基于地缘政治视角的蒙古国“多支点”外交格局

娜 日 娜

(吉林大学 行政学院，长春130012)

蒙古国是一个处于欧亚大陆腹地的内陆国家，置于中国和俄罗斯两个大国的中间地带。在历史和现实生活中，蒙古国与中国和俄罗斯都有着特殊的联系和密切关系。苏联解体和冷战结束后，国际格局和地缘政治发生了深刻变化。蒙古国开始走上真正独立自主的发展道路，确定了“不结盟、等距离、全方位”的“多支点”外交政策。并在积极发展与中、俄两大邻国友好关系的同时，与美国、日本、印度、欧盟等大国和国际组织开展广泛的“第三邻国”外交。试图以这种外交战略格局打破蒙古国地缘政治上的天然屏障，为蒙古国开拓广阔的外交发展空间。

一、蒙古国“多支点”外交的地缘政治考量

蒙古国的“多支点”外交形成于冷战后时期，历经20 多年的外交实践，已成为蒙古国外交政策的基本构想。蒙古国的“多支点”外交政策源于其特殊的地缘政治环境，目的在于为蒙古国主权、安全和经济发展开辟广阔的外交发展空间。

20 世纪90 年代初，苏联解体，蒙古国失去了政治上的保护和经济上的依赖，两极格局终结和地缘政治变化，促使它做出了新的外交战略选择。1994 年，蒙古国大呼拉尔(议会)通过了《蒙古国对外政策构想》，确定了蒙古国“全方位、不结盟、等距离”的“多支点”外交政策［1］。在2011 年蒙古国家大呼拉尔又发表了新版的《蒙古国对外政策构想》(以下简称新《构想》)。新《构想》指出:“与俄罗斯和中国发展友好关系是蒙古国外交政策的首要方向”，其次要“与美国、日本、欧盟、印度、韩国、土耳其等东西方国家以及国际组织在‘第三邻国’政策的框架下，增进伙伴关系并扩大合作领域。”［2］新《构想》进一步明确了蒙古国对外政策全方位、多层次的特点，确定了“多支点”中有重点、“等距离”中有近疏、“全方位”中有先后的外交布局。

首先，蒙古国的“多支点”外交是出于地缘政治的战略考量。蒙古国是位于亚洲中部的内陆国家，东、南、西三面与中国接壤，北部与俄罗斯相邻。在地缘政治环境上，蒙古国是处在中国和俄罗斯两个大国中间。这种地缘政治处境使蒙古国的独立、安全和发展都受制于中、俄两国的影响。在冷战时期，蒙古国加入了以苏联为首的社会主义阵营，作为苏联的盟友曾长期得到苏联的保护和支持。苏联解体后，俄罗斯调整了对蒙古国的政策，蒙古国也改变了苏联时期“一边倒”的政策。为适应冷战后国际关系和地缘政治的新变化，蒙古国逐步确立了“多支点”外交政策，并从其地缘政治特点和自身利益考虑，积极发展与中、俄两大邻国的睦邻友好关系。蒙古国曾经多次表示，“多支点”外交的重点是中、俄两点，在“多支点”外交的排序上将中、俄列为首位。在处理中、俄关系上，蒙古国注意发展中、俄两国的等距离外交，以求得自身利益的最大化。蒙古国也努力摆脱地缘环境带来的先天桎梏，掌握地缘政治的主动权。为此，其积极发展与其他不相邻的世界大国和国际组织的关系，开始向开放性的“中立国”外交转变。构建“多支点”外交架构，以扩大战略回旋空间，在大国的势力平衡中求得生存与发展，彻底改变传统上闭塞和孤立的外交局面，以图突破地缘政治的严重制约。

其次，蒙古国的“多支点”外交具有地缘经济的战略考虑。蒙古国推行“多支点”外交政策的初衷是出于政治和安全目的，主要是为了摆脱当时内外交困的局面，保证国家独立和安全。2009年，蒙古国政府制定了《蒙古国外交政策经济化纲领》(以下简称《纲领》)，提出了开展经济外交的新任务。《纲领》明确指出:“实施这一纲领的原则是，保持政治外交和经济合作的一致性，坚持多支点、平等、互利互惠的原则”［3］。这表明，蒙古国的“多支点”外交开始注重国家经济利益，希望获得外国经济技术援助，为本国能源与矿产资源开发吸引外国投资，进而带动其他产业发展。蒙古国也希望扩大国际贸易和经济技术合作，融入国际经济体系，为蒙古国实现工业现代化和经济发展创造良好的国际经济环境。现在，蒙古国已与世界142 个国家开展了贸易往来，主要贸易对象依次为中国、俄罗斯、英国、日本、韩国、美国、德国等。2014 年，蒙古国进出口贸易总额达到110.1 亿美元［4］。

