利于监察工作的开展。

宋代对监司官员的选任标准：首先是要求其廉洁奉公，没有贪赃、盗窃等财物犯罪史。这是对监察官员的基本品格要求。例如，南宋时期，宋光宗曾下旨：“今后郡守、监司期间有赃污狼藉曾经论列，或曾被按劾而事昭著者任祠禄之后不得复任监司、郡守。”②《宋会要辑稿》职官四五之三五。也就是说，不管是任官之前有过财物犯罪还是任官之后被弹劾发现有该行为的官员都不能充任郡守、监司。其次，被选任监司官员的人应该是品行端正的人，不能是苛虐之人。包拯曾向宋仁宗提议：“宣谕执政大臣，应转运、提刑等并令精选廉干中正之人，以充其职；苛细矫激之辈，屏而不用。”③《请不用苛虐之人充监司》，《包拯集》卷4。转运使、提点刑狱等地方监察官如果品行不端、心术不正，不辨虚实，随意捏造事实进行弹劾，不但不会起到监督地方的作用，反而会使良官受屈，奸佞逍遥。监司官具备一定的政治素养是非常有必要的，除此之外，宋代还对出任监司官的资历有要求。北宋绍圣元年，宋哲宗下诏：“初除转运判官、提举官须实历知县以上亲民人，提点刑狱以上须实历知州或通判人。”①《宋会要辑稿》职官四五之二。宋哲宗要求监司的官员必须有出任知县、知州或通判的经验，用现在的说法就是要有一定基层工作经验的人员。对监司官的任官经验要求，不仅有利于提高监司队伍的整体素质，更有利于监察工作的深入全面。

宋代的监司官不但要符合以上要求，还要遵循任官的回避制度。第一，监司要回避本籍贯。北宋政和三年闰四月一日，皇帝下诏：“今后监司不许任本贯或产业所在路分。”②《宋会要辑稿》职官四五之九。即监司官员不能在籍贯所在地或者自己产业所在地任职。第二，监司及其属官要与所辖区的行政官员、属官之间避嫌。行政官的范围十分广泛，包括知州、通判、知县、县令等。《宋会要辑稿》中有许多关于监司官与行政官之间互相回避的案例。例如，元丰二年六月二十七日，皇帝下诏：“改权发遣淮南东路提点刑狱尚书金部员外郎范百禄权知唐州，以百禄与知扬州鲜于侁避亲故也。”身为提点刑狱的范百禄因为与扬州的知州鲜于侁有亲属关系，依照回避制度改任至唐州任监司官。第三，监司官及其属官还要回避同路监司官、帅司官等其他监察官。按照宋代的法律规定，监司之间负有互相监察、纠举弹劾的权利，为了使监司之间互相监察的功能发挥到最大，同路监察官员之间也应互相回避。

（二）监司的职责

监司既是路级监察机构官员，又兼任行政之职，但是其主要职能以监察为主。大致包括监督各级官吏职权的行使，监督和管理各级地方的财政税收情况，参与并监督地方刑狱案件的审理。另外，监司官员还负责监司组织内部官员的考课工作，向皇帝举荐官员，参与地方防灾、救灾、农耕水利等行政事务。监司职责广泛，基本上对地方上的事务都可以进行监督管理，是皇帝派往各地的真正的代表和耳目。监司职责的履行主要是以出巡的方式进行。

二、宋代法规对监司出巡行为的规制

先秦时期就有天子到地方诸侯国巡守的记载，秦始皇建立统一的中央王朝后，为了炫耀实力、检察地方吏治和民情，更是经常出巡。《史记·秦始皇本纪》中，记载了秦始皇“巡”或“游”等大量史实。此后历朝，中央到地方巡视工作进行监督检察成为了定制。

宋朝开国皇帝赵匡胤原本是后周归德节度使，率军驻扎在宋州，后在陈桥起事兵变，建立宋朝。正是由于有这样一段建国历史，宋代皇帝都十分重视中央对地方的管辖，以免重蹈周朝覆辙。纵观整个中国封建法制史，宋代是由兴盛趋向衰落的转折点，反映在监察制度上：一方面封建统治者集历代监察制度之大成，使监察体制更为系统；另一方面，宋代统治者又以各种方式削夺地方监察官吏的职权，强化中央集权。统治者既想利用监司官员巡视地方的方法来对地方加强管理，又怕监司官员的权利过重，达不到监督的目的反而危害中央统治。因此宋代的监司出巡形成了一套比较完整的制度。

