环境容量管控的实现路径

昝晓辉，田 红

(成都市环境保护科学研究院，成都610072)

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要加快生态文明建设，明确要求“建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施”，清晰指出了以环境容量优化区域布局、优化经济社会发展的新思路。

数据显示，2003 年，中国化学需氧量和二氧化硫排放量均大大超过环境容量，前者超过62%，后者超过81%。此后，中国在“十一五”开始将化学需氧量、二氧化硫纳入国民经济和社会发展的约束性指标，实行排放总量控制计划管理。2013 年，全国主要污染物总量减排考核结果显示，中国四项污染物排放量同比均有所下降，北京则于2013 年底完成“十二五”减排指标，提前两年完成国务院下达的指标任务，治污减排的显著成效还在进一步扩大。然而，中国仍有许多地区环境容量已经逼近临界点，污染甚至超过了环境承载力。近些年来，大范围的雾霾天气不断、各类污染事件频发，各界对环境的关注度空前提高。在经济社会发展水平较低的过去，“先污染、后治理”“边污染边治理”似乎有其存在的借口，而在当下及未来，“宁要绿色青山，不要金山银山”已经成为普遍的共识，也就是说，当前中国所处的发展水平、全社会的普遍共识和诉求，已经可以容许我们用环境容量约束和提升经济社会发展。

一、在各项规划中前置环境容量

通常而言，环境容量是某个区域的客观存在。相对于其他资源而言，环境资源、环境容量更难实现异地供给，对可持续发展的约束性更强;然而，发展不考虑环境容量，污染排放肆意超过环境容量的区域并不鲜见。随着生态文明建设的推进，环境保护已经从自发迈进了自觉，保护环境已经成为可持续发展的关键。坚持在发展中保护，在保护中发展，就是要把经济社会发展与环境保护紧密结合起来，把环境容量和资源承载力作为发展的基本前提，同时充分发挥环境保护对经济增长的优化和保障作用、对经济转型的倒逼作用，把节约环保融入经济社会发展的各个方面，加快构建资源节约、环境友好的国民经济体系。在各项规划中，要把环境容量对可持续发展的“软约束”嵌套其中，通过各种规划的“硬约束”来强化环境容量在可持续发展中的前置作用，加快发挥环境容量和资源承载力作为经济社会发展的“硬约束”作用。相应的，在各项规划中也要努力做到以下几点:

(一)在自然资源资产负债表编制中统筹考虑环境容量等环境资源

三十多年来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，同时也付出了过大的资源环境代价，资源与环境已经成为发展的最大瓶颈和制约。因此，“编制自然资源资产负债表”，将环境资源、环境容量纳入国民经济社会发展核算体系，已经成为破解“发展不足”和“保护不够”困境的有效之途。相对于公共基础设施、文物、土地、矿产等，环境容量等环境资源的核算和纳入自然资源资产负债表(包括政府资产负债表)还有更长的路要走，这恰恰说明在探索编制自然资源资产负债表(甚至包括政府资产负债表)的试点中，要统筹环境容量等环境资源。

(二)确立环境容量在环境总体规划中的前置地位

面对严峻的环境形势，中国环保工作持续加强，国家“十二五”环保规划也明确提出，要“把主要污染物总量控制要求、环境容量、环境功能区划和环境风险评估等作为区域和产业发展的决策依据”，并提出要“探索编制城市环境保护总体规划”。在随后出台的相关要求和技术指南中，以及国家级新区设立的环境战略评估中，也进一步明确了环境容量在环境总体规划中的中心作用和前置地位。从环评到总量减排，再到环境容量管控，具象到环境保护工作和环境保护部门，环境容量这个“抓手”既有基础，又可延续，能抓得牢也能管得住。

