协同治理:城镇化进程中基层社会治理的必然选择

协同治理：城镇化进程中基层社会治理的必然选择

李新霞

(中共历城区委党校，山东济南250100)

[摘要]随着城镇化进程的推进，传统单一、封闭的社会治理体制弊端日显，已无法破解基层社会治理中出现的新情况、新问题，因此，探索多元主体共同参与、协商沟通、依法治理、多措并举的协同治理体制就成为城镇化进程中基层社会治理的必然选择。

[关键词]协同治理城镇化基层社会

[中图分类号]D63[文献标识码]A

[收稿日期]2014-12-17

[作者简介]李新霞(1973—)，女，山东青州人，中共济南市历城区委党校理论教研室副主任，讲师，史学硕士。

“对于一个国家而言，其社会和谐程度的高低不是由社会财富的多寡决定的，而是由社会治理体制是否适应生产力水平决定的。当前中国面临的最主要的社会问题不是生产力低下，而是社会治理体制落后于经济增长速度所导致的经济与社会不和谐的问题。”[1]这个问题在基层表现得尤为突出。现阶段我国正处于城镇化的高速发展阶段，虽然城镇化涉及政府、农民、企业等多个主体，但政府在其中起着强势的主导地位，广大农民只是被动地参与到城镇化进程中。由于政府治理理念及利益的偏差，因征地拆迁、村民安置而引发的矛盾和纠纷越来越多，更因这些冲突掺杂着经济、政治、社会等各方面因素，极易形成矛盾死结，极大地阻碍了城镇化的进程和基层社会的和谐稳定，这说明传统单一、封闭的社会治理体制已无法破解城镇化进程中的新矛盾和新问题。因此，探索多元主体共同参与、协商沟通、依法治理、多措并举的协同治理体制就成为城镇化进程中基层社会治理的必然选择。本文所称的基层社会治理，主要是指地方政府基于工业化和城市化发展的需要对原有乡村进行村庄整合而形成的农民集中安置区的社会治理。

一、城镇化进程中基层社会治理面临的问题及原因分析

(一)政府全面主导的治理模式造成无限责任政府与有限公共物品供给之间的矛盾日益突出

受传统“官本位”文化及计划经济时代管控思维的影响，一些地方政府在城镇化进程中仍坚持政府全面主导的思路，在征地拆迁补偿、农民安置房建设、农民安置区管理等各个环节，政府全程参与，同时扮演组织者、管理者、推动者等多重角色。这种政府全面主导的模式虽然一定程度上有利于迅速提升城镇化率，有利于政府对人口流向、产业发展等进行调节，但也容易使政府成为城镇化过程中各种矛盾的焦点。同时，全面主导造成的无限责任也使政府在社会治理中疲惫不堪，突出表现就是政府提供的公共服务与居民日益增长的公共物品需求之间存在较大的差距。笔者调研发现，目前由于村庄整合、征地拆迁而失地上楼的农民，普遍缺乏就业、养老、医疗等方面的后续社会保障，特别是在就业方面，大多数地方政府既没有设置引导失地农民就业的专门职能部门，也没有对农民开展有针对性、实效性的专业技能培训，再加上大部分失地农民文化素质和劳动技能普遍不高，难以充分参与市场竞争，大多处于隐性失业状态。农民安置区的社区治安、环境卫生等方面的公共服务也未纳入政府公共服务范畴，安置区的失地农民实际处于“半城镇化”状态，这是基层社会治理面临的一个突出问题。

(二)基层党组织及非政府组织、公众均未有效发挥治理主体作用

1、基层党组织政治核心作用弱化，其社会整合与政治动员能力下降。农村基层党组织曾经是计划经济时代农村社会治理的绝对权威，但随着家庭联产承包责任制的实行，农民成为市场经济的主体，他们对村党组织的依附关系越来越弱，计划经济时代对村党组织的无条件信任与服从在一定程度上已让位于对个体权利的追求。同时，由于农村党组织没有迅速适应环境的变化，缺乏驾驭市场经济的本领，有些基层党组织负责人对于纳入村集体经济积累的部分征地补偿款以及农民保障性用房的收益、集体土地租赁费等资金，缺乏市场化运作的本领，不知如何实现增值、保值；有的村党组织负责人法治意识淡薄，在征地拆迁中截留、虚报、冒领村民征地补偿款，有的村干部签订租地合同不经村民代表大会表决，私下交易、暗箱操作。这些行为，严重损害了基层党组织在群众心目中的形象，使其政治影响力和核心凝聚力大打折扣。

