对检察管理体制改革的思考——基于工商行政管理体制改革进程的启示

范思力

对检察管理体制改革的思考
——基于工商行政管理体制改革进程的启示

范思力

工商管理体制改革作为我国行政体制改革的重要组成部分，历经十几年，期间无论是改革目的、思路、方式、措施，对于目前检察管理体制改革具有很重要的历史参考价值。通过对两者的比较分析，可以发现，过去工商行政管理体制改革中遇到的一些难点、热点问题及其处理，同样值得今天的检察管理体制改革借鉴和思考。

工商行政管理；检察管理；体制改革

随着最高人民检察院2013至2017年检察改革规划的颁布，北京、上海、湖北、青海等省份开始就本轮检察改革的五个重点任务进行先行试点，其中检察管理体制改革作为完善保障依法独立公正行使检察权的体制的核心内容，主要包括三个方面，即检察人员的管理、经费的管理、赃款赃物的管理。中央政法委书记孟建柱同志指出，司法职权属于中央事权，现阶段将人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难，应该本着循序渐进的原则，先由省级统一管理。①孟建柱：《深化司法体制改革》，载《人民日报》2013年11月25日，第6版。虽然本轮检察管理体制改革属于一种过渡性改革，但省以下人财物统管作为一项体制性改革，有着牵一发动全身的基础地位。借鉴类似发展经验对新事物发展有重要的参考价值。检察管理体制改革作为一项新生事物，在大胆探索的同时还需借鉴过去改革经验，从中找到需要关注思考的问题，积极稳妥推进改革。本文拟考察工商行政管理体制改革历程，采用比较研究的方法对两者的共同焦点问题进行梳理提炼，以便寻找下步改革推进中的重点难点问题。

一、工商行政管理体制改革历程回顾

工商行政管理体制改革作为行政体制改革的重要组成部分，从新中国于1954年成立工商行政管理局以来，由于经济体制、政府管理理念、工商职能要求等情况发生变化，导致其体制先后经历过几次调整。当然，工商行政管理体制改革属于行政权的内部调整，相比司法管理体制改革，工商行政管理体制改革相对涉及面较小，推动也较为容易。以2001年、2011年为界分，工商行政管理体制改革大体可分为改革酝酿期、改革进行期、改革回归期三个时期。由于不同时期的历史、社会状况之不同，改革不同阶段所关注的焦点、遇到的问题均有差异，下文试逐一归纳。

（一）改革酝酿期（1999年之前）

这一时期属于工商行政管理体制改革省以下人财物统管的酝酿准备期，以全国工商行政管理体制改革暨工作会议召开为标志，各地开始正式按照《国务院批转国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案的通知》（国发[1998]41号）要求制定实施方案，推行省以下人财物统管。从认识上看，对于是否应当采取省以下人财物统管，各级工商行政管理部门基本持肯定态度，主要理由如下：

第一，排除地方干扰，保障执法统一。由于当时法制尚不完备，各地执法缺乏统一法律法规指导具体工作，加之人财物受制于地方政府，工商行政执法有时容易受到地方“土政策”的不当干扰，迫于地方压力，导致执法无法公正。如有论者指出，一些工商部门会在地方保护主义的压力下，违背某些政策和法规，给不符合产业配置条件的经营主体和生产主体登记发照，两次出现的“公司热”就是如此。①陈访明：《现行工商行政管理体制弊端及改革设想》，载《南方经济》1993年第6期，第12页。由省级部门进行人财物统管能在一定程度上排除地方干扰。

第二，便于统一机构设置标准，整合现有人力资源。过去一味强调上下级内设机构对口，从县局到国家局都一样设置同等业务机构，导致人员力量分散，机构臃肿，部分内设机构职能或设置划分过细、或容易造成职能重叠。如有论者认为商标管理和广告管理、违反经济合同和利用经济合同进行违法行为的管理都属同类管理职能，却分别由多个管理机构去负责，这样显得交叉重叠，容易造成内耗。②曲红：《目前工商行政管理体制及职能发挥的缺陷》，载《中国工商管理研究》1994年第12期，第39页。由省统管人财物可以根据不同行政层级职能需要科学配置机构，重新分配、整合现有机构职能。