(三)明确环境容量在多规融合中的接口作用

相对而言，耕地红线、永久基本农田、城市建设用地开发边界、生态红线等在多规融合中可以较好地通过空间规划进行融合。除此之外，还要在环境容量等领域建立接口，空间可以落地，容量可以管控，也就是说，在国土上为后代可持续发展留足空间之外，还要在资源环境领域为后代可持续发展留足余量。国土是生态文明建设的空间载体，而环境容量是生态文明建设的立体容器，空间是生产生活生态空间的结构布局，而容器则是生产生活生态形式的规模边界，不仅可以进一步细化开发强度的边界，也可以进一步优化未来开发的空间。

二、在环保工作中推进环境容量管控

新世纪以来，环境保护在经济社会全面协调可持续发展中的作用显著增强，实现了从自发到自觉的历史过程转变。在新的发展阶段，要在统一的环保理念、环境战略下，把环境容量和承载力作为前提条件，根据不同地区主要环境功能差异制定有差别的环境管理政策，推进环境容量管控。

(一)环境容量管控要实施分类指导

要依据环境容量及超载情况对不同地区的经济社会进行指导和引导。“向污染宣战”是立足于中国环境保护的严峻挑战而提出的战略部署，各地区都要将其作为经济社会发展和环境保护工作的决心和信心。在环境容量不超载地区，要划定生态红线，为后代可持续发展留够空间、留足余量。在区域不超载但个别地区环境容量超载的地方，要优化布局和调整结构，努力做到本区域污染排放不断减少、环境质量稳步改善。在区域环境容量超载地区，要把“向污染宣战”的决心转化为具体行动计划，对标最先进的生产技术和最严格的排放标准，努力做到环境质量不恶化、生态系统不退化，以换取其他地区对其发展的理解和支持。

(二)环境容量管控要推进靶向管控

对某个区域或某个地区而言，环境容量在一定时期内是相对客观和固定的，因此，要细化环境容量管控，一是要面向生产生活空间格局进行环境容量管控。要核算生产领域、生活领域的环境容量占用情况和利用情况，规划生产领域、生活领域的环境容量配额，同时也要评估单位环境容量的产出率。在生产领域，要下大力气淘汰落后产能，实施严格的环境准入与清洁生产，严格控制污染物新增量过快增长，对重点行业或产业实施总量减排;在生活领域，要下功夫引导消费方式转型，将交通、生活等纳入控制范围，推进绿色消费，控制生活污染的总量。二是要面向功能区块进行环境容量管控。要根据生态系统恢复、发展的需要，对已建成区的环境空间进行优化，做好廊道、基质的景观生态规划和建设;对规划区的环境空间进行同步设计，建设必要的生态廊道，提前建设好必需的环境基础设施和绿色基础设施。三是面向特征污染物进行环境容量管控。再好的环境一旦遭遇特征污染物的污染，环境质量就会出现突变，无从谈及环境容量。因此，在细化环境容量管控时，要对特征污染物实施“零容忍”，要溯源到可能产生特征污染物的污染源，能停则停，能搬则搬，短期内无法处置的，需要对这些污染源实施红线管理，对其污染物排放实施全天候监测，要划定必要的缓冲地带。

(三)环境容量管控还要考虑环境增容

在特定地区，应该考虑通过一定的措施来实现环境增容，以满足经济社会发展的需要。就水环境而言，空间尺度越小，经济社会发展越集中集聚的地区，环境增容的必要性就越大。工程措施、生态修复等都是有效的环境增容手段，例如，在小尺度里上马环境基础实施(最为典型的就是污水处理厂)，或者是污染处理厂的提标改造，能够在某种程度上扩大环境容量的供给，或者缓解环境容量的压力。当然，在某个阶段、某个时期，某些区域还需要通过生态补偿、市场交易等方式实现环境增容，以保障和支撑经济社会发展的需要。

