维护和发展农民土地财产权利的思考与建议

维护和发展农民土地财产权利的思考与建议

李金萍1李芳2

(1.武汉学院，湖北武汉430079；2.华中师范大学，湖北武汉430079)

[摘要]保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道，是当前深化农村产权改革必须面临的基础性问题。

[关键词]宅基地财产权利产权制度

[中图分类号]F321.1

[收稿日期]2015-06-22

党的十八届三中全会决定指出：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。如何做实农民宅基地用益物权，赋予其占有、使用、收益、转让的完整财产性权利，是当前深化农村产权改革必须面临的基础性问题。

一、宅基地使用权流转制度的历史考察

伴随着我国农村土地制度的变迁，宅基地制度经历了从农民享有宅基地所有权到农民仅享有宅基地使用权的发展历程，宅基地流转也经历了允许流转、受限制流转和禁止流转等阶段。

(一)第一阶段：农民的房屋及宅基地属于农民私有，宅基地允许流转阶段(1949年—1962年)

1950年的《土地改革法》废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，直至1962年，我国农村农户的房屋及其依附的宅基地，一直为农民私有。农民对宅基地享有完全的所有权和使用权，宅基地属于农民所有，可以自由的买卖、出租、出典和继承。

土地改革后，小农经济出现分化，两极分化开始抬头。为此，中共中央决定推行农业合作化。合作化过程中，特别是初级社向高级社的过渡中，农村土地交易开始受到限制。1955年5月国务院《关于农村土地的移转及契税工作的通知》指出：“对农村土地的买卖，在法律上虽不禁止，但在实际工作中应防止农民不必要的出卖和出典土地。”并要求农村土地买卖、典当及其他移转，应首先报区公所或区人民委员会批准，才能办理契税手续。1956年，《高级农业生产合作社示范章程》第16条虽然规定“社员原有的房屋地基不必入社”，但是农民对宅基地处分权受到限制，需要经过审批。

1958年实行人民公社化运动以后，农村宅基地等土地所有权归公社集体所有，农民仅享有宅基地的使用权。后因运动严重脱离实际，中共中央调整了有关政策。1961年又明确规定，宅基地与房屋仍然归农民私有，经过批准仍然可以买卖。

(二)第二阶段：农民的房屋属于农民私有，宅基地属于集体所有，只有农民才能取得宅基地使用权(1962年—1987年)

1962年9月，中共中央《关于农村人民公社工作条例修正草案》(即《六十条》) 明确规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”《草案》还明确规定宅基地属于集体所有。

1963年3月中共中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定：“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但归各户长期使用，长期不变；社员有买卖或租赁房屋的权利，房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。”“社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价。”宅基地无偿使用制度正式确立。

20世纪80年代，随着农村包产到户的迅速推行，农民收入普遍增加，滥占土地建房的现象屡禁不止。为加强土地管理，国务院下发了一系列加强土地管理文件。1986年6月，《土地管理法》颁布，农村宅基地审批制度正式建立。

(三)第三阶段：农民的房屋属于农民私有，宅基地属于集体所有，农村居民和城镇居民均可取得宅基地使用权(1988年—1997年)

1988年《土地管理法》修正，宅基地使用权的主体不再局限于农村居民，该法第41条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”1991年《土地管理法实施条例》和1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》则对如何适用土地管理法的第41条做了具体规定。

(四)第四阶段：农民的房屋属于农民私有，宅基地属于集体所有，禁止宅基地使用权向城镇居民流转(1998年至今)

1982年修订《宪法》第 10条规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。但是，由于缺乏有效监管，非法买卖宅基地等现象相当普遍，1998年修正的《土地管理法》禁止城市居民到农村购买房屋或者宅基地，该法第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。” 1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知 》第2条规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国务院及其相关部委后来发布的一系列文件，重申了这一精神。至此，农村宅基地使用权向城镇居民流转被完全禁止。