2、基层自治组织行政化倾向严重，其自治功能严重萎缩而行政管理功能不断膨胀。农民集中安置区的居委会作为基层群众自治性组织，大多数情况下充当的却是政府下属机构的角色，自治功能严重萎缩而行政管理功能不断膨胀。据笔者调研发现，目前大多数居委会承担的职能少则四五十项，多则上百项，由于居委会工作人员有限，所以他们的日常工作主要就是完成上级政府交办的各项任务，根本没有时间和精力来为社区居民服务。并且，由于居委会工作的评估主要来自上级党委、政府的有关职能部门，没有将社区群众满意度纳入评估工作中，这样居委会就出现对上负责、不对下负责的情况，偏离了基层群众自治组织的存在价值。

3、基层社会组织发育不良、参与不足，未能有效发挥治理主体作用。基层社会组织是实现良好社会治理的重要因素。但当前基层社会组织由于体制机制、政策等方面的原因，未能在社会治理中起到有效的作用。总体上看，农民安置区社会组织数量少且分布不均衡。原有的农村专业协会、专业合作社等经济组织，随着农民失地上楼而自动瓦解；现有的社会组织集中在文化、娱乐、安保等方面，而失地农民保护、劳工权益保障、社区养老、特殊人群管理等迫切需要社会组织参与的领域却鲜有社会组织进入。一些已经成立的社会组织往往依附于政府的业务主管部门，缺乏真正的自主性和自治性，同时由于资金、技术、人员构成等方面的限制，社会组织参与社会管理能力不强，难以真正成为政府职能转变的载体。

4、公民参与社会治理的意识淡薄，质量不高。与传统乡村社会村民相对固定不同，农民安置区由于地处城市近郊，居民的流动规模和速度都大大提高，社区成员的异质性增强，这就导致居民的社区归属意识日趋淡薄，居民对社区事务不关心，社区举办的各种活动参与率也较低。即使参与也具有很强的短期利益性，仅对与自身利益息息相关的征地补偿费、拆迁安置房等事务投入较多关注，但对于那些事关长远利益而短期表现不明显的小区规划、选举投票等事务显得漠不关心。同时，由于参与渠道不畅，很多情况下，居民能否实现有效参与完全取决于政府或村干部的个人意志，这也是导致公民参与不足以及与政府合作动力不足的重要原因。

(三)社会治理手段硬实力有余而软实力不足

社会治理既需要行政强制手段等硬实力，也需要法律、思想道德建设、公共文化建设等软实力，特别是公共文化在基层社会治理中发挥着极其重要的作用。城镇化进程中基层社会明显存在着硬实力有余而软实力不足的问题。

1、维系基层社会治理的传统价值体系缺失。在传统乡村社会，村民相互之间的信任、交往、互助和合作，是以地缘关系、血缘关系为纽带来维系的。但城镇化进程中形成的集中安置区的居民，实际上生活在“城市和农村、市民和农民的夹缝中”，虽然他们的居住环境和条件与城市居民别无二致，但他们在生产生活方式、行为方式、思维方式等方面与城市居民有很大的差别。很多由于征地拆迁一夜暴富的居民，在精神生活上十分空虚；有的每天聚众打麻将甚至赌博；有的为了钱款的使用分配、投资收益不惜夫妻反目、兄弟反目、朋友反目、邻里反目；也有的将精神世界的重建寄托于宗教甚至邪教活动。这说明在社会转型期，农民集中安置区原有的价值体系逐渐瓦解，而与现代社会相适应的价值体系尚未建立起来，这成了当前基层社会治理中面临的一个非常棘手的问题。

2、法治未能在基层社会治理中发挥有效的保障作用。当前农民在权益受损、利益受侵害时，经常采取集体上访、越级上访、暴力冲击乡镇政府、暴力攻击乡村干部等极端形式，究其原因，除了农民受自身素质所限不知如何正当维权之外，最根本的原因就在于我国目前有关基层社会治理的法律、法规存在立法滞后、质量不高，基层执法部门执法不规范，以及司法运行成本过高等问题，从而使农民对法律失去了信任。当前我国对于农民征地补偿的依据仍是1998 年修订的《土地管理法》的补偿标准，即征地补偿费用不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍，这一补偿标准明显没有达到农民的心理预期，没有同经济社会发展水平相适应，由此成为城镇化进程中矛盾和纠纷的焦点。另一个容易引发矛盾纠纷的问题就是村级集体组织成员的资格认定问题，因为这直接关系到村民是否享受到与征地拆迁相关的村民福利。但纵观全国性的法律法规，尚没有法律、法规和司法解释对集体成员资格以及征地补偿费在村集体与村民、村民与村民之间如何分配做出明确规定。就实际情况看，关于征地补偿费的使用、分配方案大多是经村民会议讨论决定，但由于村民都是理性经济人，都追求自身利益最大化，参与征地补偿费分配的人员越少，他们就能获得更多利益，所以理论上相对公平的村民会议，在实践中也往往出现对离婚妇女、儿童等弱势群体的侵害。

