农村治理体制改革与社区服务发展

吴 业 苗

(南京师范大学 社会发展学院，南京210097)

中国农村“乡政村治”治理体制建立于20 世纪80 年代中期，之后虽经几次变革，但村民委员会作为农村基层群众性自治组织和乡镇政府作为国家最基层行政组织的性质一直没有改变。在农村基层治理上，村委会和乡镇政府的分工不同，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村委会的治理责任在于办理本村公共事务和公益事业、调解民间纠纷和协助维护社会治安，而乡镇政府则被赋予指导、支持和帮助村民委员会开展工作。虽然“乡政村治”体制比人民公社时期的“政社合一”体制更侧重农村社会“自我”治理，并且村民拥有了更多自治权力，但在实际操作中，“乡政村治”体制或多或少地偏离了“国家文本”要求，国家行政权力在农村社会中始终保持着强势。这不仅挤压了农村社区的自主空间，弱化了村民自治权力，而且影响了农村和谐社会建设和社区服务发展。如今，农村社会及其社区发展处境已经发生较大变化，居民对社区服务的需求尤其强烈，农村治理体制改革需要回应农村居民的服务需求，以促进农村社区服务持续发展和农村社会良性运行。

一、从“政社合一”体制到“乡政村治”体制

中国历史上皇权一般止于县，农村基层治理体制是“县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”［1］。农村基层社会的宗族自治体制一直延续到民国时期才有所改变。南京政府为了有效围剿工农红军，在江西等地实行保甲制度，后又将这一乡村治理体制推向全国大部分地区。保甲制度具有很强的地方自治性质，它保留了传统乡村的“以民治民”原则，更加注重“自治”与“自卫”功能。中华人民共和国成立后，为了实现社会主义过渡时期总路线，更好地对农业、农民进行社会主义改造，国家权力把共产党组织建到农村基层，并将每一个村庄纳入国家行政管理体系中。经过互助组、初级社和高级社的合作化整合，国家行政权力不断向农村基层下沉、渗透，到人民公社时期达到极致程度，实现了对农村社会“横向到边、纵向到底”的全方位管理。

在人民公社时期，农村基层单位是人民公社，它采用“政社合一”的集体化管理形式，包办农村基层社会几乎所有事务。人民公社是在相对封闭的农村场域内创建的“一种不同于自然村落的新制度”［2］，是统合众多家庭进行资源集中配置和再生产的“自给自足”共同体。人民公社治理体制的最大特点是“政社不分”:一方面，它聚集了农村基层社会人力、物力、财力等重要资源，拥有工、农、兵、学、商等多个“实业”，是一个独立于社会大系统进行农林牧副渔等农业生产活动的集体单位;另一方面，它将农村基层社会几乎所有的活动都纳入行政管理体系中，采用政治化、军事化手段规约公社每一个成员的日常生产生活活动，并要求所有成员服从指挥，与国家意识形态保持高度一致。不仅如此，人民公社还是一个准军事化组织，具有特别强大的社会动员力、战斗力，可以低成本、甚至不用支付任何成本地动员公社社员修建公路、兴造水库、清理河道、植树造林，以及进行农田水利等公共设施建设。人民公社又是个家庭式的劳动单位，全社各项生产活动、社会活动、政治活动都由公社领导这个家长统一组织实施，并且事无巨细，像生产队种什么农作物，种多少面积，甚至秧苗的间距与行距、除草次数、打虫时间等都要过问。公社对社员的管理也特别严格:农民几乎没有休息时间，晴天干农活，雨天参加政治学习，甚至在端午节、中秋节、春节三大传统节日里也要参加劳动和学习;限制社员自由流动，如果有人要外出，包括妇女回娘家、走亲戚，都需要社队干部批准，否则，情节轻的要扣工分，情节重的有可能被列为“坏分子”和群众大会批斗的对象。