二、宅基地使用权流转的利弊之辩

现行宅基地制度是计划经济体制的产物，改革开放以来，虽经多次调整，但着眼点主要侧重于防止乱占耕地建房，其与日益完善的市场经济体制的要求越来越不相适应，与统筹城乡发展、打破城乡二元分治格局的要求越来越不适用。因此，其弊端越来越突出：第一、宅基地无偿使用制度不利于耕地保护基本国策的实现。我国人多地少，为了保护粮食安全，毫无疑问必须实现最严格的耕地保护制度。宅基地的无偿使用，客观上鼓励人们多申请、多占用宅基地。农民即使举家外迁或者已在城镇落户，即使其农村的房屋败落，宅基地荒芜，也不愿退出宅基地。另外，宅基地不能自由流转，禁止宅基地使用权向城镇居民和本集体经济组织成员以外的农民移转，户主不能实现其财产权利，也缺乏退出宅基地的动力，因而宅基地的闲置越来越严重，造成土地资源的极大浪费。第二、限制宅基地流转，妨碍农民住房财产的价值形成和实现，弱化了农民的财产权。现行土地管理法规对宅基地使用权的流转作了严格限制，国务院及相关部委的规范性文件则进一步强化了这种限制，严格禁止城镇非农业人员购买农村的房产。不仅如此，国家还实行二元的建设用地管理制度，城镇普通商品房及建设用地使用权可以自由流转，但农民的房屋及宅基地却限制流转。由于国家对土地一级市场的垄断，农村集体建设用地不能进入土地市场。房屋和宅基地使用权往往构成农民的主要财富，严格限制其流转，造成农村大量宅基地荒芜，大量住宅闲置，成为不具有充分市场价值的“死资产”，阻碍农民住房财产的价值形成和实现。第三、限制宅基地流转，不利于农民、农村筹集生产发展资金。20 世纪90 年代以来，尽管国家通过各种支农惠农政策和转移支付向农村注入巨额资金，但与此同时，农村的存款又通过金融系统大量流出，农村一直处于资金净流出状态。农村贷款难是公认的事实，因为金融机构贷款一般要借款人提供担保，而农民恰恰缺乏可用以担保的财产。本来，作为不动产的房屋和宅基地是最好的抵押物，法律也允许农民将房屋进行抵押，但房屋附属的宅基地又不能抵押，银行又不愿意接受这种对房屋的单纯抵押，这导致农民难以向银行贷款，往往只得求助于高利贷或者丧失机会。

严格限制宅基地使用权流转本身使得宅基地使用权的价值无法形成并得到实现，这恰恰是对农民利益的最大侵犯。如果说禁止宅基地流转曾经有其必然性和合理性，那么今天则变得越来越不合理。现在，城乡统筹发展，很多农村居民已不以农业为主业，他们的生存主要已不再依赖于土地，甚至完全脱离农业和农村，农村宅基地的社会保障功能大大弱化。实际上，单纯的宅基地使用权对农民并无多大现实意义，也不能构成有效的社会保障，充其量是一个低层次的、近乎保命的保障。与其赋予农民一个没有多大实际作用的保障，不如给农民以实实在在的利益——允许宅基地使用权流转，强化宅基地使用权的财产权属性！一旦宅基地使用权流转合法化，相信对土地怀有深深眷顾的广大农民绝不会一股脑儿地将其宅基地使用权流转出去，他一定会根据自己的经济状况和对土地的依赖程度，作出最明智和最恰当的选择！反对宅基地流转的人，总是喜欢拿解放前广大贫苦农民一遇天灾人祸往往卖儿卖地的悲惨遭遇来类比今天，认为如果允许宅基地流转，解放前贫苦农民的悲惨境遇就会重演。其实，两者根本就没有可比性，而且，我们也有足够的智慧、以最小的成本化解这种风险！解放前农民卖儿卖地所以大量存在，是因为农民没有任何的社会保障，大多也没有农业以外的其他经济来源，除了维持生存最基本的条件，几乎没有任何多余的积蓄。所以，一遇天灾人祸除了卖儿卖地或者举借高利贷以外，没有任何其他办法，否则只能等死。而今天，广大农民的境遇早已今非昔比，社会保障也在一天天的逐渐完善，那种担心完全是没有必要的杞人忧天！而且，为了最大限度化解宅基地流转可能带来的风险，具体流转时，也应该具备一定的条件，还可以引入保险机制。

三、保障农民宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民宅基地商品化

进入新世纪以来，我国正逐步迈入城乡一体化发展的新时期，城乡二元分治的格局也正在逐步破除中，深入贯彻中共十八届三中全会精神，对现行的宅基地制度进行改革，已是迫在眉睫的任务。

