改革完善我国农村宅基地法律制度探究

姜振颖

（河南工业大学，河南郑州450001）

改革完善我国农村宅基地法律制度探究

姜振颖

（河南工业大学，河南郑州450001）

我国的农村宅基地制度对于保障农民生活，促进农业生产，调整、稳定相关社会关系，发挥了一定的积极作用。但是，随着社会改革的不断深入发展，我国农村宅基地制度显现出一些突出问题，不能满足农业改革、土地改革的客观内在需求，亟待加以解决。原始取得农村宅基地使用权的主体一般应当严格限制在本村村民，可扩展至去农村创业的主体；应当允许本集体经济组织之外的单位或者城镇居民个人，作为农村宅基地流转的主体；应当建立健全包括转让、继承、赠予、出租、抵押、退还、收回等形式在内的农村宅基地流转机制。

改革完善；农村宅基地；法律制度

一、我国农村宅基地制度的演变概况

1949年新中国成立后，包括农村宅基地在内的我国农村土地经历了先归农民所有，后归农村集体经济组织所有的制度演变，大体脉络如下：

（一）《土地改革法》和《宪法》

1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过了《中华人民共和国土地改革法》，同月30日由中央人民政府公布施行。该法明确规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制（第一条）。第一届全国人民代表大会第一次会议于1954年9月20日通过并颁布了我国第一部宪法，明确规定农民对土地拥有所有权（第八条）。

（二）合作社示范章程

不久，我国开展农业合作化，发展农业生产合作社，实行农民以土地、其他生产资料入社，共同劳动，统一分配的农业生产模式。1956年3月17日全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过《农业生产合作社示范章程》，依然保留了土地归农民所有的制度，明确规定社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定的期间还保留社员的所有权，并且给社员以适当的报酬（第三条）。1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，开始要求入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有（第十三条），但也明确规定社员原有的坟地和房屋地基不必入社（第十六条）。

（三）《六十条》

农村的土地包括农民个人所有的宅基地归生产队所有，始自党的第八届中央委员会第十次会议于1962年9月27日通过并颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》）。就农村宅基地，其确定的内容主要有：（1）农村的土地包括社员个人所有的宅基地归生产队所有；（2）农村宅基地的所有权和使用权相分离，生产队享有宅基地的所有权，社员则享有宅基地的使用权；（3）农村宅基地的所有权和宅基地上房屋的所有权相分离，生产队享有宅基地的所有权，社员则享有宅基地上房屋的所有权；（4）宅基地不准出租和买卖；（5）社员可以买卖或者租赁宅基地上的房屋。

（四）《宪法》（1975年、1978年、1982年）

虽然今天看来，《六十条》只是党的文件，不是法律意义上的文件，但其确认的农村土地归农村集体经济组织所有的土地制度，被后来的我国宪法（1975年、1978年、1982年）确认下来，直至现在。现行《宪法》明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”（第十条）

（五）《民法通则》和《土地管理法》

1987年1月1日起施行的《民法通则》和《土地管理法》，也都贯彻了农村土地归农村集体经济组织所有的制度。《土地管理法》于1988年、2004年两次修正，于第八条明确“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”于第六十二条明确“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。

（六）《村庄和集镇规划建设和条例》

1993年6月29日，国务院颁布《村庄和集镇规划建设和条例》（1993年11月1日实施），该条例对于农村居民建房占用宅基地的面积、审批程序，回村落户的职工、退伍军人、离退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，需要使用集体所有的土地营建住宅的审批程序作出了规定。

（七）《确定土地所有权和使用权的若干规定》

1995年3月11日，国家土地管理局发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土[籍]字第26号），自1995年5月1日起施行。该规范性文件以1950年的《中华人民共和国土地改革法》及有关规定、1962年的《六十条》为依据，对土地的二级所有权即国家所有和农民集体所有的一些具体历史遗留问题进行确权，对二级所有土地的使用权的相关问题作出规定，农村宅基地属于集体土地建设用地，并对农村宅基地使用权的确权面积、转让、继承、收回等问题作出了规定。

