《关于深化国有企业改革的指导意见》中的第一次

◎ 李保民（国务院国资委，北京100053）

2015年8月24日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称“《指导意见》”），从总体要求到分类改革，完善现代企业制度和国资管理体制，发展混合所有制经济，强化监督防止国有资产流失，加强党对国有企业的领导和为国有企业改革创造良好环境等方面,明确了国企改革的目标与举措，是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件，与时俱进地创造了许多国企改革的第一次，具有很强的开创性和探索性，清楚地表明国有企业改革进入了一个新的历史时期。

1.第一次以中共中央、国务院的名义一起印发专门关于国有企业深化改革的指导意见，规格之高，专题性之强，前所未有。1978年党的十一届三中全会以后，国有企业改革开始了崎岖历程。1984年10月，党的十二届四中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出，改革是为了建立充满生机活力的社会主义经济体制，增强企业活力，特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，建立产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学的现代企业制度，这是国有企业改革的方向。2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，建立归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅的现代产权制度。上述这些文件，都是党的全会关于整个经济体制改革的决定，国企改革只是其中一个部份和主要内容。199 9年9月，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确提出了国有企业改革、改组的战略目标和指导方针，是国有企业改革发展的专题，是以全会《决定》的形式印发的。所以说，以中共中央、国务院的名义一起印发专门关于国有企业深化改革的《指导意见》，从内容和形式的统一性上讲，这是改革进程中的第一次。

2.第一次明确指出国有企业是党和国家发展的重要物质基础和政治基础，特别首次讲到政治基础。国有企业是保持一个国家经济繁荣和政治稳定的关键因素。以往人们

讲国有企业是国民经济建设的重要力量、是重要物质基础多。实际上，国有企业属于全民所有，既是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，又是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。改革开放以来，国有企业改革发展不断取得重大进展，总体上已经同市场经济相融合，运行质量和效益明显提升，在国际国内市场竞争中涌现出一批具有核心竞争力的骨干企业，为推动经济社会发展、保障和改善民生、开拓国际市场、增强我国综合实力做出了重大贡献。实践说明，没有国有企业，就没有国有经济，就没有中国现代化建设取得的巨大成就，就没有中国特色的社会主义制度，就没有人民的共同富裕。在实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，国有企业担负着重大历史使命和重任。所以，国有企业最大的政治是强国富民。《指导意见》开宗明义讲国有企业是“重要力量”、“重要基础”、“重大进展”、“重大贡献”和“重大历史使命和责任”，都从政治与经济的双重作用上阐述了国有企业是社会政治经济发展的深厚根基和有力支撑。

3.第一次明确提出做强做优做大国有企业的核心目标。在改革进程中，理论界和企业界都提过“做大做强”，“做强做优”，国有企业也在持续做大的实际进程中，努力做强，争取做优。中央企业在管理提升活动中，把“做强做优，世界一流”作为核心目标。《指导意见》首次把“做强做优做大”三个方面写在一起，系统地要求国有企业坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，适应市场化、现代化、国际化新形势，以解放和发展社会生产力为标准，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，完善现代企业制度，完善国有资产监管体制，防止国有资产流失，全面推进依法治企，加强和改进党对国有企业的领导。做强做优做大国有企业的核心目标要求企业加快实现产权多元化、完善法人治理结构、提高核心竞争力、增强软实力和打造优秀的商业模式等方面，坚持问题导向，切实破除体制机制障碍。

4.第一次系统地提出“增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”，“提高国有资本配置效率”。《指导意见》把“四力一率”一起写，就是要求国有企业通过深化改革，主动适应和引领经济发展新常态，为促进经济社会持续健康发展、实现中华民族伟大复兴中国梦做出积极贡献。增强活力是搞好国有企业的本质要求。要继续推进简政放权，依法落实企业法人财产权和经营自主权，进一步激发企业活力、创造力和市场竞争力。通达提高国有资本配置效率，国有经济布局结构不断优化、主导作用有效发挥，国有企业在提升自主创新能力、保护资源环境、加快转型升级、履行社会责任中的引领和表率作用充分发挥。加快国有资本战略性布局和结构调整，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。

5.第一次总结强调了深化改革的方式方法，要“突出问题导向，坚持分类推进”，把握好改革的次序、节奏、力度，确保改革扎实推进、务求实效。坚持积极稳妥统筹推进。这是深化国有企业改革必须采用的科学方法。要正确处理推进改革和坚持法治的关系，正确处理改革发展稳定关系，正确处理搞好顶层设计和尊重基层首创精神的关系。

