清末顺天府警政建设初探

孟小民

（江苏省南京市公安局溧水分局 监察室，江苏 南京211200）

清末，北京地区的社会管控主要依靠步军统领衙门、五城察院、顺天府等来维持。①张宗平、吕永和译，服部宇之吉（日）著（清）《清末北京志资料》，北京燕山出版社1992年版，第229页。庚子事变后，清政府在北京推行近代警察制度。作为京师地方行政衙署,顺天府于光绪28年（1902年）5月建立顺天巡警军。②沈云龙主编近代中国史料丛刊第一编，陈璧（清）《望嵓堂奏稿》，顺天原设捕盗营拟请裁兵加饷改名巡警军训练整顿以资得力折（光绪二十八年五月二十三日）。其后顺天府警政建设不断发展，顺天五路巡警成为京畿重要的治安力量。光绪34年（1908年）5月顺天府设立“顺天督捕巡警总局”，③顺天府编《顺天府光绪三十四年统计表》《顺天督捕巡警总局光绪三十四年五月二十六日开起至十二月底止支过经费统计表》。统一了顺天府属下警权。顺天督捕巡警总局与京师内外城巡警总厅、步军统领衙门，形成了清末乃至民初京师基本的治安管控架构。④张宗平、吕永和译，服部宇之吉（日）著（清）《清末北京志资料》，北京燕山出版社1992年版，第121页。

一、捕盗营与顺天巡警军

清代，顺天府为京师地方行政衙署。顺天府虽为直隶一府，但其在京师行政体系中具有特殊的地位。《光绪顺天府志》认为，顺天府“今虽府治，实为帝都”。⑤周家楣、缪荃孙等编纂《光绪顺天府志》，日本早稻田大学图书馆藏本，顺天府志一，京师志一，城池。清末，顺天府辖大兴、宛平两京县在内的五州十九县。其行政架构中有顺天府署、通永、霸昌二道、四路捕盗同知和顺天府下属州、县。通永、霸昌二道可直接管辖所属州县。四路捕盗同知掌管辖内诉讼、租税、警察等事务，且有监督州县之责。⑥张宗平吕永和译，服部宇之吉（日）著（清）《清末北京志资料》北京燕山出版社1992年版，第289页。通永、霸昌二道及四路捕盗同知向顺天府负责兼统于直隶总督。⑦周家楣、缪荃孙等编纂《光绪顺天府志》，日本早稻田大学图书馆藏本，顺天府志五十四，经政志一，官吏。

康熙27年，顺天府设四路捕盗营，归捕盗同知掌理，专事辖内捕盗缉匪等治安事务。⑧周家楣、缪荃孙等编纂《光绪顺天府志》，日本早稻田大学图书馆藏本，顺天府志六十三，经政志十，营制。清末，顺天府属州县的治安事务由四路捕盗同知分掌。顺天府“捕盗营分东南西北中五营，中营归治中管辖，其余四营系四路同知管辖，分布各州县，专为弹压地面，缉捕盗贼，护解饷鞘人犯之用”。光绪26年八国联军攻占京师，“自七月间，顺属猝遭兵燹，各路马步兵散佚，所有库存饷项一切档案卷宗荡然无存”。府尹陈夔龙为弹压地面，招兵买马力图恢复。光绪27年8月，府尹陈璧以闾阎未靖，捕务紧要，札饬陆续招募挑选騐补。⑨沈云龙主编近代中国史料丛刊第一编，陈璧（清）《望嵓堂奏稿》，顺天原设捕盗营拟请裁兵加饷改名巡警军训练整顿以资得力折（光绪二十八年五月二十三日）。

庚子事变（1900年）后，京师地方警察制度和警察机构逐步确立。光绪28年（1902年）5月23日，兵部尚书兼管顺天府尹事务的徐会沣、府尹陈璧，奏请裁改顺天捕盗营为顺天巡警。当月，府尹陈璧依照“原有各营严行裁汰，精选若干营分为常备、续备、巡警等军，一律添习新式枪炮，认真训练，以成劲旅”的上谕要求，将辖内捕盗营原额裁撤十成之三。“以裁汰无用之员弁，增加官兵薪饷，招充洋操之教习，一律操习新式后膛枪之法，先将捕盗中营兵丁全部改名巡警军。其余各路也陆续招募兵勇，按成案试办巡警”。⑩沈云龙主编近代中国史料丛刊第一编，陈璧（清）《望嵓堂奏稿》，顺天原设捕盗营拟请裁兵加饷改名巡警军训练整顿以资得力折（光绪二十八年五月二十三日）。自此顺天捕盗营退出了绿营建制。