（八）《担保法》

1995年6月30日，中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《中华人民共和国担保法》，自1995年10月1日起施行。该法第三十七条规定：土地所有权，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得抵押。

（九）国务院的相关文件

1999年，国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）第二条第二款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年10月21日，国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）该决定第十条规定：“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”

（十）《关于加强农村宅基地管理的意见》

2004年11月2日，国土资源部发布了《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号），该意见就抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划、按规划从严控制村镇建设用地、加强农村宅基地用地计划管理、改革和完善农村宅基地审批管理办法、规范农村宅基地申请条件及申请报批程序、健全宅基地管理制度、加强农村宅基地登记发证工作、积极推进农村建设用地整理等方面进行了规制。该意见第十三条还明确规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”

（十一）《物权法》

2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国物权法》，自2007年10月1日起施行。该法第一百五十三条明确“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这是准用性规范，并未对农村宅基地使用权的相关问题作出直接的、具体的规制。此外，该法第一百八十四条明确宅基地不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。

根据我国现行农村宅基地制度，可以看出其主要有以下特点：第一，实行两权分离制度，即实行宅基地的所有权归属农村集体经济组织，宅基地的使用权及其上房屋的所有权归属农民的二元机制；第二，农村宅基地实行无偿划拨，除本集体经济组织的农民外，对一些特定人群开放、照顾；第三，农村宅基地使用权流转受到较为严格的法律限制，基本上禁止农村宅基地使用权参加社会经济流转；第四，现行农村宅基地制度在城市和农村之间垒上了一堵墙，隔离了农村宅基地使用权流转的市场。

二、我国农村宅基地法律制度存在的突出问题

总体说来，我国的农村宅基地制度对保障农民生活，促进农业生产，调整、稳定相关社会关系，发挥了重要的积极作用。但是，随着我国社会改革的不断深入发展，随着市场经济体制的建立和完善，我国农村宅基地制度凸显一些问题，主要表现在以下方面：

（一）规制散乱

目前，除宪法之外，我国涉及农村宅基地制度的主要有《民法通则》《土地管理法》《担保法》《物权法》等。我国关于农村宅基地的法律规定，散见于这些法律及相关行政法规、部委规章之中，比较散乱，缺乏系统性，给具体实际操作带来较大困难。

（二）制度缺失

在我国现行关于农村宅基地的法律制度中，一些重要制度缺失。譬如，关于农村宅基地的转让、出租、继承、赠予，均未作出正面的、积极的规制，仅仅是被动式的、极为简单的认可；关于农村宅基地的抵押予以禁止；关于农村宅基地的退还与收回，规定不够清晰和系统。

（三）农村宅基地流转机制尚未建立

所谓机制，“泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”①。笔者认为，从法律角度，就我国农村宅基地制度与农村宅基地流转机制而言，制度是上位概念，机制是下位概念，所谓农村宅基地流转机制，是指被结构于我国农村宅基地法律制度中的关于农村宅基地流转的一整套法律制度。我国农村宅基地制度包括农村宅基地流转机制，农村宅基地流转机制是我国农村宅基地制度的组成部分。从我国现行农村宅基地法律制度看，并未就农村宅基地流转作出明确的、系统的规制，基本立意还是限制，要么是空白，要么是禁止，尚未形成一套科学、规范、高效的农村宅基地流转机制，明显不符合我国当前农村土地改革的迫切要求，严重滞后，亟待进一步改革完善。

三、改革完善我国农村宅基地法律制度的思考和建议

我国农村宅基地制度存在的以上突出问题，在很大程度上束缚着人们的思想和手脚，与市场经济的机制和内在要求不符，不能满足农业改革、土地改革的客观内在需求，甚至在一定程度上，对实现农业现代化起到阻碍作用，亟待加以解决。

