中国城镇化进程中的流动人口问题

刘 铮，马爱荣

(上海大学 社会科学学院，上海200444)

《中国流动人口发展报告》(2014)显示，截至2013 年末，全国流动人口总量为2.45 亿，超过总人口的1/6，流动人口已成为中国城镇化进程中最显著的特征之一。所谓流动人口，是指改变了经常性居住地而未改变户口登记地的人。流动人口是中国城乡分割“二元”户籍管理体制下的特有人口现象:在工业化、城镇化进程中，大量农村人口、欠发达地区人口离开户籍所在地，向城市和经济发达地区流动，由此形成规模庞大的流动人口大军。流动人口作为最活跃的生产要素之一，在积极促进产业结构调整、经济发展、社会变迁的同时，也引发了城市就业、住房、治安等一系列问题。如何解决这类问题，关系到城镇化的质量和可持续。

一、新中国成立以来流动人口的变动情况

新中国成立后至改革开放前，国民经济实行严格的计划经济管理体制，农产品的统购统销制度、人民公社制度、户籍制度，以及与此相匹配的排他性的城市就业、福利体制等制度严重束缚了人口的自由流动。在强力的制度约束下，该时期除了按照计划进行的户籍迁移外，流动人口基本为零。截至1980 年初，全国离开户口所在地外出流动的人口数量不超过200 万人［1］。根据“三普”数据估算，1982 年全国流动人口的数量为657万人，仅占全国总人口的0.66%。

改革开放初期，农村家庭联产承包责任制的推广，释放了农村剩余劳动力，受到大中城市户籍限制，流动人口开始了近距离、小规模缓慢流动;1984 年，国务院颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，开始放宽对流动人口的户籍限制，加之此时期城市经济体制改革和鼓励乡镇企业发展，就业机会增加，导致流动人口数量迅速增加。1987 年全国1%人口抽样调查显示流动人口数量达到1 810 万人，较1982 年“三普”时增长了175%，占到总人口数的1.69%［2］。

20 世纪90 年代初期，随着改革开放的不断深入，东部沿海城市率先发展两头在外的轻、加工业，劳动力需求拉力凸显，“民工潮”应运而生，流动人口规模迅速扩大。从下页表中数据可知，1995 年全国1%人口抽样调查中流动人口数量激增，较1990 年“四普”时增长231%，达到7 073 万人，占总人口的比重由1.86%猛增到5.84%［2］。

21 世纪前10 年，流动人口规模依然保持持续快速增长的势头。从表中可以看出，在总人口增长率持续下降的情况下，2005 年，全国1%人口抽样调查中流动人口达到14 735 万人，较之2000年“五普”增长44%，到2010 年“六普”时流动人口已增至22 143 万人，10 年间增长11 900 多万，流动人口占全国人口的比重也由2005 年的11.27%迅速增长到2010 年的16.51%。

梳理新中国成立以来流动人口的变动情况可以发现，中国劳动力的流动深受不同时期的一系列制度和政策因素变化的影响，是制度变革的结果。但流动人口的迅速增加，在繁荣经济的同时也带来了众多社会问题。

表 基于人口普查和1%抽样调查的总人口、流动人口变动表

二、人口流动中的新问题

当前，流动人口变动呈现出新的趋势:从总量构成上看，新生代流动人口成为主体，流动人口正经历代际更替;从迁移模式上看，家庭化迁移成为主体模式;从收入来看，收入稳步提升;从就业需求来看，由生存型向发展型转变等［3］。调查显示，流动人口最关注的是就业，住房、医疗卫生和社会保障、贫困等问题也备受关注［4］。

1.流动人口的就业问题。首先，流动人口的就业问题由于现行的失业率统计制度而被“屏蔽”。目前，中国发布的“失业率”全称为“城镇登记失业率”:以户籍为依据，以城镇失业人员为基础，必须在劳动部门登记失业。该统计制度忽略了城镇非常住人口、流动人口的失业问题:在流入地，流动人口没有当地户籍，不属于本地失业者;在流出地，流动人口离开本地，也不包括在本地的失业统计之中。流动人口的失业因统计制度缺失而被忽略［5］。事实上，有相当一部分城镇外来人口在由原住地迁入城镇初期，由于信息不对称、自身素质限制等原因，呈现出一个或长或短的失业阶段。