尽管人民公社的社员含辛茹苦地从事农业生产劳动，为城市建设和工业发展做出了巨大贡献，但人民公社及其成员的权利与义务严重不对等。国家以人民公社形式把农民组织起来，除了模仿苏联集体农庄的社会主义建设模式和发展农村集体经济外，还有一个重要原因是把一家一户分散的农民组织起来，便于国家低成本地控制农村社会和方便地征购农民粮食，从而确保国家建设和工业发展的粮食安全。国家在农村社会建立的公社管理委员会、生产大队和生产小队“三级管理”体制，其中，生产大队是人民公社的基本核算单位，公社里的主要生产资料归生产大队所有，产品基本上由生产大队分配;生产小队是组织劳动的基本单位，土地、耕畜、农具、劳动力固定在生产小队，由生产小队使用、支配;但是，生产小队收获的农产品和其他经营收入必须上交给生产大队，生产大队要按照规定交纳国家税收和向公社交纳一定数量的公积金，余下的才能在各个生产大队内部分配。由此，人民公社时期的农村行政管制重点在于落实国家“以粮为纲”的农业发展方针，以保证“黎民不饥不寒”。至于公社组织和社员的权益，国家没有予以足够的重视，更没有像对待城市市民那样，将所有的福利和保障都包揽下来，而是将大部分公共事业发展和公共服务供给责任推卸给公社组织。无奈之下，公社组织只能“包办”本公社的公共事业，依靠自身的经济力量有限地兴办教育、医疗等公共事业，以缓解社员服务需求的燃眉之急。就此而言，人民公社期间的乡村治理体制的特征是纵向行政管制与横向承包制的“双轨制”。

人民公社体制解体后，中国放弃“农业社会主义”，农村治理体制在改革大潮催生下不断前行，并最终定格在“乡政村治”上。1983 年中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，指出“政社合一”的总体性治理体制已经不能适应农村经济体制改革的需要，要求“以原有公社的管辖范围为基础”将人民公社改制为乡或镇。同时指出，应按照村民居住状况设立基层群众性自治组织——村民委员会，协助乡镇人民政府搞好本村的行政工作和生产工作。随着1987 年全国人大通过的《村民委员会组织法(试行)》和1998 年全国人大修订的《村民委员会组织法》的实施，中国农村基本上按照“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”方式治理村务。村民自治制度实施，国家可以将不该管或管不了的事情交给村民自己管理，这大大减轻了国家及基层政府的管理成本。但国家、基层政府与行政村的联系并没有削弱，官方的“乡政”不仅影响、左右着村民选举，而且是村委会管理村务的强大靠山;相应地，草根“村治”关系国家各项涉农政策的执行、落实，乡镇政府治理农村社会的多数行动都要依赖村治。乡政与村治在农村基层社会治理中相互帮衬，且行且珍惜，共同维护“乡政村治”体制。

“乡政村治”体制下基层政府不同于人民公社，不再管理农村社会琐事，已经转身为中国“小政府”。但乡镇政府“上联国家，下接乡村社会”，在农村治理中具有重要地位。尽管学界有人建议推行“乡镇自治”［3］，或实行“县政、乡派、村治”［4］，但无论乡镇“自治化”还是“行政化”，都不能无视乡镇与行政村的内在联系。在某种程度上，“乡政村治”体制下乡镇政府与村的关系比人民公社时期更复杂。人民公社时期，生产队是生产大队的组成部分，公社对它们统一领导，公社组织与生产大队、生产队是大集体与小集体的关系，在总体利益上是一致的。而乡镇政府与行政村是小政府与大社会的关系，乡镇政府及其官员与行政村及村民各有自己的利益诉求，虽然政府要“为民用权、为民系情、为民谋利”，但它有自己的私人利益，存在“寻租”可能。同样，村委会的身份也是双重的，既是保护村民利益的保护型经纪人，也是追求自己利益的赢利型经纪人。如此，一些乡镇政府偏离了政府职能，将发展经济、社会管理、公共服务、基层建设的职能异化为招商引资、维稳、管制;一些村委会领导，即使是村民海选出来的村干部，也有可能在利益诱惑下与政府、甚至与一些企业结盟，在村资源开发、土地出让上出卖村集体利益，中饱私囊。

再者，后人民公社时期的乡镇政府在农村社区的存在与影响是变化的。1993 年“两税法”实施前，乡镇政府一方面去人民公社化管制，逐渐放弃一些农村事务，尤其是无利可图的事务;另一方面，加大经济利益的索取，有些乡镇甚至组织“收粮、收税、计划生育”别动队，以国家名义向农民要粮、要钱、要命(强制超生妇女打胎、引产)。1993 年至农村税费改革前，国家实施以“财权上收、事权下移”为特征的分税制改革，乡镇财政收支出现严重失调。乡镇政府为了减缓地方财政压力，在保持原有收税数额不变的条件下，不断加大各类资费的征缴，致使农业税和“三提、五统”费持续走高，一些农村基层政府与农民矛盾激化，社会秩序出现局部不稳定。然而，收费多并不意味着政府公共投入增加和农民享有的公共服务就多。由于国家对农村税费收取与使用缺乏规范管理，不少乡镇政府将“三提、五统”费挪为他用，农村的文化教育服务、卫生健康服务，以及养老、医疗、救助等社会保障服务没有得到相应的发展，农村治理问题丛生。