近年，为深入推进我国社会改革，进一步加快农村改革、土地改革的步伐，尽快实现农业现代化，党和国家先后发布了一系列文件，譬如，2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中共中央、国务院于2014年1月印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，党的十八届中央委员会第四次全体会议于2014年10月23日，作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，分别就改革完善农村宅基地制度，鼓励社会资本投向农村建设，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用等方面，提出了宏观部署和要求。这些文件的精神和要求，宏观上着眼于我国农业改革的远大前景，微观上紧密结合我国农村实际，对于人们进一步解放思想、转变认识、探索研究、创新制度，起到了引导、鼓励、催促的重要作用。我们应当通过法治克服发展过程中存在的效率与公平、局部与全局、当前与长远的矛盾，要开动脑筋、积极探索，进一步改革完善我国的农村宅基地制度，使其充分发挥促进农业改革、土地制度改革的积极作用。

笔者认为，农村宅基地使用权，在商品经济中无疑是一种经济资源，在法律层面上仍然是一种物权，这是市场经济对其的客观定性和标签。开展农业改革，必须有人、财、物的参与和流动，只有建立健全农村宅基地流转制度，正面认可并保障多种形式的流转，才能充分实现人的流动、充分发挥物的效用，而在人、财、物的实际流动中，才能逐步实现农业生产经营模式的现代化，才能逐步消除城乡差别，才能逐步改善民生。针对我国现行农村宅基地制度存在的突出问题，依据上述党和国家相关文件的精神，笔者提出以下思考和建议，期望对我国农村宅基地法律制度的改革完善有所裨益。

（一）关于原始取得农村宅基地使用权的主体资格

笔者认为：第一，原始取得农村宅基地使用权的主体，一般应当严格限制在本村村民。根据我国现行土地法律制度，农村宅基地属于集体所有，无偿分配给农民无期限使用，农民享有其使用权。“从历史的维度看，宅基地的无偿分配是国家将原来属于农民所有的宅基地无偿收归集体以后的一种历史补偿，宅基地使用权便不可避免的打上了身份性和福利性的烙印”②。1993年国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》及一些地方性法规，允许回村落户的职工、退伍军人、离退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，申请农村宅基地。在市场经济体制下，在建立健全农村宅基地流转机制的新形势下，对于长期离开农村在外定居工作、生活，后又回乡的人员，允许其无偿获取农村宅基地使用权有所不妥，明显带有计划经济的、近水楼台先得月的色彩，这样的规定应予废止。这些人员有的离乡几十载，早已不是农村居民，给予其特殊待遇，对于其他公民而言，不符合民法平等、公平原则，与市场经济对主体平等、等价有偿配置资源的内在要求相悖。对于这些人回乡定居，可以实行宅基地有偿使用。第二，原始取得农村宅基地使用权的主体，可以扩展至愿意去农村创业的主体。基于改变农业生产经营模式、兴办家庭农场等改革需求，对于那些愿意投身投资乡村，从事农业生产经营的单位和个人，应予以鼓励，无论其早前是否为本村居民，可以考虑给其优惠政策，可以允许其原始取得农村宅基地使用权，助其在农村安居乐业。

此外，笔者认为，从城乡一体化建设、消除城乡差别的长远目标而言，根据我国社会经济发展水平，可以尝试逐步建立健全农村宅基地有偿分配使用制度，逐步强化宅基地使用权的市场性，弱化宅基地使用权的福利性，使农村宅基地这一市场资源更加符合市场经济要求，像国有土地使用权流转那样，参与社会经济活动，成为促进经济发展的要素之一。可以先在经济发达的农村地区，尝试农村宅基地有偿分配、使用制度，在经济不发达农村地区，还继续实行无偿分配制度，当经济条件允许之时，再逐步向有偿分配、使用制度转变。逐步把农村房屋、宅基地使用权市场化，最终实现城乡房屋及其土地使用权流转一体市场化。

