地方政府创新的伦理考量

孔 超

(黑龙江工程学院 思政理论课教研部，哈尔滨150001)

政府创新不仅关系政治民主、经济发展和社会稳定，而且直接关系政府的行政效率和执行力。自党的十一届三中全会以来，中国始终以改革开放为主题，着眼于微观调整的创新，注重制度整体变迁的改革。改革的主要方式、手段与价值目标是创新，以决策者对创新重要性的强调和重视为契机，政府创新开始在各级政府中广泛展开。但在实际的创新过程中，地方政府面临着重重阻碍。一方面地方政府希望通过创新的方式来应对传统压力型体制逐渐边缘化过程中出现的危机，却往往因创新缺乏弹性的制度空间，无法及时将创新经验制度化;另一方面，地方政府在自利性的推动下追求自身利益的最大化，不仅不能用创新来解决现实问题，还加剧甚至引发了新的社会矛盾，使创新沦为地方政府与某些利益集团谋利的途径和工具。

一、地方政府创新

政府行政行为的首要任务是维护、提升公共利益，而降低政府运行成本和提高行政活动效率则并不是政府创新单向度的追求。政府创新“是在民族国家受到经济全球化冲击，社会形态和国家权力性质发生重大变化的背景下，政府组织为有效回应环境变化和危机挑战而选择的一条新型发展道路”［1］。就创新主体而言，在中国的政治生活中，党和国家以及具有政治管理功能的社会组织等部门发起的创新活动被视为政府创新。创新的重要组成部分是政府的管辖领域，即改革现有的治理领域，开拓新的治理领域。传统的公共行政模式利用流程监督和落实责任等方法来保障行政机关的绩效。新公共管理理论则突破了传统思路，它改善行政效率，以竞争机制和顾客导向确保公共服务和公共产品的质量，并在公共组织运行机制中引入市场竞争机制和企业化组织管理模式。治理理论则强调各个中心间应保持沟通与合作，在权威来源方面更多地将自身定位为基于自愿性的合作过程，以共同形成彼此互动的开放性治理结构，其权威来自于参与者对共同利益和共同目标的认同。因此，无论是传统公共行政理论、还是新公共管理理论，管理理念的变化与经济和社会发展密切相关，其效率导向的特征相当明显，并围绕着公平导向展开。地方政府创新发展的方向以行政伦理价值理念为核心来指导公共管理实践。地方政府创新的来源是问题驱动，而人们对传统政策和计划的不满则源于组织绩效与公众期望之间的落差。利益与压力构成了地方政府创新的动因。对创新实践进行考察，目前，实践中环境、制度与技术层面的多种压力是阻碍地方政府创新的最重要原因。

随着社会的不断发展，公共管理的理论范式也处于不断调整之中。公共管理本身所处环境中涌现出的种种实践困境，使其体系、制度和行为模式都发生着显著的变化。地方政府创新产生的根源是这种不断变化着的公共管理理论反作用于实践的结果。社会发展的速度远远快于政府制定应对政策的速度，这也决定了政府创新的内涵必定处于不断充实过程中。地方政府创新行为作为政府创新的重要组成部分，具有较高的现实性和灵活性。