综上所述，囿于所处地理政治环境的自然局限，蒙古国确立了“多支点”外交战略，以更为积极开放的姿态开展广泛的国际交流合作，试图借助不同的国际力量在地区内形成制衡，降低蒙古国对南北邻国基于地缘的依赖，并从这种动态平衡中获得自身发展的空间和契机。2012 年10 月1 日，新当选的议长赞·恩赫包勒德在大呼拉尔秋季会议上表示，蒙古国议会将继续践行和平、开放、中立的“多支点”外交政策［5］。这也表明，在未来较长的一段时期内，灵活务实的“多支点”外交将是蒙古国的外交战略选择。

二、蒙古国的“第三邻国”外交

蒙古国“多支点”外交战略框架下的“第三邻国”概念是在20 世纪90 年代初提出的，最初是带有象征性的政治术语，历经外交实践的丰富和发展，其内涵和外延也日益明确。1990 年，时任美国国务卿的詹姆斯·贝克访问蒙古国，他在同蒙古国领导人会晤时表示:“美国可以成为蒙古国的第三邻国”，这是美国官方首次公开表示愿做蒙古的“第三邻国”［6］。1998 年，时任美国国务卿的奥尔布赖特访问蒙古国时也指出:“蒙古与美国虽然相隔遥远，但都情系民主主义的价值观且实行开放式经济，从这个意义上说，两国又是邻居。”［6］这也是美国官方再次表达愿做蒙古邻国的意愿。在蒙古国官方文件中，首先是在2010 年新版的《蒙古国国家安全构想》中明确指出:“在‘第三邻国’政策框架内，与发达的民主国家发展政治、经济、文化以及人道主义领域的双边和多边合作关系。”［7］不仅明确指出了哪些国家是蒙古国的“第三邻国”，也确定了“第三邻国”政策的适用领域。随后，在2011 年蒙古国发布的新版《蒙古国对外政策构想》中，将“第三邻国”明确表述为:“蒙古国与美国、日本、欧盟、印度、韩国、土耳其等东西方国家以及国际组织在‘第三邻国’政策框架下，增进伙伴关系并扩大合作领域”［8］，这也是蒙古国首次将“第三邻国”写入国家外交文件。在蒙古国“多支点”外交格局中，“第三邻国”已成为外交政策构想的重要方面，并被提升至蒙古国外交战略的新高度。

蒙古国积极开展在“多支点”外交框架下的“第三邻国”外交，与“第三邻国”发展政治、经济、军事和文化领域的关系，反映了蒙古国经济、安全和外交等方面的深层考虑。

首先，蒙古国意在通过“第三邻国”外交争取财政经济支持，推动经济转轨，促进国家经济发展。蒙古国采取开放式的经济政策，与“第三邻国”积极发展双边及多边经济外交，广泛接受国际社会援助，为国民经济加速发展，市场经济体制顺利转轨提供更多的机遇和条件。美国、日本、欧盟等西方发达国家的投资及援助为蒙古国摆脱经济困境，发展国民经济起到了非常重要的作用。蒙古国希望得益于“第三邻国”在发展经济、保护环境和改善民生等方面所获得的经验财富，在“第三邻国”财政支持下扩大彼此之间的合作，以期对蒙古国市场经济体制转型和社会经济发展起到推动作用。

其次，蒙古国意在通过“第三邻国”力量来保障国家独立与安全。《蒙古国国家安全构想》中确定的“第三邻国”政策不包括军事安全领域的合作，这与蒙古国“第三邻国”政策的“软平衡”特性不无关系。蒙古国坚持中立、不结盟和等距离外交政策，寻求在大国相互制约格局下实现自身独立、主权与安全，这也是小国在地缘政治格局中的本能反应。冷战之后，蒙古国摆脱了苏联的实际控制，获得了独立自主的国家地位，但其置于中、俄两大强邻之间的地缘政治现实无法改变。因此，不排除蒙古国借助“第三邻国”的力量来平衡中、俄两大邻国的影响，以增强国家的独立性和主权安全的保险系数。对此，蒙古国前总统恩赫巴亚尔曾指出:“在当今世界，邻国不一定是从地理上划分的。当蒙古拥有足够多的邻国时，就会变得更安全，就会有更多的机会发展自己”［9］。

