公共资源配置改革的历程、核心问题与机构角色定位

◎ 周雪飞 景平（西南联合产权交易所，成都610041）

1 公共资源配置的“公地悲剧”与“公权失控”

理论上讲，公共资源作为人类社会公有、公用的自然资源与社会资源，具有竞争性（可交易、定价）但无排他性（产权不明晰），即任何一个人都可以免费使用，但一个人使用该类资源会相应减少其他人对它的享用。

正因为此，公共资源在配置和使用上往往会产生“公地悲剧”现象：从整个社会角度看，公共资源具有稀缺性且会被过度使用，当一个人（一代人）使用公共资源时，就减少了其他人（下一代人）的享用。这种“过度使用”，最终将导致“公地悲剧”的出现。究其原因，是由于公共资源在产权上不甚明晰，缺乏价格信号引导，配置效率低下而难以实现“帕累托最优”，市场失灵由此显现。

不仅如此，传统的公共资源行政化配置，在形成“公地悲剧”的同时也导致“公权失控”的产生：政府及其相关部门通过掌握的公共权力对公共资源实施“行政化配置”，既不公开、也不透明，在暗箱操作中形成“寻租”、腐败现象，不仅公共资源配置低效，而且损害了公共利益，产生“权力失控”与“政府失灵”。

显而易见，要防止“公地悲剧”和“公权失控”的产生，就必须解决公共资源“产权不明”、“价格缺失”等问题，对传统的公共资源行政化配置进行改革。

2 公共资源配置改革的历程回顾和步入“深水区”

2.1 公共资源配置改革的历程回顾

受计划经济、传统体制的影响，我国公共资源配置长期仰赖“长官意志”、“部门意志”和行政化配置。

2002年之前，公共资源配置主要实行的是政府各部门“自行配置”的分散化、多头式行政管理模式，即公共资源交易管理分散在财政、建设、国土、国资等政府部门，虽然有利于发挥各行业主管部门的专业管理优势，但“长官意志”盛行，且公共资源交易市场被人为分割。这种传统的分散式、行政化配置的公共资源交易管理体制，存在诸多弊病：资源浪费，管理成本较高；管办不分，长官意志盛行，腐败现象严重，无法有效监管；交易程序不规范，难以确保公共资源交易的公开、公平和公正；行业保护抬头，降低了公共资源的配置效率。

2002年1月，中纪委 “实行经营性土地使用权出让招标拍卖、建设工程项目公开招标投标、政府采购、产权交易进入市场等四项制度”提出后，逐步形成了“行政主管部门设立事业性质的交易中心、自我委托、自我交易、自我监督”的公共资源“同体监督”的政府配置模式，以及“国资部门制定规则、交易交由第三方市场独立机构‘产权交易所’实施、多部门联合监管”的公共资源“管办分离”的市场配置模式。这一时期的公共资源配置改革，减轻了“长官意志”，但强化了“部门意志”。

2012年6月，全国公共资源交易市场建设工作推进会提出“要加快建立统一规范的公共资源交易市场，不断提高公共资源配置的效率和质量，充分发挥市场配置公共资源的基础性作用”，某种程度上遏制了“部门意志”，但公共资源配置依然没有脱离“政府自我封闭运行”的循环怪圈和“行政化配置”的漩涡，并未做到真正意义上的“市场化配置”。

2.2 公共资源配置改革步入“深水区”

2015年7月31日，国务院常务会议决定“整合建立统一的公共资源交易平台，以管理创新促进资源配置高效透明”；8月10日，国务院办公厅下发《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》。这标志着新一轮公共资源配置改革正式启动并步入“深水区”——如何打破“行政化配置，部门利益博弈”的樊篱，实现政府的“自我革命”，进而走向真正意义上的“市场化配置”，这是一场重大考验。

实践证明，无论政府部门还是政府下属的事业单位，都不是市场主体，如果由其组织公共资源具体交易，无论“分散于政府部门”，还是集中到事业单位（如政务服务中心、公共资源交易中心），其实都没有改变“公共资源行政化配置、政府自我封闭运行”的实质。