6.第一次明确划分了国有企业不同类别。根据党的十八届三中全会《决定》要求的“准确界定不同国有企业功能”的精神，把“分类推进国有企业改革”大大往前推进了一步。根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的职能、作用、现状和发展需要，第一次将国有企业分为商业类和公益类两种。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类。各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。

7.第一次明确提出推进商业类国有企业改革分为两大类。总体上，商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化；对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化；对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作、独立核算。对这些国有企业，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。

8.第一次明确指出推进公益类国有企业改革。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。

9.第一次提出允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。根据完善现代企业制度的要求，在推进公司制股份制改革时，首先应加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。根据不同企业的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。“优先股”、“特殊管理股”的探索实践，对完善产权保护制度、形成股权多元结构，增强国有资本的控制力和影响力都有十分重要的意义。

10.第一次提出“落实一人一票表决制度”。实践告诉我们，健全公司法人治理结构，重点是推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，切实解决一些企业董事会形同虚设、“一把手”说了算的问题。实现规范的公司治理，就是董事对董事会决议承担责任。这就要求切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，落实一人一票表决制度。同时，改进董事会和董事评价办法，强化对董事的考核评价和管理，对重大决策失误负有直接责任的要及时调整或解聘，并依法追究董事责任。

11.第一次明确提出要建立国有企业领导人员分类分层管理制度。实际上是按照产权关系，落实经营管理责任。根据多年国有企业改革的探索，建立国有企业领导人员分类分层管理制度，是符合国有企业实际的。在实践中，要坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合，不断创新有效实现形式。上级党组织和国有资产监管机构按照管理权限加强对国有企业领导人员的管理，广开推荐渠道，依规考察提名，严格履行选用程序。根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。加快推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立退出机制。推行企业经理层成员任期制和契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核。

12.第一次对新时期的企业收入分配制度进行了全面系统的阐述和要求。《指导意见》明确指出，要实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度。强调，企业内部的薪酬分配权是企业的法定权利，由企业依法依规自主决定，完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国有企业特点的分配机制。要建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推进全员绩效考核，以业绩为导向，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减和奖惩分明。对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对实行行政任命制的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对实行市场选聘制的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，可以采取多种方式探索完善中长期激励机制。健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。

13.第一次明确指出建立健全以岗位管理为基础的市场化用工制度。《指导意见》强调指出，要深化企业内部用人制度改革。建立健全企业各类管理人员公开招聘、竞争上岗等制度，对特殊管理人员可以通过委托人才中介机构推荐等方式，拓宽选人用人视野和渠道。建立分级分类的企业员工市场化公开招聘制度，切实做到信息公开、过程公开、结果公开。依法规范企业各类用工管理，建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，真正形成企业各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。

14.第一次深入阐述了以管资本为主加强国有资产监管的主要内容和任务。《指导意见》明确提出：以管资本为主，要推进国有资产监管机构职能转变，国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变；以管资本为主，要改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，优化国有资本布局结构，通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本保值增值；以管资本为主，要推动国有资本合理流动优化配置。坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本重点投资方向和领域，增强国有经济整体功能和效率；以管资本为主，要推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。按照统一制度规范、统一工作体系的原则，加强国有资产基础管理。

15.第一次明确指出推进国有企业混合所有制改革坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参。《指导意见》明确指出，对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫；对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。改革要依法依规、严格程序，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标，稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。

16.第一次提出探索鼓励收购股权、认购可转债、股权置换等股权多元化方式。根据推进国有企业混合所有制改革的要求，要引入非国有资本参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，实行同股同权，切实维护各类股东合法权益。特别指出，在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域的国有企业改革，要向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。开展多类型政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式。

17.第一次系统深入地提出国有企业与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。按照建立现代产权制度的要求，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，通过市场化方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。

18.第一次明确指出，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。坚持试点先行，探索实行混合所有制企业员工持股。在取得经验基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送。