最后，蒙古国意在通过“第三邻国”外交，提高国际事务参与度，扩大自己在国际政治中的影响力。蒙古国推行“第三邻国”外交，积极发展与“第三邻国”的双边关系，扩大友好往来，在国际事务中扮演越来越重要的角色，旨在提升自己的国际地位。同时，它也积极发展与联合国、上海合作组织、亚洲合作对话、欧洲安全与合作组织、北约、东盟、国际原子能组织、世界银行、亚洲银行等重要国际组织的关系。积极开展多边外交，希望赢得国际社会的更多关注。

蒙古国的“第三邻国”外交也取得了明显成效，切实提高了蒙古国的国际地位，拓展了自身的外交活动空间。然而，有些蒙古国学者认为，未来“第三邻国”外交政策应该进行方向调整，其涵盖范围应更加明确清晰。“第三邻国”外交的开展应仅局限于经济、文化、教育、人文及人道主义领域，在政治、军事等传统安全领域应该践行维护主权、不结盟、独立自主的国家政策［10］。但一些西方学者则认为，蒙古国绝不会为了接近中、俄两邻而放弃“第三邻国”，虽然蒙、中在经贸领域的合作趋向密切，但在国防领域，蒙古是与西方世界越走越近，“这看起来更像是蒙古与中俄两邻开展的战术游戏”［11］。显然，随着诸多“第三邻国”在蒙古高原的渗透角力，必然引发蒙古国内外安全环境的复杂多变，若某“第三邻国”对中、俄两国实施敌对政策，将完全破坏蒙古国实施“软平衡”政策的环境。因此，蒙古国“第三邻国”外交政策的发展前景将具有很大的不确定性。

三、蒙古国的“多支点”大国外交

在蒙古国“多支点”外交格局中，中国、俄罗斯、美国和日本是最重要的国家。中国和俄罗斯是蒙古国的两大邻国，在蒙古国多支点外交中处于首要地位。在地理位置上，中、俄两国与蒙古国更为接近，它们的政治、经济、军事和文化关系最为密切。美国和日本作为世界大国和经济发达国家，在蒙古国“第三邻国”外交中居于优先地位。蒙古国在“多支点”外交框架下积极发展与中、俄、美、日等大国的双边关系，加强在政治、经济、军事、文化、教育等各领域的全面合作。

首先，蒙古国积极发展与中国的全面战略伙伴关系。构建蒙、中两国基于稳定、互利、相互尊重原则之上的全面战略伙伴关系是蒙古国外交政策的首要方针。1989 年，中、蒙两国实现关系正常化，1994 年，两国签署了新的《中蒙友好合作关系条约》，为两国关系健康稳定发展奠定了政治法律基础。2003 年，中、蒙两国确立了睦邻互信伙伴关系，2011 年提升为战略伙伴关系。在2011年发表的《中蒙关于建立战略伙伴关系的联合声明》中表示:“全面发展与中国的友好合作关系是蒙古对外政策的首要方针之一。”［12］2013 年签署的《中蒙战略伙伴关系中长期发展纲要》也再次强调:“发展同对方的互利关系是本国外交政策的优先和战略方向之一，同意共同致力于实现两国关系的长期、稳定、健康发展。”［13］2014 年8月，习近平主席正式访问蒙古国，双方共同发表了《中蒙关于建立和发展全面战略伙伴关系的联合宣言》，重申“把基于稳定、互利、相互尊重原则发展两国传统友好关系作为本国对外政策首要、战略方向之一”［14］。在这一年里，中、蒙两国元首共进行了五次会晤，在两国友好关系史上创下新高，标志着中、蒙关系驶入黄金发展时期。