二、五路巡警军与督捕巡警总局

顺天巡警军设立之初即见成效。府尹陈璧称：“近来钦奉谕旨交拿匪犯，经臣等密饬该营弁兵，屡有缉获。此外遇有抢劫盗案，亦能够觅眼线设法缉获，以靖地方。是该营弁兵当差勤奋，尚无旧日绿营积习。现在大乱甫定，伏莽未靖，土匪游勇时虞窃发，尤需认真训练，饷不虚糜，收巡防警察之效力，除有名无实之弊。”①沈云龙主编近代中国史料丛刊第一编，陈璧（清）《望嵓堂奏稿》，顺天原设捕盗营拟请裁兵加饷改名巡警军训练整顿以资得力折（光绪二十八年五月二十三日）。之后，顺天府警政建设不断推进。光绪29年（1903年）沈瑜庆任顺天府尹，十二月奏准“添募马步队各一营”，进行训练以弹压地面。②台北故宫博物院：《宫中档光绪朝奏折》（1975年版），光绪三十年（1904）二月十七日，顺天府尹沈瑜庆，“奏报添募马步队并训练情形”。光绪31年（1905年）李希杰任顺天府尹，八月顺天府衙门设立巡缉马队，有兵一百六十名，并于光绪32年（1906年）2月初旬分拨近畿各要隘驻扎巡缉。③顺天府编《顺天府光绪三十三年统计表》，《顺天巡警马队官弁书记医匠长警夫役马匹统计表》；第一历史档案馆藏:《巡警部档案》，527-37-2-16-2，光绪三十二年二月十四日，顺天府咨文。

光绪31年（1905年）9月，清廷设巡警部，并改设内外城巡警总厅，京师城内的治安状况有了一定的改善，但城外一带巡警尚未遍及。原京师地方的治安，城内缉捕归提督衙门及五城察院，城外缉捕归顺天府及大兴、宛平等县。光绪32年（1906年）五城察院等裁撤，巡警部专办城内警政，顺天府负责京郊州县乡村警政建设，为此顺天府推广巡警，陆续开始在基层推设巡警局所。④沈云龙主编近代中国史料丛刊第一编，陈璧（清）《望嵓堂奏稿》，筹办巡警遵旨奏折（光绪三十二年七月十九日）。

光绪32年因原设巡缉马队不甚得力，顺天府将巡缉马队改编为巡警，并聘请天津警官对巡警进行训练。⑤《台湾师范大学历史学报》1982年第十期王家俭：《清末民初我国警察制度现代化的历程（1901-1916），第321页。《顺天府光绪三十三年统计表》中记载：“光绪三十一年经前府尹李（李希杰）奏明，将五路巡警军马兵调回加添新兵酌更饷章，改为巡缉马队。三十二年前府尹陈（陈璧）又将巡缉马队一律改编为巡警，另派警官差弁购换新式枪械，分队训练”。⑥顺天府编《顺天府光绪三十四年统计表》，《顺天巡警马队官弁书记医匠长警夫役马匹额数统计表》。四月，又挑选巡警，通过开展警察教育，开始培养警政人才，以期补充各州县巡警数量，提高基层警察业务素质。⑦沈云龙主编近代中国史料丛刊第一编，陈璧（清）《望嵓堂奏稿》，设立顺天巡警讲习所兼办学堂折（光绪三十二年七月二十九日）。同时要求所属各州县巡警局所，明确各自警务区域，要求“务须查照天津巡警区域图式”测绘警务区域地图。⑧中国第一历史档案馆：《顺天府档案》，14-018，光绪三十二年七月二十二日，顺天府南路厅永清县申文。