二、后农税时代国家权力再下乡的治理诉求

进入新世纪后，面对日趋沉重的农民负担和不断激化的农村社会矛盾，中央实施了农业税费改革，并于2005 年底彻底取消农业税和“三提、五统”。农业税费改革和取消是国家继家庭承包责任制后在农村社会推行的又一次重大经济体制创新，它让农民过上了比陶渊明笔下的“桃花源”中农民还要好的无税无费日子。然而，农业税费的取消，切断了基层政府向农民汲取利益的渠道，一些乡镇政府变成无利可图的清水衙门和无事可做的“悬浮型”政府，乡镇政府的某些官员陷入迷茫状态，变得无所事事，不知道今后如何开展农村工作。借此，在农业税费取消政策倒逼下，一些地方乡镇政府主动进行机构改革，其中最典型、最普遍的改革举措是转变政府职能。围绕“开源节流”和乡镇政府如何“过日子”进行的乡镇管理体制改革有两个重要内容:一是主动削身，将乡镇机关压缩为党政综合办公室、社会事务办公室、经济发展办公室等，以提高政府的管理和服务效率;二是走向市场，将一些与市场联系比较紧的事业单位推向市场，采用“以钱养事”方式，完善其运行机制。这场由乡镇政府自己发起的倒逼式改革，精简了乡镇管理机构，明确了农村基层政府主要职能，一些乡镇政府也由此寻求到后农税时代的生存之策。但从湖北、河南等省进行的农村综合改革情况看，多数乡镇并没有建立起适合后农税时代农村社会发展要求的新型经济、政治、社会、文化和生态体制，也没有建立完善“小政府—大社会”管理体系，改革对促进新农村建设和发展农村社区服务作用比较有限。

尤其需要指出的是，一些地方乡镇政府借农村综合改革之名，以税收减少、财政紧张为由，大幅度地减少为农业、农村和农民提供服务的种类，以至于出现乡镇政府对农业生产设施和农村生活设施破旧不管不问，对农民日常生活需求和疾苦无动于衷，甚至将本该乡镇政府承担的公共服务责任全部推给村委会的不良现象。虽然《村民委员会组织法》赋予村委会“自我管理、自我教育、自我服务”职能，但由于村民自治实践时间短，尚处于成长中，村委会的管理、教育、服务能力都比较弱，根本无法承接乡镇政府移交的公共服务与社会管理重担。再者说，由于农村公共服务是政府治理农村社会活动的关键性环节和实质性内容，开展农村公共服务是对农村社会进行治理的过程，乡镇政府放弃公共服务，某种意义上意味着放弃农村基层治理权。如此，自治能力强的村子不会产生严重的治理问题，村委会能自觉带领村民开展自我服务活动和进行自主治理，但自治能力弱的村子就另当别论，乡镇政府将治理权推给村委会，很容易导致村委会干部权力无限扩大，而“村委会(即使是村民海选出来的村委会)权力一旦被扩大，就有被滥用的危险”［5］，即将村委会公共权力转变为少数村干部和个人私权，使其成为横行乡里、欺压民众、攫取非法利益的工具，进而加剧农村治理问题。

严格意义上说，家庭联产承包责任制后，国家权力就逐步撤离农村社会，基层政府将主要精力放在发展乡镇企业、催缴税费和管理计划生育上，至于农村社会的烦琐事务，则本着多一事不如少一事的逻辑，能少管就少管，能不管就不管，以避免不必要的麻烦，并尽可能地使乡镇政府利益最大化。尽管如此，作为收取农民税费的一种回报，乡镇政府或多或少地为农村建设了一些公共设施，也为村民提供了一些公共服务。虽然乡镇政府这些行为存在“拿人钱财，替人消灾”嫌疑，还存在这样或那样问题，不能让老百姓满意，但不管怎么说，乡镇政府创办的公共事业推动了农村发展，提供的公共服务也在一定程度上帮助农村社区的弱势群体和困难人群。然而，农业税取消后，一些乡镇干部错误地认为，既然农民不上交农业税费，政府就可以少做一些吃力不讨好的事情;既然国家完善了村民自治制度，增强了村民自治能力，村民就应该把自己的事情做好，把社区服务发展好。鉴于此，一些乡镇政府毫不顾忌地将行政权力从农村社会撤出，农村面临无公共服务的危险境地。