其次，进入新世纪，工业化和城镇化进程大量征用土地、部分地区不合实际的“大跃进”式的就地城镇化等，使失地农民数量大增:2003 年，王景新在调研基础上估算出失地农民数量约为5 093 ～5 525 万，到2020 年失地农民数量估计将超过1亿［6］。他们除了外出流动谋生，别无出路，在城镇就业岗位相对一定的情况下，加剧了流动人口失业问题的严峻性。

最后，流动人口就业培训机制不完善，参与率不高，培训内容、经费投入、培训力度与市场需求“脱节”等，使得流动人口结构性失业问题严峻。2013 年，就作为流动人口主力军的农民工来说，接受过技能培训的比例虽然较2012 年提高1.9个百分点，但也仅仅达到32.7%。近年来，多地“就业难”和“招工难”并存现象正是流动人口的结构性失业问题严峻的印证。

2.流动人口的居住问题。居住问题是流动人口进入城市必须面对和不得不解决的问题。《中国流动人口发展报告》(2010)指出，住房开支是流动人口在外生活开支的主要部分。依据在城市的居住类型可以将流动人口大致归为三类:一是租住于“城中村”或城市边缘地区(城乡接合部)的流动人口，他们一般收入较低、工作不稳定、负担能力弱，该聚集区私搭乱建严重、基础设施薄弱、环境卫生恶劣、治安混乱，集中了大部分低收入的流动人口;二是居住在雇主或单位提供的工棚或集体宿舍的流动人口，一般从事建筑业或制造加工工业，以未婚流动人口居多，其居住环境封闭、独立，与城市文明接触少，基本游离于城市主流社会之外;三是在城中租房或居住在城市雇主家庭中，前者主要是收入较高的流动人口，后者则主要从事家政服务行业，只有很少一部分流动人口在城市拥有住房。国家计生委流动人口司2010 年流动人口住房意愿调查显示，流动人口住房开支意愿仅为300 元/每人，而当年的实际支出已达到378 元/每人，住房问题已成为流动人口最为关注的问题之一。

3.流动人口的社会保障问题。对流动人口来说，社会保障不仅是“稳定器”“调节器”，更具有防控风险、积累资本等功能。目前，流动人口的社保以户籍为依据大致分为三类:流动人口纳入城镇基本保险制度的“城保”模式、流动人口纳入原住地农民基本保险制度的“农保”模式，以及各地专门针对流动人口社保进行试点管理的“综保”模式。三种模式在制度设计、筹资水平、统筹层次、待遇水平等方面差异化明显，不同区域间也难以有效转移接续。目前，流动人口的社会保障整体参保率不高，参保水平较低，既有的流动人口社会保障制度暴露出严重的“碎片化”现象、“便携性差”等突出问题。2011 年，在2.3 亿流动人口中，未参加失业保险者高达95%，85%未参加城镇基本养老保险，75%劳动年龄流动人口仍未参加工伤保险，虽然医疗保险参保比例达到69.4%，但其中45.5%的流动人口加入的是保障水平相对较低的新型农村合作医疗保险。

4.流动人口的贫困问题。中国的城镇贫困人口监测一般以户籍为基准，城镇贫困层一般只包括有城市户籍的民政救济对象、社会困难户、失业人员等城镇居民，并不包括流动人口。流动人口贫困统计数据极少且缺乏权威性，学术调查统计也仅限于个案研究，流动人口的贫困问题就如同失业问题一样，在制度和政策的缝隙中被忽略了。

现实中，户籍制度，“二元”社保等制度的限制和排斥，流动人口管理机构的“缺位”“错位”，法律法规的不规范，流动人口自身素质制约等一系列因素使流动人口在流入地陷入就业、居住、医疗和社会保障等多种社会权益缺失的困境，一部分流动人口也由此陷入贫困的境地，成为“城市新贫困人口”的重要来源。城市流动人口的贫困问题有违城镇化的初衷，也埋下了社会不安定的隐患。

三、问题的成因分析

人口流动是改革开放以来最深刻的社会现象之一，其根本原因是城乡、区域间经济发展的不均衡。人口流动到城市后在就业、住房、社保等多方面面临的困境，与社会对待流动人口的态度、相关制度、政府的社会管理，以及流动人口的自身素质密切相关。