公共资源配置改革的历程以及由此产生的“公地悲剧”与“公权失控”现象告诉人们，公共资源配置改革要实现“从行政化配置向市场化配置跨越”的惊险一跳，就必须正视并解决一个核心关键问题——明确公共资源配置中的委托人、受托人以及监督人，并厘清三大主体之间的关系。换言之，公共资源配置改革的核心与关键在于：公共资源究竟应当委托市场主体来组织交易，还是由政府或代行政府职能的事业单位组织交易。

3 公共资源配置改革的实质内涵与核心问题

3.1 公共资源配置改革的实质和深刻内涵

在“建设统一开放、竞争有序的市场体系”，“转变政府职能，处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的大背景下，新一轮公共资源配置改革的实质和深刻内涵在于：实现公共资源配置方式的转型与公开透明，促进公共资源由“产权不明晰”走向“产权明晰”，由“资源”向“资产”、“资本”转化，充分发挥公共资源配置市场、交易平台“促进发展”、“预防腐败”的功能作用。

3.1.1 实现公共资源配置方式的转型,从行政化配置向市场化配置迈步。公共资源配置改革的实质和深刻内涵，首先在于实现公共资源配置方式的转型，即从行政化配置向市场化配置迈步，进而实现公共资源配置的效率最大化。个中逻辑在于：现代市场经济运行机制下，衡量资源配置效率最重要的指标与信号莫过于价格，更高的价格意味着运用资源的能力越强，配置效率也就越高。

2012年诺贝尔经济学奖获得者之一埃尔文·E·罗斯的研究方向恰恰就是“资源的配置，以及如何设计合理的市场机制来达到有效的配置效果”，其理论已被广泛运用。他认为，市场设计和中央计划的最大不同在于，一个良好的市场设计，会让市场参与者来决定最后有效分配的结果。在罗斯看来，中国在市场设计上有很多机会。但他也着重强调：市场设计的出发点是通过所设置的规则让参与者决定有效的结果，而不是由政府代替市场做出决定。

经济学家的成熟理论表明：公共资源配置方式的转型，更应廓清“政府与市场的边界”，充分体现和反映“市场在资源配置中的决定性作用”以及“更好发挥政府的作用”，从而推动并加快政府职能转变。

3.1.2 实现公共资源配置的公开透明,避免交易中的腐败现象。公共资源配置改革的另一深刻内涵，意在实现公共资源交易全流程透明化管理，推进惩治和预防腐败体系建设，避免交易中的腐败现象。而“避免腐败”与其说是实行公共资源公开交易的目的，不如讲是公共资源市场化配置中产生的辅助效果。

个中逻辑在于，公共资源交易中之所以存在“寻租”、腐败现象，究其原因是政府“越位”、公权“失控”导致“权钱交易”，公共资源没有进行市场化配置，其实质同样在于“政府与市场的边界模糊”。从这个意义上讲，只有实现公共资源的公开交易和市场化配置，方可避免公共资源交易中的腐败与寻租行为，进而矫正“政府失灵”现象。

3.2 公共资源配置改革的核心问题

通常，公共资源配置主要涉及委托人、受托人(交易人，代理人)、监督人等三大主体。一般来讲，公共资源配置的委托人多为政府及其相关部门，而受托人即公共资源交易机构作为市场主体和交易实施主体，要按照规则组织完成具体交易，监督人则应是多部门与社会公众组成的监管联合体。

显而易见，委托人、受托人与监督人三者应当“分离”，不能“同为一体、三人合一”：委托人与受托人之间体现的是“政府与市场”的关系，监督人则要对交易活动与行为、交易全程进行监控，确保交易的“公正、公开、公平”。

公共资源配置要做到规范透明，必须在交易结构上做到“管办分离、相互制衡、有效监管”。从政府角度考虑，在公共资源交易过程中，政府是天然的委托人，其可以充当规则制定人、管理服务者、监督者的角色，但唯独不应充当受托人和交易实施者的角色。