国家权力从农村社会撤出对农村治理喜忧参半:喜的是，农民成了村域空间的真正主人，可以根据自己意愿自主地从事农业生产和经营活动，过自己想过的自在日子;忧的是，农村社会更加碎片化，农民的生活世界与系统世界张力持续扩大，社会活力快速削弱，并出现公共设施缺乏、公共服务不足等问题。没有农业税费，农民不再抱怨政府乱收费、瞎折腾，但他们对政府不管事、不办事的牢骚却日渐多起来。换言之，村民们憎恨政府乱收费、滥收费，但绝非要求政府不作为、不管事，农业增产增收、农民发家致富和农村美丽家园建设都离不开政府的支持和引导。

新农村建设打通了基层政府对接农村社会的通道，也让农民愿望变成了现实。国家实施新农村建设战略有多重考虑，包括让农村人分享改革发展成果，缩小城乡差距，拉动内需等。但新农村建设是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的系统工程，要对农村进行全面、综合治理。新农村建设和治理与以往的农村建设不同，它是在城乡统筹发展和城乡一体化大背景下实施的，国家的“多予、少取、放活”，以及将公共事业发展重点转移到农村、“工业反哺农业、城市支持农村”等政策，要求国家权力再次下到农村社会。不过，这次国家权力下乡与以往的国家权力下乡有较大区别:合作化时期国家权力下乡主要目的是改造农民，人民公社时期国家权力下乡旨在建设集体化农村，新农村建设背景下国家权力下乡，重在促进政府公共服务下乡，带领农民建设洁净、文明、优美、和谐的美丽乡村。前两次国家权力下乡，包括改革开放后国家权力在农村社会的存在，旨在加强国家权力对农村社会控制，更多地汲取乡村资源［6］，而当下的国家权力下乡是政府“无私奉献”，做的“全赔不赚”生意，旨在建设农村，让广大农民享有改革开放成果和均等化公共服务。

尽管当前中国农村“乡政村治”的治理体制没有变，但新农村建设和国家权力再下乡理顺了乡政和村治的每一个环节，使“乡政村治”体制更加完善。众所周知，中国乡镇政府与上级政府是同构的，基本上依照“左右对齐、上下对口”方式复制而来，但由于乡镇政府权力处于权力链的末端，能利用的资源非常有限，处理农民群众“陈芝麻、烂谷子”的琐事难免有些力不从心。更关键的是，“两税法”实施和农业税取消，使原本捉襟见肘的乡镇财力雪上加霜，根本拿不出资金强化农村社会治理。无奈之下，乡镇政府只能主动精简机构，转变职能，以求在后农业税时代能够自保。另一方面，作为村民自治组织的村委会，自成立以来一直扮演着两个角色，表面上，它是村民自治组织，享有《村民自治组织法》赋予的多个“自我”权利，可以独立自主地进行村庄建设和治理活动，但实际上，多数地方的村委会由于难以切断与上级政府尤其与乡镇政府的行政、利益联系，它们为了获得更多的政府资源，如补贴、救济、建设资金，不得不为政府马首是瞻，听政府指挥，替政府分忧，为政府跑腿，甚至不惜牺牲行政村集体利益讨好乡镇政府。村委会角色错位让村委会背负不少骂名，也降低了村委会的威信。

如今，国家对乡镇政府行政行为的规制日趋完善，政府寻租路径被一一堵死，农业各种补贴都直接打到村民银行卡上，乡镇政府难以“雁过拔毛”。如此情景下，乡镇政府便退出乡镇村共同打造的“利益共同体”，回归政府“本色”，将工作重点放到为农村社会提供公共服务上。国家权力下乡和政府公共服务下乡，中心任务不是恢复政府失去的管制权力，而是通过服务中心或服务站的建设，将农村社区的公共服务责任承担下来，配合村委会建立完善农村社区服务体系。如此，村委会不再是依附于乡镇政府的准行政机构，它在去行政化的基础上转身为名副其实的自治组织，除了为乡镇政府的社会管理和公共服务提供必要条件，并协助乡镇政府开展社区服务工作外，还需要提升自身服务能力，更好地为社区居民提供更多的服务。