1.观念层次的问题。中国城乡分割的户籍制度，以及由此产生的各项福利政策差异，导致了长期以来城乡人口之间在身份上的差异。目前，超六成的新生代流动人口实现了家庭化迁移，他们在就业选择时更倾向于长期发展。但政府、企业等在观念上仍然将流动人口视为“城市过客”，针对流动人口的政策、制度的设计等无法真正与流动人口的实际需求相适应，针对城市流动人口的社会管理理念也没有实现由防范式的管理向服务式管理的转变。观念上无法与时俱进是导致目前流动人口困境的思想障碍。以流动人口医疗保险为例，上海的综合保险制度、北京的大病统筹医保制度、深圳的混合医保制度等典型流动人口医保模式在一定程度上解决了本区域内流入人口的医保问题［7］。但试点制度之间、试点制度与现行的三大基本医疗保险制度之间无法真正转移接续，满足不了流动人口的流动性需求。从长远来看，这些试点制度设计、运行只能暂时性缓解流动人口的医保需求，不可能从根本上解决流动人口的医疗保险问题。

2.制度滞后的缘由。人口流动是中国改革开放30 年以来才出现的新的社会现象，与流动人口相关的各项政策、制度无现成模式可以借鉴或照搬。首先，原有的人口管理政策已经远远不能适应新的社会现象，新的政策制度尚未建立起来。滞后的流动人口制度是造成众多问题的主要原因，其中，户籍制度和流动人口社会保障制度一直是众矢之的。十八大以来，虽然政策层面的户籍制度改革已开始探索，但实践中并未触及根本。流动人口的失业、住房、贫困等一系列问题都与现行的户籍制度对流动人口的限制脱不了关系。其次，流动人口信息化制度建设缓慢，无法实现对流动人口的适时跟踪管理和服务。再次，统一权威的流动人口法律制度体系尚未形成，目前以地方性法规和政府规章居多，政出多门，强制力弱，可行性差。最后，现行的就业统计制度、就业培训制度、贫困统计制度等依然沿用计划经济时代遗留下来的旧制度，已不适应当下的实际情况。

3.管理缺位的后果。鉴于历史原因和现实状况，流动人口这一特殊群体在当前市场经济中处于弱势地位，其合法权益的实现和保证不得不依靠政府的宏观调控和社会管理。但现实中政府在流动人口宏观调控和社会管理中“缺位”“错位”被广为诟病，是目前流动人口各种混乱的主要责任方。以流动人口的住房问题为例，从需求来看，流动人口由于就业不稳定、收入水平有限、子女教育负担重等原因，购房的需求不大，对廉租房需求强烈。从供给来看，单凭市场调节，大、中、小城市中几乎没有针对流动人口需求特点而开发建造的商品房或出租房;政府为解决低收入人群的住房公平问题规划建设了经济适用房、廉租房、公租房等政策性住房，总量有限，且其扶持对象基本上是纳入城镇住房保障体系的城镇户籍人口，流动人口基本被排斥于政策之外;当下流动人口租住房的主要供给仍是城乡接合部的当地居民的私房、失地农民的自建房等“瓦片房”。流动人口的住房市场供求结构严重失衡，绝大部分地区的流动人口住房问题都是通过市场化解决的。但适合流动人口这一特殊群体的廉租房等政策性住房具有公共产品或准公共产品的性质，只有发挥政府宏观调控和社会管理的作用才能真正起作用。

4.流动人口自身素质问题。一般而言，自身受教育年限和职业技能水平是衡量劳动力素质的两个基本标准。调查显示，流动人口中接受过政府组织的与就业相关的培训比例仅为17. 8%，84.5%的劳动年龄流动人口无任何职业技术职称，也未接受过任何职业培训，流动人口受教育水平和职业技能整体不高，严重制约了流动人口的职业选择与发展。老一代流动人口市场风险意识差，缺乏主动学习和参与的意识。新生代流动人口具有一定的文化水平，对城市生活有一定的认知，他们对职业发展、工资待遇、权益保护等方面的要求越来越高，但却不愿意再从事“苦、累、脏、险”等体力劳动。流动人口个体认识不全面也在一定程度上制约了自身发展。

四、对策建议

十八届三中全会《决定》明确强调，要“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。而实现“流动人口市民化”的目标，必须竭力解决好流动人口面临的各种问题。