第一,改革现行的国有和集体建设用地的二元格局，加快建立城乡统一的建设用地市场。中共十八届三中全会指出，要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。

第二,允许农村现有房屋抵押和买卖。一旦城乡统一的建设用地市场建立，那么农村房屋抵押、买卖就是顺理成章之事。为了尽量减少宅基地流转可能带来的风险，农民出售其在农村仅有的房产时，必须提供其在城镇购买房产、有稳定的职业、有稳定收入来源的证明(出售一套以外的房产，则不需提供此证明)，出售给农村人口的，受让方必须满足一户一宅的要求，不能购买多余的房屋。农民以宅基地或者房屋设定抵押时，也必须提供其在城镇购有房产、有稳定的职业、有稳定收入来源的证明，或者向保险公司投保(可考虑由社会保障部门设立相应的险种)。万一将来不能按期还款，则由保险赔付，以免其宅基地或者房屋被抵押权人处置而使自己居无定所。农村房屋或者宅基地的流转，应不限于农村集体经济组织内部，应当允许城镇居民到农村购买房屋。这一方面有利于农民财产权的实现，另一方面，也有利于降低城市房价上涨的压力。宅基地使用权的流转不得改变土地用途，应仅限于居住使用，不得用于其他用途。宅基地使用权流转的方式可以采取多种形式，可以是转让、继承、抵押，也可以是出租。但宅基地流转时土地增值收益应有相当部分归本集体所有，这是宅基地的集体所有的性质决定的。但城镇人员到农村购买房屋要加以必要的限制，如在城镇只有一处房产或者没有房产，在农村只能购买一处房屋，只能购买农民现有的存量房，不能购买宅基地建房等。

第三,改革宅基地无偿使用制度。宅基地的无偿使用，造成了耕地的大量闲置和浪费，所以，有必要实行宅基地有偿使用制度。首先应当确权发证：由土地部门丈量后，发给使用权人宅基地使用权证，注明使用期限。使用期限不宜过短或者过长，亦可以七十年为限，到期可续。宅基地使用费，每年缴纳一次。以村为单位，规定每户的平均宅基地使用面积标准。实际使用面积等于标准面积的，缴纳基准使用费；实际使用面积超过规定标准的，其超过的面积数，按照较高的标准缴纳相应的使用费；实际使用面积低于规定标准的，减缴相应的使用费。宅基地使用费的标准，不能过低或过高。过低，起不到促进宅基地退出的作用；过高，则会增加农民负担。单位面积收费标准，宜参照当地单位耕地面积年产值确定。

第四,推广地票制度。为了筹集足够的建设用地，用于公共事业建设，重庆率先创新和使用了地票制度。所谓地票，是指将农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地并经验收符合要求后，产生的城乡建设用地增减挂钩指标。农民取得的地票，可以在土地交易所公开交易。企业购得地票后，得到等量城镇建设用地指标，购买地票的款项可以冲抵新增建设用地的有偿使用费和耕地开垦费。地票交易制度，实现了土地大范围、远距离的置换，可以将边远地区的建设用地指标卖到主城，提升了农村土地特别是偏远地区农村土地价值，为农民分享土地级差收益提供了实现途径。为了鼓励农民退出宅基地，同时最大限度的实现农民的利益，地票交易扣除国家的有关税费和交易费用后实现的收益，应主要归宅基地原使用权人所有，同时也应适当体现农村集体经济组织的所有人权益。针对地票交易中实际存在的暗箱操作等一系列损害地票持有人利益的不合规手段，可以参考沪深证券交易所的股票交易模式，成立全国统一的地票交易所，农民持有的地票可以自由上市交易。具体操作程序为：(1)农民经过本集体经济组织同意后复垦宅基地，由土地管理部门检查验收，登记并发给权属证明；(2)地票持有人凭土地部门发给的权属证明、身份证件及银行账户在地票交易部门开立地票交易账户；(3)地票交易所在规定的时间进行交易，交易时，出卖方规定一个最低价格，低于此价格的不能成交，购买方则各自报价，以出价高者成交；(4)成交后，地票交易款项在扣除交易费用、国家有关税款以及集体经济组织作为宅基地所有人应当分享的部分后，直接进入卖方的银行账户。

责任编辑：李卓垚