二、协同治理：城镇化进程中基层社会治理的必然选择

所谓协同治理，就是“多中心”治理，是指政府通过发挥主导作用，构建制度化的沟通渠道和参与平台，并综合运用行政管理、居民自治、社会自我调节、法律以及市场机制等多种方式，使非政府组织、企业、公民个人等都可作为治理主体参与社会公共事务治理，各参与主体通过民主协商等方式建立平等的治理伙伴关系，充分利用各自的资源、知识、技术等优势，形成政府主导、社会协同、共建共享的社会治理新格局，实现充满活力、和谐有序的社会治理目标。因此，要实现良好的社会治理，政府首先要树立协同治理的理念。

(一)政府树立协同治理的理念

1、坚持以人为本的理念。党的十八届三中全会提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，实现以人为本的城镇化。城镇化从本质上说就是农民的城镇化，因此，推进城镇化必须以农民为本，尊重农民的意愿。在征地拆迁、补偿安置、社区规划等事关农民切身利益的问题上，充分满足农民的知情权、参与权和监督权；要着眼农民生活质量的提升和社会保障的完善，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，只有这样才是真正以人为本的城镇化。

2、要坚持平等协商、民主公正的理念。多年来征地补偿金、村民安置房的分配、管理和使用一直是城镇化进程中引发矛盾纠纷的焦点，对于这个问题只有用平等协商、民主公正的方法，才能及时化解和妥善解决。为此，基层政府要切实转变职能，充分发挥市场在城镇化进程中的资源配置作用，用市场机制来化解矛盾和纠纷。对于征地补偿费，要结合本地区经济发展水平和农民生活实际，并结合城市发展布局和战略规划，以市场为导向，采取多手段和多层次的补偿标准，让农民平等分享土地增值带来的收益，尽量避免“一刀切”的补偿标准。对于失地农民的安置办法，应探索建立以市场为导向的多种类型的安置方式，譬如地价款入股安置、社会保险安置、留地安置、农业安置、开发性安置等，改变过去的以一次性货币安置为主的方式。二要摒弃政府在征地拆迁中既当运动员又当裁判员的做法，探索建立专业的仲裁机构来裁决征地纠纷，这样既可以有效地保护国家、集体、农民三者之间的合法权益，也可以避免政府成为矛盾纠纷的焦点。

(二)加强基层党组织和非政府组织建设，培育协同治理的有效主体

1、加强基层服务型党组织建设，为基层社会治理提供坚强的组织保证。党的基层组织是党在基层工作的战斗堡垒，基层党组织战斗力的强弱直接决定着基层社会治理的成败，而建设服务型党组织，提高基层党组织的凝聚力和向心力，则是其发挥战斗堡垒作用的关键。社会管理，说到底是对人的管理和服务，为此，首先要把农民安置区的党建工作和社区治理有机结合起来，要围绕服务社区居民抓党建，以党建带动社区发展。基层党组织必须树立这样一种理念，为城镇化进程中的居民提供最好的服务就是最好的社会管理，让征地拆迁后的老百姓有工作、有收入、有基本的教育和医疗保障、能安居乐业，有效的社会管理才能落到实处。其次，要建立一支善管理、懂经营的基层组织带头人队伍，经营管理好集体资产,确保村民的经济利益和福利待遇最大化。同时要发挥党员在社区治理中的先锋模范作用，由党员带动社区群众参与到社区治理中，实现党组织与社区居民互动的工作格局。

2、提高基层自治组织的自主性和自治性。基层自治组织是实现基层社会自我管理的有效载体，要提高基层自治组织的自主性和自治性，必须处理好上级政府与社区居委会的关系。社区居委会是基层群众自治组织，不是政府的派出机构，因此二者关系应该是指导与被指导的关系，而不是领导与被领导的关系。为避免基层自治虚化，基层政府应根据自身情况，进一步规范街道办与社区居委会的关系，规范政府对居委会授权事务的范围、限度，居委会自身工作的主要方式、方法，及政府对居委会人、财、物方面的支持力度等具体问题，切实保障基层自治落到实处，使居委会的中心工作真正转移到为居民提供看得见、摸得着的“贴身服务”上来，成为名副其实的群众性自治组织。