（一）对监司出巡的时间进行了详细的规定

监司出巡的具体时间各朝都有所不同，一般规定是一年或二年内定期巡遍所辖区域。《宋会要》中记载了许多皇帝下诏规定监司出巡时间的诏令。如宋哲宗元祐元年，即1086年，“诏诸道监司互分州县，每二年巡遍。”③《宋会要辑稿》职官四五之九。宣和四年，宋徽宗规定：“诸转运、提点刑狱岁以所部州县量地远近互分定，岁终巡遍。提点刑狱仍二年，提举常平一年一遍。并次年正月具已巡所至月日，申尚书省。以上巡未遍而移罢者，至次年岁首新官未到，即见任官春季巡毕。”④《宋会要辑稿》职官四五之一四。意思是，转运使和提点刑狱的官员要根据管辖内的州县距离远近合理安排，年末要全部巡视一遍。提点刑狱司仍然是二年一巡，提举常平一年巡一遍。并且应在次年的正月将何时何地巡视的情况向尚书省申报。如果说还没有巡一遍就调离或者罢官了，一直到次年正月新官都还没有到任，原官必须在春季里巡完原辖区。除了明确规定的定期巡察任务，如果遇到灾荒、农民起义等突发事件，监司官员还会奉诏临时出巡。

（二）监司出巡时的禁止性行为

宋代监察法规完备，体现在《庆元条法事类》和《宋会要》中记载了大量监司出巡时需要遵守的法律制度，小到衣食住行，大到工作的内容、与官员的交往界限，种种迹象可见，宋代君主专制主义中央集权已经发展到了极致。

首先，规定“监司巡历州县，依条不得过三日”⑤《宋会要辑稿》职官四五之二五。。为防止监司官与地方官员或者豪强势力勾结，法律规定，到州县出巡，没有公事不得住过三日。其次，规定“除依条合带吏人二名，客司书表一名，当直兵级十五名，不得以承局茶酒等为名，别差人数。”①《宋会要辑稿》职官四五之二四。意思是，除了依法条规定带的随从仆役外，不得以其他的名义或借口多带随从。这就有效地限制了监司官员出巡时大摆官威、浪费财政经费的行为。再次，为了防止监司官权力过重，还规定“见任州县官不应迎送而辄出迎送，与不应受而辄受之者，并须依公按举。”②《宋会要辑稿》职官四五之二二。巡视时不但随从不能太多，地方官员也不得大肆迎送。按照统治者的设想，监司官既要能按察百官、反应民情又不能权力太重，影响中央统治。最后，宋徽宗于政和八年八月十五日下诏：“诸路监司及依监司依人凡可按刺州县者，今后出巡除不许赴州郡筵会外，其上下马供馈并依旧。”③《宋会要辑稿》职官四五之十一、十二。即监司官员或者有按察州县职能的官员出巡时，不允许参加州郡官员的筵席，意思就是不能大吃大喝。贪污腐败始于灯红柳绿、觥筹交错间，看来封建统治者也明白这个道理。

为防止监司官与地方官官官相护、贪污腐败，在钱财上必然要进行严格限制。淳熙三年九月六日，宋孝宗下令：“诏诸路监司互相馈遗及因行部辄受折送者，以赃论。”④《宋会要辑稿》职官四五之三一。即不但监司不准收受贿赂，监司的下属如果接受贿赂也是贪赃行为。被动腐败的可能性都被限制了，那主动勒索钱财的行为自然更是应该受到处罚。宋孝宗于绍兴三十二年八月二十三日下诏：“其以白状借诸州县钱者，准盗论。”即明确提出打白条借钱，有勒索钱财之嫌，况且监察官与被监察对象之间有财产纠纷，也会影响监察工作的公正执行。

三、对监司官的监察

宋代处于封建社会由兴盛走向没落的转折点，面对中央统治的逐渐衰弱，统治者采取的主要措施就是加强对地方的管理，削弱地方实权，加强中央集权。宋初“无定员，无专职”，所有官员没有固定职权，都要听从皇帝的随时调遣，从这种状况可以看出中央集权在逐渐加强。了解了这样的政治背景，就不难理解皇帝既派遣监司作为耳目去监察地方，又害怕“耳目”也不忠诚于自己，而对监司进行百般限制的这种治国策略的产生。既然要对监司官员严格管理，那么仅仅从法律制度上规定是远远不够的，所以宋代建立了纵横交错的互相监察体系，以规范自己的“耳目”。

（一）中央机构对地方监司的监督

中央通过两种方式对地方监司进行监督：一是中央行政机构对监司官员的监督，二是中央监察机构对监司的监督。

对监司进行监督的中央行政机关主要是尚书省，监督的方式就是定期对监司的出巡工作进行审查。《宋会要辑稿》中提到：“提点刑狱仍二年，提举常平一年一遍，并次年正月具已巡所至月日申尚书省。”⑤《宋会要辑稿》职官四五之一四。监司要在规定的时间内将辖区巡视一遍，并详细记载具体日期，在次年正月向尚书省申报，否则就是不尽职会受到处罚。《庆元条法事类》规定：“不遍者，杖一百；遍而不申，减二等。”⑥《庆元条法事类》卷7《职制门四》。即没有在规定的时间内巡遍辖区或者巡遍后没有按时向尚书省申报都会受到处罚。