建立以互利共赢、协同发展、共同繁荣为宗旨的中、蒙经贸关系是蒙古国对外经贸战略的优先选择。在2014 年签署的《中蒙关于建立和发展全面战略伙伴关系联合宣言》中，蒙方强调:“扩大同中国的经贸合作符合蒙古国的利益。”［14］中国政府对蒙古国提供的投资、优惠贷款、无偿援助、技术支持和市场保障，对蒙古国加速社会经济发展给予了有力支持。截至2014 年，中国已经连续16 年成为蒙古国最大贸易伙伴和最大投资来源国。2014 年，中蒙贸易额为68 亿美元，占蒙古国外贸总额的61.8%。目前，中国在蒙注册企业5 951 家，占蒙古外资企业总数的近一半，中国对蒙古国投资额占外国在蒙投资总额的32%［15］。蒙古国开采的矿产品大部分销往中国市场。蒙古国出口的9 种大宗矿产品中的铜精矿、煤炭、石油、铁矿石、锌矿石、电解铜等6 种几乎全部出口中国，这也显示出蒙古国矿业发展难离中国的现实。2014 年，习近平主席访蒙期间，两国政府重新修订了1991 年签订的《关于蒙古国通过中国领土出入海洋和过境运输的协定》，把中国华北、东北地区对外开放港口作为可供蒙古国使用的港口，支持蒙古国作为内陆国将其矿产品销往第三国。中蒙积极开展军事交流与合作，这是构建中、蒙全面战略伙伴关系的重要保障。1997 年，中、蒙两国签署了《中蒙国防部合作议定书》;1998 年签署了《中蒙军事领域合作协议》;2005 年，中蒙两国建立了防务安全磋商机制。这些法律文件和合作机制为中、蒙两国加强军事信任，开展军事交流与合作提供了政治法律基础和合作平台。

其次，蒙古国积极发展与俄罗斯的战略伙伴关系。苏联时期，蒙、苏两国基本上属于控制与追随的同盟关系。20 世纪90 年代初，蒙、俄两国开始寻求建立新型国家关系。1993 年，两国签署了《蒙俄友好关系与合作条约》，为发展蒙、俄新型国家关系建立了政治法律基础。2000 年，俄罗斯总统普京访问蒙古国，发表了《乌兰巴托宣言》，使蒙、俄关系进入了新的发展阶段。2003 年，蒙、俄两国确立了“睦邻传统伙伴关系”，2009 年提升为“蒙俄战略伙伴关系”。

蒙、俄两国在市场机制基础之上建立了新型经贸关系。现在，俄罗斯是蒙古国第二大贸易伙伴，蒙古国的燃油和电力仍然依靠俄罗斯提供。俄罗斯基本掌控着蒙古国能源、矿产、工业和农业等重要经济命脉。蒙、俄贸易存在着很大的不平衡。2014 年，蒙、俄进出口贸易总额达16 多亿美元，占蒙古国外贸总额的14.6%。其中，蒙古国对俄罗斯出口额尚不足6 200 万美元，占蒙古国出口总额的1%，蒙古国自俄罗斯进口额达到15多亿美元，占蒙古国进口总额的30%［16］。2014年，普京访问蒙古国，两国签署了包括基础设施建设、过境运输、铁路现代化改造等多项双边合作协议。蒙古国希望通过扩大合作改变蒙、俄贸易不平衡状况，在加强铁路、建筑、能源、矿产、畜牧业等传统领域合作的同时，在高速公路建设等新领域与俄罗斯也开展广泛合作。

蒙、俄积极推动建设新型军事关系。冷战结束后，蒙、苏军事同盟终止，蒙古国开始推动建设蒙、俄非结盟的新型军事关系。1993 年，两国签署了《蒙俄友好关系与合作条约》，确立了两国新型国家关系。在2000 年签署的《乌兰巴托宣言》中，“两国不参加任何针对对方的军事政治联盟，不同第三国签署任何有损对方独立主权利益的条约和协定，任何一方都不能允许第三国借其领土实施有损于对方主权、安全和社会秩序的侵略或其他武力行为”［17］。进入21 世纪，蒙、俄军队高层互访频繁，签署了多项军事领域合作协定。两国军事技术合作和人员交流十分密切。从2008年开始，蒙、俄多次举行联合军事演习。俄罗斯向蒙古国提供武器装备和技术援助，帮助培训军事技术人才。

再次，蒙古国重视发展与美国的全面伙伴关系。在“第三邻国”框架下发展蒙、美全面伙伴关系是蒙古国外交政策的重要选择。美国是蒙古国最重要的“第三邻国”，进入21 世纪以来，蒙、美两国高层互访频繁，蒙、美关系发展进入了新阶段。2005 年，美国总统小布什访问蒙古国，成为首位访蒙的美国总统。2007 年，蒙古国总统恩赫巴亚尔访问美国，两国签署了《蒙美长期友好关系宣言》和《密切合作原则宣言》。2011 年，蒙古国总统额勒贝格道尔吉访问美国，推动蒙、美关系不断发展。