第三，能够实现“收支两条线”。由于基层工商行政管理部门集收费和管理于一身，所收费用、罚款不上缴上级机关，使得上级部门财物监管力度不够，有的地方容易出现经济驱动执法的情况。如有论者指出，上世纪90年代，中央三令五申，执法部门经费实行收支两条线。但有的地方图省事，仍沿用老办法；有的地方虽实行了，但其拨款数额却是以执法部门上缴数额为基数确定的，所以实际上是变相沿用老办法。因此，各级工商部门对办案积极性颇高，甚至出现不同级别，不同地域工商部门争“案源”的情况。③李亚非：《工商行政管理垂直领导体制确立后执法力度和难度研究（1）》，载《中国工商行政管理研究》2001年第9期，第33页。省以下垂管后，所收罚款、费用统一上缴，所需经费统一划拨，通过控制经费流动更好地实现“收支两条线”，避免工商行政管理部门沦为“经济实体”。

第四，有利于构建社会主义统一大市场监管体系。基于当时对于市场经济体系的理解，以构建“统一、开放、竞争、有序”的大市场为目标，为便于统一市场规划、市场监管，通过省以下统管人财物统筹管理各地执法资源，实现省级层面的市场宏观监管。如有论者认为，人财物统一管理，可以对市场体系进行统一规划，合理布局，促进市场上规模、上档次、上效益，更好地发展城市功能，推动城市发展。④王光明：《调整工商管理体制势在必行》，载《工商行政管理》1994年第20期，第8页。

（二）改革运行期（1999年至2011年）

随着工商行政管理部门人财物收归省级工商行政部门，统管改革正式启动，工商行政管理体制改革进入运行期，这一时期各地纷纷根据《国务院批转国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案的通知》（国发[1998]41号）出台具体实施方案，逐步开始实行人员编制、收取费用、办公经费划拨、机构设置统一由省级工商行政管理部门负责或决定，同时防止出现突击提拔干部、突击花钱、突击“塞人”的情况。改革推进过程中，各级工商行政管理部门按照《国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》，对不同级别的工商行政管理部门内设机构进行了调整和整合，同时根据《工商行政管理单位财务管理办法》，建立了各地业务收费、罚款管理制度，统一了各地经费预算审核程序、标准，基本实现了省级以下人财物统管。但在改革推进中也产生了一些新的改革难点、热点问题，主要有以下几项：

第一，基层党委与上级领导权限范围混同导致去地方化不力。按照中组部《关于工商行政管理改革后干部管理有关问题的通知》（组通字[1998]53号）要求，改革后工商系统的党组织关系不做调整，按属地原则进行管理。由于没有调整区县以下的党组织关系，导致地方党委与上级部门双重管理情况实际存在，一些乡镇工商派出机构由于组织关系完全受本地乡镇党委领导，导致执法过程中依然无法排除地方化干扰，少数乡镇领导人甚至对工商派出机构颐指气使、横加干涉。①李亚非：《工商行政管理垂直领导体制确立后执法力度和难度研究（1）》，载《中国工商行政管理研究》2001年第9期，第32页。造成这种情况原因主要在于基层特别是乡镇一级党务与政务工作无法完全分离，一项工作可能既关系到具体执法，又关系到当地党务工作，特别是涉及到地方经济社会发展的重大事件，如创建“卫生城”、“文明市”、联合执法大检查等大型区域性公务活动，基层工商行政管理部门同样需要作为参与部门之一参与其中，而领导这些大型活动的往往是党委牵头设立的若干领导小组或临时机构，此时行政领导与党委领导的界限就不是很明显，使得省级以下工商行政管理部门统管力图实现去地方化的效果被打了折扣。