（二）关于农村宅基地流转的主体

目前，无论是国家层面还是地方层面相关立法，均禁止农村宅基地向单位或者城镇居民个人流转。有学者提出，应当把有住房需求的农民工纳入政府的住房福利体系之中③。反向思考一下，应当允许本集体经济组织之外的单位或者城镇居民个人，作为农村宅基地流转的主体④。具体理由如下：

第一，市场经济体制的内在需求。市场经济要求形成统一的市场，要求市场主体地位平等，在竞争中实行优胜劣汰。我国目前正处于社会转型过程中，难免会在改革与求稳中权衡，甚至徘徊，俗话说长痛不如短痛，我们正在逐步建立市场经济体制，逐步改革，在市场经济体制下，关于农村宅基地流转主体这一问题，相关立法应当遵循市场经济规律，采取宽容之态度，应当允许本集体经济组织之外的单位或者城镇居民个人，作为农村宅基地流转的主体。这样才有利于人力资源流动，有利于资本流动，有利于人尽其才、物尽其用、地尽其力，有利于城乡协调发展。过于片面强调农村宅基地的居住属性，忽视其市场属性，有悖于市场经济体制的内在需求。

第二，农业改革的客观需求。进入21世纪以来，我国不断加快农业改革的步伐，促进农业生产规模化、产业化、现代化，是农业改革的重要内容。2013年中共中央、国务院发布《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，该意见要求“按照规模化、专业化、标准化发展要求，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式。创造良好的政策和法律环境，采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场”。这三种新型生产经营主体，必然会成为土地流转的主要流入方。专业大户、家庭农场的主人，不应仅仅局限于本村农民，可以是外来能人。伴随着农业经营主体的变化，农村宅基地向农村集体经济组织之外的单位或者城镇居民个人流转，也就是顺理成章、不可避免的事情。这是农业改革所发生的一种客观需求，是不以人的意志为转移的。如果一味以思想观念、以政策来压抑这一客观需求，将对农村改革不利。

第三，缩小城乡差别的客观需求。加强城乡一体化建设、缩小城乡差别、促进城乡协调发展，一直是我国政府致力达成的目标之一。目前，在我国的改革进程中，农民工大量进入城镇务工，甚至最终融入城镇，扎下根来，成为其中的成员，无论是国家政策还是法律，均为其提供了强大的肯定、支持和帮助。但是目前，我国关于鼓励城镇人员流向农村，发挥聪明才智，投入农业生产经营的政策和法律则相对薄弱。农村是一片广阔的天地，大有可为，不应像一个独立于世的社会，只出不进，有为数不少的村庄，青壮年人都外出务工了，留在村里的基本上是老人、妇女、儿童等弱势群体，农业生产力受到严重影响。应当形成有出有进的局面，而鼓励城镇人员流向农村创业，首先就必须解决其衣食住行的基本生存问题，就应当允许农村宅基地向本集体经济组织之外的单位或者城镇居民个人流转。纵观人类历史的发展进程，不难看到曾经的经济往来、居民变迁、文化交流给不同地域、不同民族带来的巨大变化。鼓励城镇人员流向农村创业、居住生活，必然会给村庄带去一些新鲜的、不同的变化，感染和改变乡村的氛围，在一定程度上将有利于逐步缩小城乡差别、促进城乡协调发展。

（三）关于农村宅基地流转的形式

目前，我国农村宅基地流转的形式大体可以分为两大类，一类是政府主导的流转形式，一类是个人流转形式。政府主导的农村宅基地流转，是指为了推进城中村改造、小城镇建设、农村城市化拆迁、城乡一体化建设，在政府的主导下，制定一些办法和措施，把农民的宅基地收回，给农民另行安置住宅、转换身份、解决生计和社会保险的流转办法。通过征地拆迁等方式，优化配置土地资源，是促进城乡一体化的重要措施。农村宅基地个人流转，是指农村宅基地使用权人，通过转让、继承、赠予、出租、抵押、退还、收回等形式，将农村宅基地使用权流转给他人的行为。本文仅就后者进行探究。