3、大力培育基层社会组织，增强其在社会治理中的协同能力。协同治理强调政府与各主体的协作，而政府与社会组织的协作是协同治理最主要的合作关系。为此，政府首先要创新社会组织的管理体制，“把双方依附与被依附、管理与被管理的单向隶属关系转变为协调服务、相互监督的双向合作关系，保证非政府组织的相对独立性”[2]。其次，要结合基层实际，大力发展维稳、治安防范、就业培训、文化、慈善等群众的“自组织”，把党建工作渗透其中，形成一张覆盖基层社会的“大网”，把“分散”的居民重新组织起来，实现自我管理、自我服务、自我发展的目标。再次，完善政府购买服务机制，加大政府购买社会组织服务的力度，把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。最后，要引导基层社会组织加强自身建设，提高社会声誉和社会认同度，让社会组织能做成事，能做好事，让政府放心、居民满意，真正成为基层社会治理不可或缺的力量。

4、加强公民教育，引导公民有序参与。良好的公民参与是社会协同治理的前提和基础，公民参与意识高、参与能力强，不仅可以协助政府较好地解决社会问题，还能监督政府社会治理职能的发挥。为此，一要培育社区居民的公共精神和社区认同，夯实居民社区协同治理的心理基础。要通过宣传教育、社区文化建设强化社区居民的公共精神，帮助其树立权利意识、责任意识和主体意识，自觉担当起社区治理的主体责任。二要扩大社区居民的利益交汇点，增强社区居民协同治理的现实基础。社区中的每一个居民，不论其职业和阶层，都希望有一个干净整洁、秩序井然、居民相处融洽的生活环境。因此，在社区治安、环境卫生、居民互助等关乎社区居民共同利益的问题上，广泛吸收居民参与，不仅能解决政府在社区治理问题上的人财物短板，而且居民在参与社区活动的过程中，还能产生一种心理上的归属感和认同感，从而产生良好的社会治理效果。

(三)创新社会治理方式，增强社会治理的软实力

1、用社会主义核心价值观引领基层公共文化建设，重塑乡村道德规范。社会主义核心价值观作为中国特色社会主义的主流意识形态，是在精神文化领域占主导和引领地位的价值观体系和行为规范体系，不仅是国家治理也是社会治理的重要“软实力”。而诚信作为社会主义核心价值观的基本内容，同时也是基层社会协同治理的信任基础，正如亨廷顿所言，“彼此不信任和人心不齐会使社会变为一盘散沙”[3]。在诚信建设方面，政府应发挥表率作用，提高政府公信力，规范政府工作人员的行为，将公职人员的诚信行为纳入年度绩效考核，以个体的诚信行为提高政府整体的公信力，以政府诚信为社会诚信创造良好的环境。其次要发挥“新典型”的示范引领作用，使社会主义核心价值观融入居民日常生活。城镇化进程中会不断涌现一批诚实守信、敬业奉献、孝老爱亲、助人为乐、见义勇为的新典型，把他们的先进事迹通过快板、曲艺、庄户剧团等群众喜闻乐见的方式传播开来，不仅能激发广大居民内心崇德向善、见贤思齐的渴望，而且能形成践行社会主义核心价值观的良好氛围，从而发挥其凝聚社会认同，构建道德规范的社会治理功能，实现基层社会的自我整合。

2、加强法治在基层社会治理中的作用。法治是以理性和平方式解决社会矛盾纠纷的最佳途径，是人类社会最先进的社会治理模式，是维护社会公平正义、实现社会长治久安的根本保障。要发挥法治的保障作用，首先要建立健全社会治理领域的法律法规，把社会生活的各个方面纳入法治化轨道，使社会治理有法可依，使参与社会治理的主体都有章可循，不断提高社会治理的法治化水平。其次要提高领导干部运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定能力，使党和政府坚持依法治理社会和公共事务。三要加强法治教育，引导社会组织和公众依法参与社会治理。公民参与是集体行动，即使有良好的动机，如果没有统一的组织领导，公众的行动也可能会失去控制，参与者之间也可能发生冲突和矛盾，这就要求我们必须运用法治方式，来保障公民参与的有序化。毕竟，人民群众的理性程度不仅关乎社会力量的成长和成熟，并将最终决定一个国家的发展水平、一个民族的进步程度。

参考文献：

[1]上海社会科学院世界经济与政治研究院.国际体系与中国的软力量[M].北京：时事出版社，2006.

[2]王国红，马瑞.地方政府公信力的流失与重塑——多元协同治理的视角[J].湖南师范大学社会科学学报，2013，(2).

[3][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：三联书店，1996.

责任编辑：肖建平