第二，人事管理相对独立后如何强化监督制约并没有形成定论。从内部看，改革推行后，对于人事管理基本上以省级工商行政管理部门为主，地方党委协助管理，市县工商行政管理局领导干部（包括同级非领导职务），市级以下工商行政管理部门人员特别是领导干部任免基本上由省级工商行政管理部门负责，上下级之间缺乏有效的内部制约机制。又由于工商行政管理部门系统省垂管后具有相对独立性，在市县级人事管理上缺乏有效的外部监督机制，一旦人事权被滥用，就会造成市、县级“用人腐败”的现象，不利于保持上下级人员正常健康交流。②李玉家：《工商行政管理体制改革有关问题浅议》，载《中国工商管理研究》1999年第11期，第47页。从外部看，由于省级以下工商行政管理队伍相对独立于其他行政系统，使省以下工商行政管理干部难以交流，想进进不来，想出出不去，与其他行政机关相比，干部流动性不足。权力层级集中提高后，如何设计相应制衡监督制度以保障人事管理廉洁高效运行是改革中的难点，在这方面虽然下发过《国家工商行政管理总局关于认真清理体制改革中违规进入问题进一步严肃人事工作纪律的通知》，强调改革中人事纪律的重要性和严肃性，但在改革推进期间一直没有提出针对性、可操作性强的意见，也没有形成普遍认可、行之有效的制度机制。

第三，社会主义统一大市场监管体系难以形成。以构建社会主义大市场为指导，省以下人财物垂管实际上也是在为形成统一执法体系奠定基础。但随着中国2001年正式加入WTO，国内市场形态已经开始摆脱流通领域商品市场的束缚，面对我国日趋成熟的市场形态体系中诸多蓬勃发展的市场因子，如金融证券市场、产权市场、劳动力市场、技术市场、信息市场、房地产市场等，工商行政管理部门缺乏必要的监管条件。③陈季修：《“大部制”背景下的工商行政管理职能》，载《人民论坛·学术前沿》2009年第7期，第35页。另外，随着服务型政府理念的提出，原先以管制市场为主的管理方式已经开始逐渐转变为以提供公共服务为主，工商行政管理部门对市场的强制管控力度开始减弱，此时工商行政手段在市场结构调整中已经不占据绝对主导地位，相应也就难以通过“有形的手”促成社会主义统一大市场监管体系。加之对外开放交流的需要，国内经济合作交流自由度的提升，使得经济发达地区市场往往具有区域性、多元化色彩，工商行政手段已无法单独调整市场关系，必须与其他部门联合执法，工商行政管理部门实际已经不再具有统筹市场的主体地位。

（三）改革回归期（2011年至今）

2011年10月10日，根据《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》（国办发[2011]48号）的精神，以食品安全监管职能整合为标志，原先的工商管理部门省级以下垂直管理开始恢复到“地方政府分级管理体制”，经费再度由地方政府负担，在人事方面对省级以下工商行政管理部门的领导干部实行双重管理、以地方管理为主，其行政编制分别纳入市、县行政编制总额，所属技术机构的人员编制、领导职数，由市、县两级机构编制部门管理。在上下级业务关系上，下级工商行政管理部门接受上级单位的指导和监督，两者关系定位为指导而非领导关系。

此次改革回归目的在于转变政府职能，回归的背景为大部门体制改革。从权力运行结构上看，大部门体制改革涉及政府机构之间职责的重新配置、政府部门间的沟通协调、政府部门内部运行机制的改革等诸多方面。①李军鹏：《试论新一轮行政体制改革对工商行政管理部门的影响与对策》，载《中国工商管理研究》2013年第6期，第9页。原先工商行政管理系统需要与地方政府其他部门加强协调配合才能更好地实现市场监管，因此保持相对独立垂直的权力运行系统已经不能适应当前工作的需要。但从管理体制上看，人财物管理权再度回归地方，对于原先整个系统的队伍管理、工作方式都会带来一定的影响，这种影响是否具有积极进步意义，还需要与改革推进期进行长期比较观察才能得出结论。