目前，我国有的地方正在进行相关改革试点，建议下一步在改革试点经验的基础上，完善相关立法，对农村宅基地转让、继承、赠予、出租、抵押、退还和收回等流转形式，从正面加以确认和规制，构建农村宅基地流转机制。

第一，关于农村宅基地使用权转让。进行法律制度设定时应当同时考虑、兼顾农村宅基地的所有权人、使用权人、受让人的合法权益，还要考虑因流转交易而产生的税收等法律问题⑤。

第二，关于农村宅基地使用权继承、赠予。宅基地上建造的房屋因继承、赠予而发生所有权转移的，房地连体、地随房走，继承人、受赠人也就取得了宅基地的使用权，除了依据我国继承法、合同法、物权法的相关规定外，还应对因继承、赠予而发生宅基地使用权变更的相关事宜作出明确规定。

第三，关于农村宅基地使用权出租。应当建立健全两个方面的配套制度，一是农民房屋及其宅基地使用权的不动产登记制度，二是房屋及其宅基地使用权出租的一般登记制度。前者规范权属问题，后者规范管理问题。

第四，关于农村宅基地使用权抵押。一般而言，宅基地使用权与宅基地上房屋是分不开的，不允许宅基地使用权抵押，宅基地上房屋的物权就无法成为法律意义上的标准的物权，就不能完全融入较为成熟的民法制度，处于扭曲理不顺的状态。应当允许农民行使宅基地使用权的处分权能，但须同时建立健全其他配套相关法律制度：（1）应同时建立健全农民房屋及其宅基地使用权的不动产登记制度，以保障农民能够依法有效行使其不动产法律权利；（2）应同时建立健全农民的社会保障制度，以保障农民不会因失去偿债能力而陷于生存困境；（3）应同时建立健全农业商业保险制度，拓展农业保险业务，以保障农民能够抵御灾害风险。

第五，关于农村宅基地使用权退还、收回。我国的改革开放、经济转型、工业化和城镇化的发展，使大量农村劳动力拥入城市而成为农民工，加之一些其他原因，使得农村宅基地使用权的退还、收回，成为值得认真研究的问题。笔者认为，从广义上说，农村宅基地的退还与收回，也属于流转的范畴。目前，从形态上看，二者都是农村宅基地从农村居民那里流转至农村集体经济组织，但是仔细分析，二者有所区别，主要表现在：（1）从行为主体上看，退还的行为主体是农村居民，收回的行为主体则是农村集体经济组织。（2）从主观态度上看，退还体现的是行为主体农村居民的自觉、自主态度，收回则体现的是行为主体农村集体经济组织的强制态度。（3）从适用的情形上看，退还适用于自愿退还、依法必须退还的情形，收回则主要适用于依法应当退还而不退还的情形。（4）从程序上看，因为二者的适用情形有所不同，在适用程序上二者当然会有区别。（5）从二者的时间节点上看，退还一般在先，收回一般在后，该退还而不退还的，农村集体经济组织只有依法进行收回。笔者建议，应明确区分农村宅基地的退还、收回，分别规定二者适用的情形和程序，以保障农村宅基地实时得到整理、腾退、盘活，充分发挥农村宅基地的效益。

注释：

①中国社会科学院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》，商务印书馆2005年版，第628页。

②喻文莉、陈利根：《农村宅基地使用权制度嬗变的历史考察》，《中国土地科学》2009年第8期。

③张世青、王文娟：《论职业福利与农民工的住房保障》，《济南大学学报（社会科学版）》2014年第5期。

④吕书军：《法律视域下的农村宅基地使用权流转制度创新》，《求实》2010年第9期。

⑤郑瑞琨等：《房地产交易》，北京大学出版社2007年版，第6页。

责任编辑 王勇

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1007-905X（2015）11－0033－05

2015-06-18

姜振颖，女，河南南召人，河南工业大学法律咨询办公室教授、硕士生导师。