三、“多元服务”治理体制下农村社区服务发展进路

国家实施新农村建设战略，让乡镇政府从无农业税费的阵痛中走出来，与村委会再度联手建设农村、治理农村。新农村建设是国家在城乡发展一体化背景下进行的经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设，改变了农村贫穷落后的形象，优化了农村居住环境，提高了居民生活水平，并且推动了农村进行治理体制改革，使农村治理由传统的单元管理型转变为现代的“多元服务”型。

农村社会治理即为政府、社会团体和居民个人共同参与管理农村社会公共生活和合作供给服务，以实现农村社会公共利益最大化的“善治”过程。由此来看，执行上级指令的任务式“政社合一”治理策略和以乡镇政府为主导、村委会为辅助的主从式“乡政村治”治理策略都不是科学的农村治理，现代农村社会治理要由服务引领治理，并将治理赋予服务中［7］。首先，农村社会治理的参与主体应该是多元的。治理由多个主体协同进行，有乡镇政府和村委会等公共机构，有社会团体、专业合作组织、企业等私人机构，还有居民个人，他们都是农村社会治理的主要参与主体。其次，农村社会治理的方式应该是法治。农村治理体系和治理能力现代化的基本方式是法治，法治的稳定性、规范性、协调性，以及预期性、救济性等特性，有助于规约不同参与主体的治理行为，使其在良好的法治秩序中致力于社区服务与管理。最后，农村社会治理指向应该是服务。农村社区一直是“三农”问题的汇集地:农村社区中一些老问题，如贫困问题、义务教育问题、青少年违法犯罪问题、自杀问题、养老问题、劳动力转移问题、生态环境问题，以及各种矛盾纠纷和群体性事件问题等，一直没有得到很好解决;并且在快速转型过程中，农村社会又出现了一些新问题，如土地流转问题、股份合作问题、新型农业经营主体培养问题、市民化问题、空心化问题，以及因农民流动而产生的留守老人问题、留守妇女问题、留守儿童问题、离婚增多问题等。新老问题交织、叠加，使农村社区问题错综复杂。解决这些问题，不仅需要政府运用国家公共权力采用自上而下方式的管理，而且需要政府与村委会、社会团体等参与主体间上下互动、平等协作，通过社区服务方式治理社区。

就此而论，新形势下的农村社会治理是多元主体参与农村社区服务的过程，其目的在于为农村社会提供“出色的服务”，进而使农村场域中各个参与治理主体尤其是政府关注村民的服务需求，整合公共资源和社会资源，并让它们成为农村社区的建设资源、民生资源和服务资源，以求农村社会中的“每个人都有资格过上一种完整而又积极的生活”［8］。尽管当前中国农村社会治理体制依旧为“乡政村治”，乡镇政府和村委会仍是农村社会治理中最重要的组织者和行动者，但“多元服务”已经渗透到农村社会治理的各个环节中，并改变着农村社会治理的具体内容，促使农村社会治理体制朝着改进农村社区服务方向前进。

1. 提高“乡政”服务能力，促进政府公共服务下乡

新农村建设开展后，国家明确乡镇政府是社会主义新农村建设的主要组织者与实施者，要求乡镇政府从转变职能着手，增强服务“三农”能力，建设农村公共设施，改善农民生产生活条件，健全农业服务体系，发展农村公共事业。乡镇政府职能转变最主要体现在由“多取”转向“多予”、由“管制”转向“服务”。“多予”与“服务”让一度萎靡不振的乡镇政府有了用武之地，并使“乡政”焕发出勃勃生机。

首先，为促进农业发展、改善农民生活和开展农村建设，国家实施的强农、惠农、富农项目多，投入资金量大，乡镇政府不再是“难做无米之炊”的受气小媳妇，不需要自己掏钱、甚至举债从事农业生产活动和发展农村公共事业。乡镇政府的主要责任在于提供服务，即根据农村社会发展和农民实际需求，帮助农民或农民组织，如专业合作社、农业协会、家庭农场等申办农村建设项目和农业发展项目，以争取更多的生产资金和补助资金。其次，乡镇政府不是管理型机构，更不是高高在上的衙门，政府面向农村社会履行发展经济、管理社会和提供公共服务等职能，主动将管理与服务送到农村社区:或在农村社区建立综合服务中心，直接为农民提供生产生活服务;或下派政府工作人员到村庄，主动为农民群众提供代办服务。如浙江省上虞市谢塘镇政府那样，立足于“便民、利民、富民、安民”的服务宗旨，根据农民群众需要，开展公益事业服务、民事调解服务、咨询指南服务和致富发展服务，让群众办事不出村，矛盾调处不出村，信息咨询不出村，致富求助不出村，进而建立全方位、全过程的便民服务体系［9］。最后，乡镇政府的一些附属事业单位如“七站八所”等，在农村综合改革中已经改革成为独立的市场经营主体，不再隶属于政府的行政管理部门，它们与各类市场主体一道，主动参与到农村社区各项服务活动中。