二、检察管理体制改革与工商行政管理体制改革的异同

（一）两者的相同点

首先，如果不考虑权力属性，改革酝酿期认为工商行政管理体制应当进行省以下人财物统管的理由，如防止地方保护主义、整合执法资源，构建统一执法标准、防止通过执法“创收”等，与当前强调检察机关应当进行省以下人财物统管的理由，如检察权去地方化、科学配置内设机构、防止受经济驱动办案、统一行使检察权等理由相比，两者追求的价值目标基本一致，即都是为了提高权力层级，集中权力，削弱地方对部门权力运行的影响，强化省级部门对下级单位的控制力，增强部门系统的相对独立性。

其次，从管理体制改革的进程上看，由于人财物的管理本质上属于行政管理事务，因此在改革前期，两者关注的问题能够大体保持一致，即都关注系统内部人事安排过渡、组织关系的划分、各地经费预算的统筹、罚没款项的统一上缴管理。改革推进期所进行的调研，选择的试点，制定的实施方案也大多集中于上述问题。也正是因为两者推进改革的方式上有类似之处，在管理体制改革过程中，工商行政部门改革所遇到的难点、热点问题很值得检察管理体制改革借鉴。比如工商改革推进期出现的上级人事权力监督制约问题，在目前的检察管理体制改革中同样可以看见它的影子，有学者就认为，统管后高级法院和省级检察院的人财物管理权特别是日常管理权必然显著加大，一旦这种司法机关人财物管理权与司法业务管理权结合在一起，司法管理的行政化难免要加剧，上级院对下级院的不当干预和以权谋私的现象就难以避免。②谢鹏程：《司法行政事务省级统管路径研究》，载《人民检察》2014年第8期，第9页。

（二）两者的不同点

首先，两者改革所涉及的权力调整面不同。如前文所述，工商行政管理体制改革本质上属于行政权内部调整，人财物收归省级部门统管实际上只是行政管理权由原来的省、市、县分级行使改为省级统一行使，权力行使主体的内部调整不影响其他权力运行结构。而检察管理体制改革则不同，按照宪法定位人大领导下的“一府两院”国家权力结构，将省级以下检察院人财物收归统管，改变的不仅是检察系统内部管理权限分配，更重要的是影响了省级以下地方检察院法律监督权与省级以下地方人大监督权、地方政府行政权、地方法院审判权之间的外部权力结构，原先各权力之间相互监督制约关系已随着检察管理体制改革发生了改变。地方同级权力结构中的政府行政权，地方法院审判权，地方检察院法律监督权相互制约的结构已经被打破，地方上下级权力结构中的人大及党委人事权与检察院检察权、法院审判权之间的领导关系已经开始发生变化，这使得新的地方权力平衡结构将很大程度依赖于下一步检察院、法院的司法体制管理改革具体实施方案。因此，与工商行政管理体制改革主要涉及内部权力结构调整不同，检察管理体制改革对于再度定位中央、省级各项事权之间关系以及省级以下地方各项事权之间的关系尤为重要，其主要涉及外部权力结构调整。

其次，两者改革针对客体的性质不同，工商行政管理体制改革针对的客体强调统一性，检察管理体制改革针对的客体不排除对个体差异性的重视。工商行政管理体制改革实际上是在为构建统一的市场管理模式提供体制保障，认为各地执法客体可以从宏观管理的角度构建统一的执法客体——社会主义大市场，真正实现管办分离。与之相反，检察管理体制改革由于还需削弱行政对司法业务的影响，因此对待执法客体——社会公平正义基本持审慎态度。基于对司法规律的理解，普遍认为即便是以追求法制统一为目标构建省以下人财物统管的管理体制，也还需明确检察官的司法责任制，保障检察官个体能够履行客观公正义务，不能简单将司法事务行政化，要保留检察官一定的相对独立性，相应执法客体也应随着具体案件情况予以调整，不能因过于强调抽象正义、法制统一而忽视个案正义、司法自由裁量，要关注个案的特殊性，司法的人权保障功能，让每一个当事人都能在案件中感受到公平正义，这样才能真正提升检察公信力。