二、地方政府创新的伦理审视

地方政府创新来自于内部创新主体的创新能力、创新意愿，以及外部创新所需的制度空间的双重支持。在微观先行的政治发展逻辑下，对当前地方政府创新实践予以考察，中央政府对各级地方政府的规制已适当放松，这在一定程度上使地方政府获得了创新所必需的弹性制度空间。创新的困境之处在于创新能力和创新意愿。地方政府疏于回应民众创新诉求，缺乏强有力的主观创新意愿，致使创新推动力不足，这种创新困境主要源于行政理念的缺失。地方政府即使有尝试将创新实践制度化的意愿，但也很难将其上升为某种固定的机制或者制度，因为缺少对创新所形成方案和对原有政治秩序进行审视和评价的标准，缺乏应对制度中所蕴含的合伦理性进行考察的理念和认知。伦理是指处理人际关系或者社会关系时应遵守的相关准则和道理，其作为协调个体社会关系的行为准则而存在。行政伦理则是指行政行为中的伦理，即公职人员在行政系统内行为的伦理规范，以及行政组织通过公共政策进行公务活动过程中所应树立、遵循的伦理准则。行政伦理内化于行政主体的价值观念模式和行为道德规范中。作为一种内化的规范和标准，行政伦理在行政主体面临公共利益和特殊利益的冲突时，帮助行政主体做出符合伦理标准的选择。行政伦理通过伦理和价值的因素来引导社会前行，重塑公共行政的体系、制度和行为模式。地方政府创新需要行政伦理对其进行规范和引导，对原有行政框架、模式和秩序进行更新。“政府创新不是一般的改革，而是为了增进公共利益而进行的创造性改革。没有创造性、不是为了公共利益的那种改革不属于政府创新的范畴。”［2］在政府创新产生伊始，它本身就存在一种先在的正当性，带有积极和正面的意蕴。但实际上，政府创新的正当性在实践层级，并不能替代政府创新的价值选择的正当性，这种在价值选择过程中的正当性的缺失是造成创新困境的诱因。解决地方政府创新困境，确保地方政府创新顺利前行的根本途径是保障政府创新过程中价值选择的正当性。必须确保地方政府创新的有序展开，找到一种途径，促使价值标准的正当性与价值选择的正当性有机结合。无论是价值选择，或是价值标准的界定，基础都是创新主体自身的内在主观认知。地方政府创新正当性的重要保障是行政主体的行为道德准则和价值观念模式，行政伦理是引导和规范创新主体价值选择的最重要途径。行政伦理内化于创新主体之中，引导并规范于创新价值选择的过程之中。行政伦理引导着行政主体的动向，作为应遵循的伦理准则，规范着行政主体的行政行为，其内化发挥作用的方式是提供效用保障。伦理带有善的价值向度，正当性的内核是合伦理性，一种价值层面的伦理诉求正当性标准的界定是伦理的审视过程，建立在行政主体对其认同内化的基础上，发挥着对创新价值选择的导向作用。对地方政府创新过程中所存在的现实困境，应当从伦理视角加以审视和分析，构建根本性解决方案。现阶段，政府管理体制改革的重要途径是地方政府创新，从本质上来说，它是一种伦理活动，也是一种行政活动。对政府的创新困境进行伦理救治是一种全新且可行的思路，即以伦理精神审视政府的创新实践及行政行为。对地方政府创新进行深入讨论，以行政伦理为视角，可以指明通过内部力量确保政府创新的价值和目标的实现途径，有助于人们真切地理解地方政府创新的价值、目标和原则。

三、地方政府创新困境的行政伦理路径突破

1.制度体系整合。明确的指向性和应激性是地方政府创新的重要特征。在微观先行的政治发展逻辑下，政府创新是社会治理模式自我完善的最直接实践活动，最直接的目的就是解决地方政府遇到的困难和挑战。制度的形成大都带有专项治理的色彩，地方政府创新的成果往往体现为针对某一具体问题的措施或方案，鲜有完整的制度体系产生于地方政府创新之中。完整的制度体系从行政伦理的视角考量，是建立在某种制度秩序的基础上、是建立在各个具体制度具有相同或相近的伦理价值内核中。当某种不同于以往的伦理精神植入具体制度时，就有可能发生创新的形式与原有的伦理价值内核冲突的现象。因此，政府创新理论真正建构完成仍需有与其配套的制度秩序环境，制度伦理的重要性并不能在真正意义上完成其建构工作。制度秩序环境由制度体系整体性伦理价值内核所决定，可以在多种社会因素的平衡互动中实现伦理价值内核的统一，制度秩序包含着自我整合的力量。当前，中国政府的制度自我整合能力弱化，伦理价值内核的更新很难单纯依靠制度体系来完成。因此，对制度体系加以整体性的伦理整合，必须要依托一定的外力来进行协调，即提供制度秩序环境以完成制度伦理的建构。保障制度伦理建构完成的必要途径由地方政府所主导的制度秩序环境来完成。而制度体系给予的整体性认可和支持十分必要，具体到地方政府创新实践，就是想要获得真正的持续性。政府将配套制度的伦理价值内核整合，体现在制度体系上，就是对创新成果所包含的制度伦理精神予以认同，使各种制度之间真正地重新衔接起来，实现制度伦理的全面建构完成，最大程度上杜绝制度体系内部的非正常冲突。