2. 强化“村治”服务功能，落实村委会的服务责任

长期以来，村委会曾因打着村民自治大旗做着政府的事情，尽管这一错位备受社会诟病，但国家一直没有找到有效的办法，以解决村委会“半自治—半行政”的准政府问题。乡镇政府利用行政权力和垄断资源绑架村委会，以及村委会甘愿沦为乡镇政府跟班的现象，不仅加大了国家治理农村社会成本，也使村委会做了许多不该做的行政事务，甚至导致一些地方的村民自治陷入名存实亡的境地。农业税费取消后，乡镇政府和村委会的利益链被斩断，乡镇政府不需要村委会鞍马劳顿地收取税费，村委会也不需要为少收税费或获得更多“公益金”再巴结政府官员。相应地，村委会干部和乡镇干部不再是上下级的领导与被领导、管理与被管理的关系，也不再是同一战壕中的战友，他们与村民关系更贴近，开展的纠纷调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、文化教育、社区建设，以及促进农村生产建设和经济发展、引导村民合理利用自然资源和保护生态环境、保障集体经济组织和村民合法权益、教育和引导村民互帮互助等服务活动，不仅要对乡镇政府负责，更需要向村民(选民)负责。

村委会角色转变符合国家最初设计，在国家制定的乡政村治体制中，村委会原本就是服务村民、为村民办事的组织，而不是行政管理准政府。具体地说，第一，服务是村委会自治体制的关键性环节，为生产发展、社会管理等提供服务是村治的核心内容。第二，村民不再是等服务和被服务的消极对象，他们不仅对服务有更多需求和更高期盼，也会主动参与服务中，在表达服务需求的同时促进社区服务发展。第三，村民在去集体化中日趋个性化、原子化，越来越多的个体村民游离在农村整体世界之外，并与农村社区保持一定张力。如此，村委会提供的服务不仅要重视社区整体利益和大多数社区居民的服务需求，还要照顾个体农民的特殊服务需求，将一般服务与特殊服务结合起来。第四，当下村民流动比历史上任何时期都要快，农村建设与发展充满变数，村委会既要为流动村民服务，为他们提供就业指导、劳动培训等服务，还需要为留守老人、妇女和儿童提供关爱服务，为农业持续发展提供生产服务，为农村美丽家园提供建设服务。

3. 开展多元合作，满足社区居民不同服务需求

除了政府和村委会提供服务和进行社会管理外，农村治理还需要其他主体参与，以至于为农村社区提供多元化、全方位服务。农村治理体制完善和治理能力提高及其现代化实现，必须体现治理的主体多元性、手段合作性、依据契约性、向度平行性、边界公共性等特性要求。因此，农村社区服务应该由多元主体合作提供，并力求满足农村居民不同方面服务需求。农村社区服务有乡镇政府提供的行政服务和公共服务，以及村委会提供的“自我服务”，还应该有社会组织和市场组织提供的公益服务、志愿服务和便民利民服务。多元主体提供服务，一方面，能减少或避免因政府失灵、市场失灵、社会失灵而导致农村社区服务供给不足或遗漏问题，使社区居民生产和生活上各项需求都有相应服务支持;另一方面，各个服务供给主体在农村社区服务中的地位和作用不同，其中，政府是农村社区服务的掌舵者，它引领农村社区服务发展的未来走向，并肩负着规约其他服务供给主体依法、依规开展服务活动和维持社区服务秩序的责任;村委会、社会组织、市场主体都是农村社区服务的划船人，社区的服务水平主要依靠它们合作发力。村委会是农村社区服务需求方与供给方的传导体，它既要将村民的服务需求信息及时、准确地传送给政府、社会组织和市场，使它们提供的服务更有针对性，又要组织更多的服务资源，以满足村民不同的服务需求。社会社团是重要的社会力量，随着它的不断成长与壮大，将承担起社区中的公益服务和志愿服务责任。并且，随着政府购买公共服务力度进一步加大，政府将逐渐减少对农村社区公共服务的直接供给，更多的政府服务将通过购买、合作、协议等方式由市场主体、社会团体提供。企业、公司也是农村社区服务的重要供给主体，农业生产规模化、产业化、都市化、生态化发展都要依赖市场服务。市场服务不仅能为农村社区居民提供一系列的便民利民服务，更重要的是，它的服务空间大，服务方式灵活性强，能够满足居民更高层次的服务需求，而这恰恰是公共服务、村委会服务、社团服务无法提供的。