三、检察管理体制改革推进中应当注意的几个问题

基于对工商行政管理体制改革历程的梳理归纳，笔者认为，虽然工商行政管理体制改革在权力结构调整、执法客体价值目标追求上与检察管理体制改革不同，但在推进以省以下人财物统管为核心的管理体制改革时，结合检察机关的职能属性，可以借鉴工商行政管理体制改革在制度设计、推进过程中所关注的焦点、难点问题的处理经验，从以下几个方面把握下步管理体制改革的方向和路径。

（一）注重检察机关职务犯罪侦查权的地方性

工商行政管理体制改革推进中遇到的首要问题就是基层政务与党务的关系，地方党务工作界限与自身工作界限如果混同，找不到两者界限的中心，就会影响去地方化的效果，进一步看，该问题本质应当是部门权力是否应当具有地方性的问题。以工商行政管理部门的权力为例，如果某项执法权是否公正行使可以完全脱离于地方权力主体监督制约，单靠上级部门监督就可，该项权力就不具有地方性，不需要与地方权力主体建立联系，反之亦然。

省以下检察机关人财物统管之后，检察权真的可以完全脱离于地方权力主体的监督制约吗？笔者对此持否定态度，从检察权的基本组成来看，职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权和诉讼监督权共同构成了具有法律监督属性的中国特色社会主义检察权，在四项基本检察权中，批准和决定逮捕权、公诉权和诉讼监督权均属于典型的司法权，是代表国家行使权力，对其监督制约完全可以在诉讼程序中通过各司法权运行完成。而职务犯罪侦查权主要负责监督地方官员是否廉洁从政，属于诉讼程序的发端之一，对其监督制约有时会游离于诉讼程序之外。比如线索的管理分流、涉案人员的组织处理、案件社会效果、政治效果的评价等与职务犯罪侦查密切相关的事项，很多在行政程序、党务程序中就可进行，不一定会进入诉讼程序。另外从价值目标上看，与其他三项基本检察权强调维护社会公平正义不同，职务犯罪侦查权更强调维护地方公共秩序，因此与其他三项基本的检察权相比，其与地方权力主体之间的关系最为紧密。

职务犯罪侦查权与地方公共秩序的紧密性其实与当前官员腐败的影响范围有关。由于当前我国地方政府职能涉及社会、公民生活的方方面面，上至经济发展建设，下至公民个人生老病死，政府身影可谓无处不在，查处一个或者一帮官员，背后不仅涉及地方政治环境的调整，还往往会给当地社会经济发展带来变化。从这些年媒体曝光的腐败案件来看，当地方经济社会发展中出现极端不正常现象时，深究其中则必然会涉及地方官员的腐败。所以目前查办职务犯罪，已不单是一个检察机关依法办案的问题，背后往往还涉及到查办案件的时机、查办案件规模的把控、与地方纪检监察部门的配合等需要全局统筹协调的问题，这些都不是检察机关能够单独解决的问题，在《最高人民检察院关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》中就规定：“坚持查办要案的党内请示报告制度。要案初查，需要接触被查对象或者进行必要调查前，要向党委主要领导同志报告，立案要向党委请示”。这些都说明职务犯罪侦查权作为监督地方政府官员廉洁从政的重要手段，实际具有很强的地方性，除了业务上需要经由上级检察机关予以控制外，在查办具体案件过程中不能也不应当脱离地方权力主体监督制约。当然，这种制约也并不能全都认为是地方的不当干预，从合法性的角度看，如果制约是在法定范围之内、用法定的方式进行，那这种制约对于防止地方职务犯罪侦查权滥用而言同样具有重要意义。从合理性角度看，查办职务犯罪案件属于我国惩治和预防腐败体系的重要组成部分，是当前中央全局性工作规划的一部分，各地党委政府有责任、有义务参与其中将反腐工作抓好。