2.健全伦理监督机制。在公职人员和政府机关树立责任伦理精神要通过伦理制度化的方式，发挥规范作用，由静至动地进行制度转化。制度建设是公职人员树立责任伦理精神必不可少的前提和基础，监督机制的作用直观地体现在制度的落实方面，监督机制是责任可以得到切实履行的坚实保障。通过监督、控制等外在压力，使人们担负起责任，建立在行政监督机制基础上的行政伦理监督机制，这在监督主、客体等构成要素方面并没有根本性的异同。行政伦理监督机制强调以责任等伦理标准，审视和衡量公职人员及行政系统。传统行政监督机制与行政伦理监督机制之间的同质性，在原有的常规性行政工作监督和法律监督的基础上，一定程度上确保了伦理监督的权威性和系统性。监督主体必须具有足够的动力，监督活动才能够取得效果，监督主体应该掌握一定的监督技术和监督方法，对监督客体具有监督的能力，且监督的结果要对监督客体有足够的影响力。基于传统行政监督机制建立起来的行政伦理监督机制亟待进一步健全和完善，目前，它存在着效能要件缺位问题。建立完备的行政伦理监督机制，是创新过程中制度化的责任伦理精神得以落实的重要保障。行政伦理监督的客体是固定的，行政伦理监督的对象是所有的行政系统及其行政行为，在以权力制约为基础展开的伦理监督过程中，行政伦理监督机制是伦理监督主、客体等要素间相互作用的运行过程。行政系统的既得利益受行政伦理监督主体监督活动的影响，行政系统本身的强势地位，对于同系统内的监督主体有着相当大的影响力和控制力。社会舆论和民众具有较高的监督动力，但监督结果并不会对监督客体产生实质的影响，这主要是因为，其在监督过程中并不具有直接权力的原因。行政系统对同层级其他部门的影响力在现行的政治和行政秩序下将长期存在。

3.完善民主法治建设。民主是指人民参与国家事务管理的权利;法治是指治理国家必须依照法律。民主法治是公平伦理在地方政府创新等行政行为中得以贯彻的现实保证。民主与法治是相互依赖、共同促进的共生关系。维护社会公平是公共性赋予政府的社会责任。在当前中国的现实语境中，民主法治无疑是充当这一现实基础的最佳选择。对于责任伦理的研究，仅凭政府的道德自觉很难将维护社会公平这一社会责任落到实处。相较而言，一整套既能充分反映和表达人民利益，又能确保政府权力为人民所用、政府政策满足人民需要的制度、程序和法规则更具有持久性和稳固性。民主是实现社会公平的重要前提。民主制度是发现、集中和表达公共利益的有效渠道，是制定、评估和反馈政府政策的有效平台。民众个体的权利必须借由民主制度方能彰显出来。

政府权力边界的界定和公民权利的保障都需要建立在民主基础上的法治来完成。法治是实现社会公平的根本保障。社会不公现象的长期存在所折射的是政府在维护社会公平方面责任的缺失。权利需要权力的保障，这是毋庸置疑的政治法则。根据法治社会职责一致的理念逻辑，法治不单指对于政府权力的限制，同时还有对失职行为的追责含义。在法治社会中，只有所有的行政主体都是责任主体，才能保证所有的行政行为都被规定上相应的责任，“追责”所附带的法律强制力确保了政府的高回应性。法治所带有的刚性强制力在应对政府自利性倾向时效果尤为显著。在社会公平这一民众最为关心的基本价值诉求的作用下，公平伦理的精神将随着公共性的回归贯彻到地方政府创新活动的每一个过程。在面对政府的自利性导向时，民主可以为政府提供维护公平的驱动力和辨析公平真伪的标准，法治则为民主提供了权力保障，切实地维护公平这一政府社会责任的落实。地方政府创新过程中公平伦理的贯彻融通需要来自公益导向的理念指导和源于民主法治的现实保障。从发展的眼光看，对公平伦理精神的创新经验的推行和倡导，是地方政府创新所蕴含的微观先行的政治发展逻辑的真意所在。

［1］ 孙柏瑛. 当代地方治理——面向21 世纪的挑战［M］.北京:中国人民大学出版社，2004:l.

［2］ 俞可平.改革开放30 年政府创新的若干经验教训［J］.国家行政学院学报，2008，(3):19 -21.