4. 推进网格化服务，建构农村社区大服务平台

一些地方政府在农村社区管理实践中探索出网格化社会管理模式，但网格化管理一般把网格看成社区之下的一个层级，是“科层化体制在基层精细化管理的展开”，它仍然以管控作为网格化管理的落脚点，不仅无助于居民参与社区治理，“反而会损害本来就尚未发育健全的社区自治”［10］。鉴于此，徐猛建议把网格化管理与社会化服务结合起来，以社会化服务为方向，健全基层综合服务管理体系，进而“把社会治理触角延伸到社会末梢，把服务工作做到群众身边”［11］。参照网格化社会管理样式进行农村社区服务是农村社会治理的重要路径，社区治理有必要将网格化管理与网格化服务结合起来进行。江苏省综治办、民政厅等单位联合下发的《关于全面推进城乡社区网格化服务管理的指导意见》指出，在全省城乡深入推进网格化服务管理，全面建成“覆盖城乡、条块结合、横向到边、纵向到底”的基层服务管理网格体系，力争于2016 年底实现城乡社区网格化服务管理全覆盖。

尽管全国不少省市都在农村社会治理过程中推进网格化社会管理工作，也在实践中取得一定成效，但网格化服务与网格化管理不尽相同:多数地方的网格化管理侧重于“维稳”、综合治安治理，而网格化服务不仅要打造农村基层治理平台，更倾向于提升社区服务管理能力、社区居民自治水平、基层基础工作水平和群众安全感满意度。如此，农村社会治理要求在网格化社会管理中注入相应的服务内容，将社区管理与服务结合起来，并使其一体化。即在社区建立大服务平台，以居民服务需求为切入点，为社区居民提供全方位、广覆盖、多形式的立体式服务。可以依照如下途径进行:第一，按照地缘相近、居住相邻、便于管理的原则将社区居民划分为若干个网格，采用民主推荐、民主选举方式确定每一个网格负责人——网格长;第二，动员村两委干部、大学生村官、老党员、教师，以及各类专业特色人员，建立“组团式”服务团队，并根据社区情况和居民需要成立若干个服务组，为居民提供对口服务;第三，在社区公共服务中心，或邻里服务中心，或便民服务中心设立网格服务管理中心，集中调配社区服务资源，统一协调社区内部服务的供给;第四，建立社区网站，为社区居民提供相互沟通、交流、讨论社区事务的公共互动空间;第五，建立社区电子网络平台，全天候地为社区居民提供服务指导和服务帮助;第六，明确网格中组团式服务团队工作人员的工作职责，建立健全规范有序、高效协调的工作运行机制，确保社区服务工作顺利开展。社区网格化服务是社区扁平化服务平台，建设得当，能在农村社区中营造人人参与服务的良好治理环境，进而最大限度地发挥社区自治力的正能量，促使农村社区治理良性运行。

［1］ 秦晖.传统十论——本土社会的制度文化与其变革［M］.上海:复旦大学出版社，2003:3.

［2］ 张乐天. 告别理想——人民公社制度研究［M］. 上海:上海人民出版社，2005:3.

［3］ 于建嵘.乡镇自治:根据和路径——以20 世纪乡镇体制变迁为视野［J］.战略与管理，2002，(6):117 -120.

［4］ 徐勇. 县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换［J］.江苏社会科学，2002，(2):27 -30.

［5］ 应星.“三农”问题新释——中国农村改革历程的三重分析框架［J］.人文杂志，2014，(1):96 -109.

［6］ 徐勇.中国农村与农民问题研究前沿研究［M］. 北京:经济科学出版社，2009:170.

［7］ 杨敏，杨玉宏.“服务―治理―管理”新型关系与社区治理新探索［J］.思想战线，2013，(3):1 -7.

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