在今后管理体制改革推进过程中，随着省以下人财物统管，省以下地方党委政府对辖区内检察机关制约力将会减弱，如果完全忽略职务犯罪侦查权的地方性，不明确检察机关依法履职与坚持地方党委领导的契合点，就会使得地方在推动党风廉政建设和反腐败机制制度建设时出现各方参与主体权责不清，难以统筹协调的情况。只有正视职务犯罪侦查权的地方性，从组织关系上明确地方检察机关党组的党风廉政建设和反腐败责任，明确地方党委政府在这方面对党组的领导地位，才能划清地方检察权与党务之间的界限，明确两者之间关系、责任，找准构建新监督制约关系的切入点。当然，以党风廉政建设主体责任为核心构建的检察机关与党委政府监督制约关系，还需要在下步改革推进过程中将各自组织关系的权限范围、运作程序以权力清单的方式予以细化明确，最终上升为操作性强的法律制度，决不能仅停留在党纪层面，要将党的政策及时转化为国家法律。

（二）注重省以下地方人大对辖区检察机关经费预算的监督权

从工商行政管理经费改革过程看，根据《工商行政管理单位财务管理办法》的规定，省以下的工商行政管理部门主要负责提出收支概算，由省级工商行政管理部门将概算汇总后报省级财政部门，省级财政部门核定、分配、批复预算，并由省级工商行政管理部门根据预算逐级下达预算指标。在经费改革中省以下工商行政管理部门的年度预算概算主要依靠省级部门监督和分配，这种经费管理模式对于行政机关是合适的，因为工商行政管理部门作为政府部门，省统管后，实际上省以下的工商行政管理部门可视作省级部门的分支机构，经费无需保持独立。而检察机关则不同，作为保障检察权依法独立行使的要素之一，其经费保障不仅是业务的需要，还是权力制衡的需要。

省统管以前，各地检察机关经费收支情况需要接受地方政府财政部门监督制约，政府的财政权与检察权之间形成监督制约关系。省统管以后，各地检察机关经费申请划拨将与地方脱钩，依赖于省级财政部门、省级检察机关的统筹划拨，至此，省以下以财政经费为制衡点的权力监督制约结构将不复存在。但各个地方经费需求状况毕竟不同，无论下步改革具体方案如何，完全依靠省级部门来核算分配并不实际，省级以下检察机关的预算编制都将作为省级部门划拨经费的重要参考依据存在很长一段时间。因此为保障经费合理收支，同时也为构建新的权力监督制约结构，省以下检察机关的预算编制应适当地交由地方权力主体进行监督制约，将预算编制作为新的权力制衡点嵌入到地方权力结构之中。笔者认为，由地方人大负责监督检察机关预算编制，不仅符合人大监督下的“一府两院”宪政结构，而且也符合人大的职能定位。通过地方人大履行检察机关的预算编制监督权，一方面为预算编制更加合理，更符合地方需要提供科学保障，另一方面可以通过监督地方检察机关预算编制，制约地方检察机关的权力运行，构建以预算编制为核心的地方人大与检察机关监督制约关系。这样做的理由在于：

第一，由地方人大监督检察机关预算编制具有必要性。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，各级人大负责审查和批准决算，听取和审议预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告。预算编制作为国家财政收支的重要依据，在预算编制过程中，人大可以监督政府具体负责编制预算的部门是否按照一定的原则编制预算；监督预算编制机关是否按照法定的程序和方法编制预算。①刘剑文：《论新阶段人大预算监督制度改革》，载《中国法律》2013年第1期，第18页。地方检察机关的预算编制作为政法经费收支的重要依据之一，同样需要按照法定程序和方法进行科学编制，对于编制是否规范、科学、合理，人大应当有权进行监督。