三、在探索中延展环境容量管控

总体来看，中国生态环境总体恶化的趋势仍没有得到根本扭转，环境污染已超出了环境的容量，一些地方环境的承载能力已经接近极限，环境保护工作任重道远。旧的环境污染问题尚未全面解决，新的环境问题又接踵而生;污染物排放总量控制还未完全到位，关注环境质量、环境健康成为大众的普遍诉求。从总量减排到环境质量改善，环境容量管控是关键的一环，也是不可逾越的发展阶段。相对于齐全的环境容量评估方法而言，环境容量管控还处于实践探索当中，需要在探索中解决以下四个问题:

(一)环境容量管控的决策主体

环境容量是客观存在的，但环境容量管控却是主观所为。在前瞻经济社会发展时，发挥环境容量的前置作用在于明晰未来的环境形势，在于发挥环境对经济社会发展的先导作用，是未雨绸缪之举，要集合各个利益攸关者的意见。发展要以人为本，环境容量管控也要以人为本，本质意义就是集合大众对环境质量的诉求和期待，从可耐受、可接受和满意的环境质量目标出发，倒算环境容量的需求，倒逼环境容量管控的措施。考虑到环境影响的跨地域性、污染物扩散的跨地域性，环境容量管控的决策不能只考虑本行政区域内的诉求和意见，还要考虑对其他环境影响区域的利益和诉求，不能上游不顾下游，在很多情况下，往往需要跨区域的沟通和协调。可以说，环境容量评估是科学的研判，环境容量管控却是广泛的沟通，是共识的妥协达成。从这个意义上讲，环境容量管控的决策主体要归位，归位到环境质量的利益攸关者，让环境的受体去决策。

(二)环境容量管控的主要载体

在大尺度内，可以细化水环境容量管控和大气环境容量管控，但是在小尺度内(如国家级开发区几十、几百平方公里内)，囿于大气条件、环境背景等自然因素的影响，大气环境容量管控可以发挥的作用相对有限。中国是一个缺水严重的国家，人均水资源仅为世界平均水平的1/4，是全球13 个人均水资源最匮乏的国家之一，在建制城市中有一半以上属于联合国人居环境署评价标准中的“严重缺水”和“缺水”城市，因此，基于水资源的水环境容量管控更迫切、更有针对性，以水定人、以水定地等应成为各个地区、各个城市的普遍决策前提。同时，在水环境容量超载之前，要通过水资源、水环境容量预警预报体系，通过水资源配置来扩大水环境容量。

(三)环境容量管控的主要对象

总量减排锁定的是主要污染物，主要对象是污染排放大户，而环境容量管控的主要对象是生产生活格局、功能区块、特征污染物及其对应的风险源。在中国城镇化率超过50%、生活污染逐渐成为主要污染的现阶段，环境容量管控的主要对象将逐步从工业生产过渡到生产生活并重，逐步从行业为主过渡到行业和区块并重。相对而言，生活污染源的管理更为分散，行政管理难以奏效，更需要环境教育去激发各个生活主体的环保意识和环保行为;面向区块的环境容量管控需要日常环境管理的匹配，更需要环境管理日常工作的手段匹配;面向特征污染物及其对应的风险源，环境容量管控需要在风险防范和应急处理上做足余量，更需要在战略上予以彻底解决;面向农业生产的环境容量管控需要在战略上平衡粮食安全和环境污染的边界，更需要科技手段创新和政策手段激励去兼顾。

(四)环境容量管控的主要力量

自PM2.5 进入人们的视野之后，全社会的环保意识进一步加强，在生态文明建设的引导下，最广泛的环保统一战线的力量进一步得到加强。在推进环境容量管控的过程中，要进一步坚持动员全社会力量，要将全社会高涨的环保诉求转化为公民的自觉行动，要将全社会高涨的环保意识转化为社会舆论和监督的最有效手段，要努力在引导社会舆论、增强公众环保意识上迈出新步伐。减排的主要力量是企业，环境容量管控的主要力量是公众，每个企业都由公众所组成，每个组织都由公众所组成，公众的环境意识到位了，公众的环保行为做足了，环境容量管控就可预期了。