19.第一次系统全面的要求从体制体系的建立上强化企业内外部监督。首先，完善企业内部监督体系，明确监事会、审计、纪检监察、巡视以及法律、财务等部门的监督职责，完善监督制度。强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制。落实企业内部监事会对董事、经理和其他高级管理人员的监督。建立审计部门向董事会负责的工作机制。进一步发挥企业总法律顾问在经营管理中的法律审核把关作用，推进企业依法经营、合规管理。集团公司要依法依规、尽职尽责加强对子企业的管理和监督。大力推进厂务公开，健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。同时，建立健全高效协同的外部监督机制。强化出资人监督，加强对企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督，规范操作流程，强化专业检查，实行总会计师由履行出资人职责机构委派。加强和改进外派监事会制度，明确职责定位，强化与有关专业监督机构的协作，加强当期和事中监督，强化监督成果运用，建立健全核查、移交和整改机制。健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖，建立对企业国有资本的经常性审计制度。整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制，加强统筹，提高监督效能。建立健全监督意见反馈整改机制，形成监督工作的闭环。

20.第一次明确提出建设阳光国企。本着增强活力和强化监管相结合的原则，要求国有企业完善国有资产和企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，依法依规、及时准确披露国有资本整体运营和监管、国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，实施信息公开，建设阳光国企。同时加强社会监督。认真处理人民群众关于国有资产流失等问题的来信、来访和检举，及时回应社会关切。充分发挥媒体舆论监督作用，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。

21.第一次明确要求建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制。根据强化国有资产监管的要求，国有企业要建立和完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等基础管理制度，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。建立健全企业国有资产的监督问责机制，对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

22.第一次明确要求坚持和完善双向进入、交叉任职的企业领导体制。加强和改进党对国有企业的领导，国有企业党组织要切实承担好、落实好从严管党治党责任。坚持从严治党、思想建党、制度治党，增强管党治党意识，建立健全党建工作责任制，做到守土有责、守土负责、守土尽责。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子；经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职；董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。在国有企业改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，保证党组织工作机构健全、党务工作者队伍稳定、党组织和党员作用得到有效发挥。把建立党的组织、开展党的工作，作为国有企业推进混合所有制改革的必要前提，根据不同类型混合所有制企业特点，科学确定党组织的设置方式、职责定位、管理模式。

23.第一次明确提出强化企业领导人员的忠诚意识。《指导意见》旗帜鲜明地要求，根据企业改革发展需要，明确选人用人标准和程序，创新选人用人方式。以强化忠诚意识、拓展世界眼光、提高战略思维、增强创新精神、锻造优秀品行为重点，加强企业家队伍建设，充分发挥企业家作用。大力实施人才强企战略，加快建立健全国有企业集聚人才的体制机制。进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设。强化党组织在企业领导人员选拔任用、培养教育、管理监督中的责任，支持董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权，坚决防止和整治选人用人中的不正之风。加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和综合考核评价，及时调整不胜任、不称职的领导人员，切实解决企业领导人员能上不能下的问题。

24.第一次明确要求落实国有企业反腐倡廉“两个责任”。根据当前国有企业反腐倡廉的实际情况，以问题为导向，企业党组织要切实履行好主体责任，纪检机构要履行好监督责任。加强党性教育、法治教育、警示教育，引导国有企业领导人员坚定理想信念，正确履职行权。与企业考核等挂钩，建立切实可行的责任追究制度。推动国有企业纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。加强和改进国有企业巡视工作，强化对权力运行的监督和制约。坚持运用法治思维和法治方式反腐败，完善反腐倡廉制度体系，严格落实反“四风”规定，努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

25.第一次全面系统地要求加强国有企业相关法律法规立改废释工作，确保重大改革于法有据。《指导意见》针对国有企业改革中的问题，要求切实转变政府职能，减少审批、优化制度、简化手续、提高效率。完善公共服务体系，推进政府购买服务，加快建立稳定可靠、补偿合理、公开透明的企业公共服务支出补偿机制。建立完善相关法律法规和配套政策。落实和完善国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策。完善国有企业退出的相关政策，依法妥善处理劳动关系调整、社会保险关系接续等问题，为国有企业改革创造良好环境条件。

另外，《指导意见》还第一次提出了许多新概念、新思想、新方法，如多渠道筹措资金，采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式，剥离国有企业职工家属区“三供一业”和所办医院、学校、社区等公共服务机构：建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送：国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进集团公司整体上市；考核中要引入社会评价；允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度；推行企业经理层成员任期制和契约化管理建立监管权力清单和责任清单；实现以管企业为主向以管资本为主的转变。通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值；经营性国有资产，金融、文化类国有企业的改革，等等。这些都为深化改革提供了广阔的空间和政策依据。