第二，由地方人大监督检察机关预算编制具有可行性。过去，地方人大的预算编制监督主要针对政府部门，检察机关的预算编制只是交由政府财政部门审查后一并列入政府预算编制中交由人大监督。现在，随着省级以下检察机关预算编制脱离地方政府监督制约，如果地方检察机关的预算编制不再作为地方政府预算编制的一部分共同交由人大监督，而由人大单独监督，从内容上看，也仅只是将其作为原先政府预算编制的一部分单独剥离出来审查，并不是真正意义上的新增工作，虽然会增加程序，但工作方式方法较以前并不会发生很大变动，具有一定的可操作性。

（三）注重省级检察机关人事权的制约

从工商行政管理改革历程可以看出，随着人事权集中到省级部门，如何监督制约省级部门的人事管理，保障人事管理公正透明廉洁，同样是改革推进过程中保证改革质量的关键，需要检察管理体制改革予以借鉴和重视。从西方传统分权制衡理论看，绝对的权力导致绝对的腐败，只有将权力关进制度的笼子，以权力制约权力，才能保证权力不被滥用。省统管后，省级检察机关将拥有一定范围的人事提名权，如何对该项人事权进行科学的监督制约，保证检察队伍人员健康流动，确保人事纪律得到有力地贯彻和执行，急需下步检察管理体制改革予以重视。从目前权力监督制约的方式看，一般有两种情况：第一，增设外部权力监督该项权力运行，直接形成新的权力监督制约关系，如建立人民监督员制度负责监督职务犯罪侦查权；第二，将原有权力进行拆分，细化为各项权能，各项权能之间由于无法单独实现原有权力功能，进而形成相互监督制约关系。从权力的效力看，人事权主要涉及内部人事关系的调整，效力不及于外部，设置新的权力监督制度不仅耗费资源，而且缺乏信息渠道，难以真正深入、全面地制衡内部权力，将权力拆分为各项权能不仅最大程度地利用现有资源，而且能够从多个角度层面形成监督制约关系，更为可取、更易操作。

在具体划分上，笔者认为，可根据检察系统内部人事权不同的运行阶段，将省级检察机关人事提名权划分为五项基本权能：

1．申请权，即下级院参照《党政领导干部选拔任用工作条例》相关选拨程序，报送本单位人选的权力。

2．审查权，即省级检察机关人事部门进行形式审查的权力，审查内容包括是否符合该地区名额限制，是否达到任命年限、是否具有下级检察机关工作经验等能够从形式上保证报送人选具有任命资格的因素。

3．考核权，即由省级检察机关人事部门、省级对应业务或综合部门、提名检察机关代表、人民监督员共同组成提名审查委员会对拟任用人员进行考核，该权力必须保证考核结果附有可公开的理由说明。

4．个人复议权，即个人对考核结果提出异议及理由的权力，该权力能够行使的前提在于异议必须提出相应的理由，且提出的理由应具有可公开性。

5．决定权，即省院党组在综合考核结果及个人异议后作出的最终人事提名决定，决定作出后应将各方理由在系统内部予以公布，对需要说明党组决定理由的，可在公布内容中进行简要说明。

五项权能根据不同主体的地位、性质、目的，形成两个层面的相互制约监督关系，第一个层面是申请权、审查权之间相互监督制约，一方面防止省级人事部门随意启动程序，另一方面也可防止下级院随意报送人选；第二个层面是审查权、个人复议权、决定权之间相互监督制约，这样可以最大程度地综合各方意见，在确保各方诉求充分表达的前提下做出决定，既可防止审查不公正，也可防止因为个人不断提出异议导致程序无法进行，同时还可防止决定片面、武断。

（责任编辑：苏 婷）

D926.3

2014-09-09

范思力（1985-），男，贵州都匀人，贵州省人民检察院法律政策研究室干部。