监司官员还要受到御史台和谏官等中央监察机构的监督，其中以御史台为主。宋代负责对监司进行考课的机构就是御史台，南宋时期还在御史台内部设考课司专门负责对监司的考课工作。除了定期的考课外，御史台和谏官在日常工作中发现监司工作失职，还可以对其进行弹劾。绍兴二十八年正月，宋高宗下诏：“监司贪惰不法，台谏自当弹奏。”⑦《宋会要辑稿》职官三之六一。

（二）监司之间互相监督

监司之间的互相监督分为同一路的监司官之间互相监察和不同路的监司互相监察两个方面。为了规范监司之间的监督，宋代还制定了《诸路监司互察法》，可见其法律体系的完备。宋代的路监司机构一般会设置转运使、转运副使、转运判官、提点刑狱、提举常平等各类监司官。在行政隶属上，转运使为一路监司官的首领，但各监司官职责上各负责一方面事务，工作上没有交叉重叠之处。按照宋代法律，同路监司官之间要互相监察。同路如此，更不必说不同路之间的官吏，“监司违戾，令诸司互察，御史台弹劾。”①《宋会要辑稿》食货三七之三六。

监司官员代表中央到地方巡察，其权力是非常大的，如果不进行严格管理，就有可能出现监司以权谋私、与地方不法官员沆瀣一气，不但不能传达下情，反而成为阻塞地方信息向上传达的屏障的现象。宋代通过赋予官员之间互相监督的权力，建立起纵横交错的互相监察体系，对于减轻吏治腐败、维护中央集权是功不可没的。

四、宋代监司出巡制度对当今的启示

（一）建立直属于中央的独立监察体系有利于监察工作的全面开展

首先，宋代的监司官员直接隶属于中央，其选任、考课、升迁都由中央各机关负责，与地方无利益牵涉。这样就保证了监察权的独立性，促使监司官员能够客观公正地履行职责。其次，监司作为皇帝的“耳目”，由皇帝赋予权力，直接向皇帝负责，这样就树立起了监察权的权威性，增加了监司官员的威严，有利于其在地方开展工作。最后，直属于中央的监察系统更有利于中央及时了解地方治理情况和民情，有利于中央在对地方进行方针决策时作出准确的决定，有利于对地方的管辖。因此在我国建立起与地方脱离关系，直属于中央的监察体系是非常有必要的。

（二）完善监察人员的管理体制

为了维护监察队伍的廉洁性、充分发挥监察权的作用，对监察人员进行严格管理是非常重要的一步。宋代法律体系完善的一个重要的体现就是在赋予监司官权力的同时，对监司官进行严格限制和管理。监司官的选任由皇帝亲自进行，监司官的职责明确，并且规定其定期将工作情况详细汇报于尚书省，由御史台等专门机构定期对其进行工作考核。考核的标准也是非常细致明确的，考课都有详细的等级划分，称职不称职分个一、二、三等。这样监司官在履行职责的时候不得不尽心尽力而为。此外，宋代监司官管理制度中最值得借鉴的是在监司出巡时的具体法律规范。监司官履行职责的方式是离开都城到地方去巡视。为防止“将在外军令有所不受”，对监司官到了各地什么时候巡视、怎么巡视、巡视时的衣食住行标准，宋代法律都有详细的规定。

（三）监察权过度分散，影响监察效能

为了限制官员权力，达到中央集权的目的，宋代的地方监察权一分为几。一路监司不仅包括转运使、转运副使，还包括转运判官、提点刑狱、武臣提刑、提举茶盐、提举常平等。监司官员过于冗杂，职责交错，遇到工作衔接的地方，容易发生冲突或者互相推诿的情况，影响监察工作的开展。另外，规定监司之间互相监察，某个监司如果在履行职责中犯了错误，其他监司都对其有弹劾权。都有也就等于都没有，如果每个监司官都想：“他违反了法律，如果我来弹劾会得罪某些权贵，殃及自身。其他监司也对其有监察检举的权利，即使我不去揭发，也会有其他人去。”这样规定的后果是，容易纵容官员违法，达不到监察互察的目的。任何事情都有一个“度”，或者说是界限，权力的分散固然会减少权力的滥用，但过于分散就达不到权力运用的效果了。这是宋代监司制度的经验教训。

黑格尔说：“凡是合乎理性的东西都是现实的，凡是现实的东西都是合乎理性的”，即所谓的“存在即合理”。宋代的监司出巡制度上承唐代的十道巡按制度，下启元代的行省制度，在我国几千年的封建社会地方监察制度发展史上具有重要地位。唐太宗李世民曾说：“以铜为鉴，可正衣冠；以史为鉴，可知兴替。”我国2003年起建立了中央巡视组，至2015年在反腐工作中取得了重大成果。目前，巡视组建立的时间尚短、经验尚不丰富，在许多方面可以吸取古代监司出巡制度的精髓，借鉴古人的聪明智慧，更好地建设社会主义法制社会！