光绪34年（1908年）袁树勋任顺天府尹后，认为“原编马队虽已渐有成效，而步队仅供差遣，有失巡防之义”，着手对顺天巡警步队进行改革，添设员弁，督率教练。重组各路警察队伍，重新配置人员、马匹和武器，先在中路巡警步队增设“探访队”。⑨顺天府编《顺天府光绪三十四年统计表》，《顺天五路步队改编警队员弁长警匠役马匹额数统计表》。5月26日，顺天府在衙署西侧成立“顺天督捕巡警总局”，统率办理京畿治安，由顺天府委任之道员主管，通永道、治中协助。顺天督捕巡警总局居中策驭，一统顺属警察事权。⑩顺天府编《顺天府光绪三十四年统计表》，《顺天督捕巡警总局光绪三十四年五月二十六日开起至十二月底止支过经费统计表》；《政治官报》(十一)，第492页。光绪三十四年(1908)七月十四日，“顺天府直隶总督会奏设整顿顺属捕务警务折”。

三、顺天府巡警讲习所与办警经费

顺天府开办巡警后，因原捕盗营、巡缉队弁兵未受警察业务教育，遂设立巡警讲习所，以求补救。顺天府尹陈璧认为，“惟巡警为内政基础，策治安之效清盗贼之源，必须脉络贯通乃能标本兼治，第行政在人而树人以学。”光绪32年（1906年）4月，顺天府挑选招考50名学生附入巡警部警务学堂速成科学习。旋因巡警部警务学堂改为三年制高等巡警学堂，无法继续学习，便在顺天府衙左侧修盖巡警讲习所兼设初级巡警学堂，调回速成科学生继续学习肄业。

顺天府巡警讲习所及初级巡警学堂，参酌巡警部及天津警务各章程，于光绪32年（1906年）7月21日开学。初级巡警学堂招收学生50名，学制一年于次年八月毕业。其后又续招第二班学生50名，于光绪33年（1907年）9月开学，至次年8月毕业。以后虽停招新班，但“旧有警队仍按期到所听讲”。11沈云龙主编近代中国史料丛刊第一编，陈璧（清）《望嵓堂奏稿》，设立顺天巡警讲习所兼办学堂折（光绪三十二年七月二十九日）。府尹陈璧“商诸警部匀派日本教习，分班教导”学生，12沈云龙主编近代中国史料丛刊第一编，陈璧（清）《望嵓堂奏稿》，筹办巡警遵旨奏折（光绪三十二年七月十九日）。命令“马步巡警，则按期轮班到所讲习，俾得逐渐改良”。同时要求“各州县未有此项学堂者，准其凑集成班，筹备学费，附入该速成班，毕业后再添办高等班，以期陆续推广办到完全程度，13沈云龙主编近代中国史料丛刊第一编，陈璧（清）《望嵓堂奏稿》，设立顺天巡警讲习所兼办学堂折（光绪三十二年七月二十九日）。”以此对巡警进行警察业务和技能的培训。顺天各路厅所辖州县巡警局所，也陆续开设巡警讲习所。14顺天府编《顺天府光绪三十三年统计表》，《顺天巡警讲习所兼办学堂额支活支经费统计表》；顺天府编《顺天府光绪三十四年统计表》,《顺天巡警讲习所兼办学堂额支活支经费统计表》。

顺天府开办巡警讲习所及初级巡警学堂后其所需经费，在顺属东南两路州县征收地粮银内解决。15周家楣、缪荃孙等编纂《光绪顺天府志》，日本早稻田大学图书馆藏本，顺天府志八，京师志八，兵制。光绪32年顺天府改编巡警马队，截止年底巡警马队、步队在地粮银项下动拨各款后，支剩地粮实存库平银64630两。16顺天府编《顺天府光绪三十三年统计表》，《顺天府巡警马步队薪饷乾折收发各款统计表》。光绪33年共新收地粮银30266.7两，该年巡警马队、步队薪饷乾折收发各款，发款共计库平银47456.2两。其中五路巡警步队实支洋枪子药价银1757两。支剩地粮实存库平银47 4 40.61256两。①顺天府编《顺天府光绪三十三年统计表》，《顺天府巡警马步队薪饷乾折收发各款统计表》。光绪34年，顺天府新收地粮银35601.2两，顺天巡警马队步队共支库平银75794两。其中五路巡警实支洋枪子药146两，改编五路巡警步队支薪饷34260两，督捕巡警总局经费6916两。同年支剩地粮银7247两。②顺天府编《顺天府光绪三十三年统计表》，《顺天巡警马步队兵饷收发各款统计表》。