因此，理想的公共资源交易结构与模式设计应当是：政府或政府相关部门（委托人）将具体的公共资源交易项目委托给公共资源交易机构（受托人），公共资源交易机构按照规则制定人制定的“游戏规则”（如国资制定的企业国有产权交易规则）组织交易，交易的过程接受公共资源交易管理服务机构的管理、监测，同时接受监督人的监督。这种结构能够确保委托人、规则制定者、执行者、监督者之间的有效制衡。

4 公共资源配置改革中的公共资源交易中心与产权交易机构角色定位

4.1 整合统一的公共资源交易平台，实质上构建的是一个“第四方平台”

新一轮的公共资源配置改革，明确提出“整合建立统一的公共资源交易平台”，意在强调“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”，打破地域分割、地方保护，通过“去行政化”，形成统一规范、高效透明的公共资源交易市场体系，以达到“加快推进交易全过程电子化，实现交易全流程公开透明和资源共享”、“基本实现公共资源交易全过程电子化”、“实现公共资源交易平台从依托有形场所向以电子化平台为主转变”的整合目标要求。

前已述及，政府及其相关部门不能充当“代理人”角色。因此，整合建立统一的公共资源交易平台，不是设立一个统一的“交易中介机构”，实质是要构建一个“第四方平台”：即将各个分散的公共资源有形交易场所通过“互联网+”连接在一起形成的、无形的电子化交易网络系统。从全国来看，这个交易平台应是一个连接全国范围内各交易机构的、各种公共资源交易都能开展的、无形的电子化交易系统。就交易机构而言，需要将其有形的交易场所与全国互联互通的无形电子化交易系统进行连接。

4.2 公共资源交易中心的职能定位是“公共服务”，不能也无法取代依法设立的产权交易机构的相关服务功能

在由政府推动建立的统一的公共资源交易平台上，作为事业单位的公共资源交易中心（或政务服务中心）无疑应当“坚持公共服务职能定位”，“实施统一的制度规则、共享的信息系统、规范透明的运行机制，为市场主体、社会公众、行政监管部门等提供综合服务”。而包括规则制定者、交易组织者和交易监督者等在内的相关各方，在统一的公共资源交易平台上，将会共同形成综合的、全新的公共资源交易生态系统。

换言之，公共资源交易中心（或政务服务中心）可以为国有产权交易、政府采购、工程建设项目招投标、土地使用权和矿产权出让等各类交易平台提供信息资源共享、专家资源整合、平台服务管理，制定相应的服务管理细则，完善服务流程和标准，但不能取代依法设立的、包括产权交易机构在内的任何一个法定交易机构的独立性、法定代理权及其从事的相关交易组织活动。显而易见，作为事业单位性质的公共资源交易中心（或政务服务中心）不应作为市场主体组织交易，即不能接受转受双方的交易委托，而应当定位于一个“为市场主体提供综合服务”的政府机构。

4.3 产权交易机构承载着公共资源交易体系建设的新使命

2015年8月24日审议通过的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出：支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业。这表明，作为多层次资本市场体系中不可或缺的基础性服务市场和坚实基座，产权市场、产权交易机构在新一轮国企改革中被赋予了新的、重要的使命：以市场化方式、现代交易手段“推动国有资本合理流动，优化要素资源配置”，为“做强做优做大国有企业”添力加码。换言之，以产权市场、交易机构为主要构成的产权交易平台已经被明确定位为资本市场的重要组成，其作为国有产权交易公开、公平、公正和阳光操作的市场化平台，理应在公共资源交易平台建设中得到高度重视和充分利用。

因此，产权交易机构作为“市场主体”、依法设立的交易组织机构和代理机构，应当也必须理直气壮地参与到新一轮国企改革、整合建立统一的公共资源交易平台中，责无旁贷地发挥功能优势，毫不犹豫地扮演重要角色，义不容辞地承载新的使命。

1.《2012年经济学诺奖关注资源分配》，《北京商报（北京）》，2012年10月16日。

2.《十五届中央纪委第七次全会公报》，2002年1月25日。

3.《企业国有产权转让管理暂行办法》，2003年12月31日。

4.周雪飞：《产权交易机构的新使命》，《产权导刊》，2014年第8期。

5.《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发[2015]63号），2015年8月10日。

6.《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，2015年8月24日。