蒙、美两国的军事关系密切，两军高层往来频繁，军事技术合作不断扩大。蒙古国希望得到美国的军事援助，以增强本国军事实力。美国对蒙古国提供了军事和人道主义援助，培训蒙军官兵，帮助更新蒙军军事装备，开展联合军演，在国际反恐和国际维和等方面进行合作。在美国的支持下，蒙古国积极参与国际维和事务，希望增强本国在国际事务中的作用，提升国际地位和声誉。

蒙、美两国的经贸合作相对薄弱。2013 年，蒙古国自美国的进口额为5.12 亿美元，2014 年下降至2.29 亿美元［18］。蒙古国从美国进口商品主要以大型矿床机械设备为主，由于近期国际原材料价格下跌和外国投资减少，蒙古国矿产业出现波动，受此影响，蒙古国自美国的进口贸易额也大幅下滑。

最后，蒙古国积极发展与日本的战略伙伴关系。蒙、日两国的政治关系日益密切，两国高层互访频繁。2013 年3 月，日本首相安倍晋三正式访问蒙古国。2014 年7 月，蒙古国总统额勒贝格道尔吉对日本进行了国事访问。2015 年2 月，蒙古国总理赛汗比勒格和蒙古国大呼拉尔主席恩赫包勒德先后访问日本。1996 年，蒙、日两国确立了全面伙伴关系，2010 年进一步提升为战略伙伴关系。截至目前，除了中、俄两国以外，日本是蒙古国第三个战略伙伴国家。2015 年2 月，蒙古国大呼拉尔主席恩赫包勒德在访日时表示，发展与日本的合作关系是蒙古国对外政策的优先方向之一。

蒙古国积极发展与日本的经贸关系。2014年，蒙、日两国贸易总额接近4 亿美元，占蒙古国外贸总额的3. 6%。其中，蒙古对日本的出口额为2 400 多万美元，主要为矿产品;蒙古自日本的进口额达到3 亿多美元，占蒙古国进口总额的7%，主要为汽车及其配件［19］。2015 年2 月，蒙古国总理赛汗比勒格访日期间，两国签署了《蒙日经济伙伴关系协定》。蒙古国希望发挥两国经济互补优势，利用日本的先进技术与充足资金，在建设发电站、铁路、钢铁铜提炼厂、煤炭加工、高速路、地铁、国际机场等方面开展合作。

日本对蒙古国提供了大规模的经济援助，这是蒙、日关系最突出的特点，也成为两国关系发展的重要动因。从20 世纪90 年代以来，日本是向蒙古国提供最多经济援助的国家。从2000 年到2014 年5 月，日本政府对蒙古国提供的无偿援助高达556.54 亿日元［19］。日本政府的金元外交也得到了蒙古国的政治回馈，在重大国际问题上，蒙古国也给予日本积极的支持。2008 年，蒙古国将安理会非常任理事国的选举权让给了日本。蒙古国明确表示，支持日本成为联合国安理会常任理事国，这是东亚地区唯一公开表态支持日本“入常”的国家。在蒙、日双方签署的文件中，蒙古国支持日本在朝鲜“绑架人质”问题上的立场。

蒙古国作为地处中俄之间的东亚内陆国家，具有重要的地缘政治价值。从自身的地缘政治现实出发，蒙古国确定了“多支点”外交战略。试图在世界大国地缘战略平衡格局中，建立一种等距离的国家关系，通过大国间的权力制衡谋求国家独立、主权和发展。除了中、俄、美、日四国之外，蒙古国也积极发展与印度、韩国、德国、欧盟、北约等国家和地区组织的“第三邻国”关系。蒙古国的“多支点”外交格局和外交实践表明，确立了蒙古国与中、俄两国的睦邻友好与互利合作关系，也扩大了蒙古国与美国、日本、印度和欧盟等国家和地区的广泛合作，拓展了蒙古国外交空间，这有利于蒙古国融入国际体系和参与国际事务。但同时，蒙古国也应避免成为大国地缘政治博弈的棋子，在多支点外交框架下，妥善处理与中、俄两大邻国和“第三邻国”的关系，以造福于蒙古国和地区各国人民。

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