对照光绪33年、34年顺天府警察机构经费收支情况，可以看出巡警步队的规模进一步缩小，弹药等费用在压缩。由于改编五路巡警步队加之成立顺天督捕巡警总局和总局缉捕队，全年经费支出增加了60%。顺天府警察系统经费，光绪32年前一直以地粮银为支撑，年有余银，但光绪32年后，经费收不抵支现象愈发突出。光緖28年10月，顺天府开始整顿京西保甲经收的驼马捐，以充巡警局经费。过去该捐收入为地方私用，地方积极按户勒派。化私为公后，虽有“酌给咨奖”之规定，但始终收不上来。

四、直隶总督衙门及京师巡警总厅

顺天府本为直隶一府，因地位特殊虽受直隶节制但节制有限，实属清廷直接领导。但在诸多事务上，顺天府需与直隶总督衙门协调一致后方能施行。顺天府警察机构的经费，主要由直隶布政司于顺天府属州县地粮项下拨给。其“缉捕之费由直隶筹拨，巡警之费由本衙门筹拨”，“缉捕经费，如缉捕队办案川资、获盗犒赏、人犯口粮等项皆关紧要，难以预定确数，奉准先由尹库暂行垫发，后再汇案咨请归垫”。顺天府警察的相关制度，也大多参照直隶而定，警员、武器以及警察教育，也得到了直隶的支持。顺天巡缉马队改编巡警后，在直隶总督袁世凯的帮助之下，天津警官对其“勤加教练，购换枪械，数月以来略有进步。”③沈云龙主编近代中国史料丛刊第一编，陈璧（清）《望嵓堂奏稿》，筹办巡警遵旨奏折（光绪三十二年七月十九日）。清末，顺天府地域辽阔，盗风素炽，地方不靖，顺天警政薄弱，而直隶警政成绩之佳冠于全国。无论是在警察经费、武器，还是在警察教育，甚至具体的警务活动中，顺天府都需要直隶总督衙门予以支持协助。直隶总督衙门在诸多事务上对顺天府也是支持大于节制，在警政建设等方面给予了顺天府有力的支持。

顺天府警察机构在京师治安管理方面，与巡警总厅相互协同，名义上共同负责京师，但顺天府巡警主要负责京师州县治安，支持和辅助内外城巡警总厅的工作。如配合城内警察机构，弹压京师地面的秩序，特别是“革命党人”的暗杀行动；协助维持易引发群体性事件的庙会等活动的秩序；协同内城巡警总厅，递解处理久留在京流浪痴癫之人回籍看管；协助羁押监禁京师区域的犯罪人员；通过贫民教养局兼办习艺所，收押京城之内的无业游民和轻罪人犯，以缓解京城社会面的不稳定因素。

五、评议

清末京畿遭战乱影响，时局不稳、抢盗成风，物价上涨，民生艰难。在职责上，顺天府巡警仍以捕拿盗贼凶徒为主要任务，其维持社会治安之外的卫生、风俗、交通、营业管理等业务，并未像内城那样完全开展，警政建设与城内相比有很大的差距。宣统元年，顺天府尹委道员对顺天府所属州县巡警进行查验，顺天府所属州县警政仅粗具形式。清末京师治安体制繁杂，也掣肘了顺天府警政的发展。在内外城巡警总厅、步军统领衙门、顺天府这种多头的管理体制下，各衙门之间各自为政，日常警务协同困难。在处理治安事务时，顺天府一方面要受步军统领衙门、巡警总厅乃至来自直隶总督衙门的制约，另一方面还要接收中央部、院的命令。在涉及京师及大兴、宛平二京县的警务时，还需得到步军统领衙门、巡警部和民政部的协同。而顺天府所属各州县警费的保障，更是困难重重。清末，清政府日薄西山，奄奄一息。在警政建设方面，虽然顺天府一直在不断进行改革和调整，但波折重重效果不彰，顺天府警政难有进步也难有作为。