1.从观念到决策，努力实现流动人口市民化。2013 年，全国流动人口2.45 亿，但流动人口规模仍未达到顶峰，在城镇化进程的推动下，流动人口规模还将持续扩大。学者段成荣预测，中国的流动人口将在2030 年前保持持续增长，其峰值可能达到3.5 亿。庞大的流动人口群体“家庭化”的迁移模式渐已取代“候鸟式”迁移，定居城市的意愿和趋势越来越明显。为此，一是必须转变思想观念，要站在长期性、全局性、战略性的高度来认识和把握流动人口问题，加快流动人口从农民转变为市民的过程;二是相关政策、法律法规、制度等的制定、实施要以流动人口将长期大量存在并将落户城市为出发点和落脚点;三是流动人口管理机构的设立和完善，必须从管理和服务流动人口的需求出发，切实维护流动人口的各项社会权益;四是流动人口自身也应积极转换观念，积极响应政府各项政策、制度号召，努力提高自身素质。只有这样，才能真正从观念上、法律上、制度上、管理体制机制上解决好流动人口问题，真正实现“流动人口市民化”的目标，让改革发展的成果切实惠及城乡。

2.在基本公共服务均等化基础上，深化户籍、社保制度改革。在中国，户籍制度是最根本的社会管理制度之一，户籍与养老保障、住房、就业、医疗、公共服务等公民权益捆绑在一起。户籍制度的改革必然涉及一系列改革，任重而道远。首先，城乡资源的过度集中和分布不均衡是引起人口流动的根本原因，因此，户籍、社保制度的改革必须在平衡城乡再就业、居住、社保等差异，真正实现城乡基本公共服务均等化过程中逐步深化。在大力发展经济的同时，充分发挥政府的宏观调控作用，实现城乡资源的合理配置。其次，实现流动人口与城市户籍人口的真正平等，最重要的是将附着在户籍制度中的各种“福利待遇”剥离出去，率先在社会保障制度建设上消除地区和城乡的户籍差异，真正让户籍仅保留原有的人口统计功能。最后，针对城镇、中小城市、大城市和特大城市不同特征，有区别地继续深化自2012 年以来全国正在推行的流动人口居住证制度，让居住证制度逐步取代户籍制度承载流动人口的就业、居住、社保等权益，改善目前流动人口户籍、社保等“碎片化”“便携性差”的现状。

3.完善流动人口的社会管理和宏观调控。良好的流动人口社会管理，是实现基本公共服务均等化的体制机制保障，也是深化户籍、社会保障改革，解决流动人口就业、住房等困境的桥梁。新时期的流动人口表现出前所未有的复杂性和多元化，对现有的流动人口社会管理与服务的体制机制提出了挑战。在现阶段流动人口居住证制度实施的实践下，应结合各地实际多层级、多方位地整合流动人口管理部门，创新流动人口管理机制，并激励社会组织、流动人口群体的加入，在发挥政府主导作用的同时，充分调动全社会的积极性，合力解决流动人口问题［8］。在此基础上，健全和完善统一的流动人口就业、居住、社会保障等相关的政策、法律法规体系，使得流动人口的管理有法律和制度的依据和保证。

总之，中国流动人口将长期大量存在，流动人口问题事关中国工业化、城镇化的实现进程，经济社会和谐稳定的大局。重视对流动人口问题的研究，解决流动人口发展过程中的困境和问题，对构建社会主义和谐社会有着重要的现实意义。

［1］ 黄匡时.嘎日达. 流动人口的社会保障陷阱和社会保障的流动陷阱［J］.西部论坛，2011，(6):1 -8.

［2］ 段成荣，杨舸. 改革开放以来我国流动人口变动的九大趋势［J］.人口研究，2008，(6).

［3］ 国家卫生和计划生育委员会.中国流动人口发展报告(2013)［M］.北京:中国人口出版社，2013.

［4］ 国家卫生和计划生育委员会.中国流动人口发展报告(2014)［M］.北京:中国人口出版社，2014.

［5］ 李长安. 关注流动人口失业问题［N］. 学习时报，2007 -12 -03.

［6］ 民进中央.2020 年失地农民数量将超过1 亿［N］.中国青年报，2009 -03 -14.

［7］ 刘铮，曹苑达. 城镇化进程中新增城镇贫困人口问题研究——以上海郊区为例［J］. 毛泽东邓小平理论研究，2015，(2):40 -44.

［8］ 蔡昉，白南生. 中国转轨时期劳动力流动［M］. 北京:社会科学文献出版社，2006.