关于地方立法扩容的一点思考

赵立新

2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议首次审议立法法修正案，本次修改的一个重大变化是把过去除省、自治区、直辖市外全国只有49个较大的市才享有的地方立法权拟扩大至全部282个设区的市，这便是“地方立法的扩容”。关于地方立法扩容，当前法律界讨论甚多。作为人大机关立法工作者，笔者在此也谈一点个人看法，以求教于大家。

笔者认为，地方立法扩容符合我国法制建设的大方向。其原因有三：其一，这一举措适应改革发展的需要，是促进地方治理能力现代化的重要途径。党的十八届三中全会提出，凡属重大改革都要于法有据。从层级纵向角度来看，设区的市是我国经济发展和改革创新最具活力的区域，先行先试、突破体制机制障碍等一系列探索亟需法制的保障。而当前大部分设区的市都没有地方立法权，这种状况已落后于形势发展需要。其二，有利于提升地方的法制化水平。目前的实际是，设区的市作为我国地方政权的重要组成部分，它们中的大部分都无权制定地方性法规，在涉及地方特有事项及地方特有事务的管理方面只能靠“红头文件”或规范性文件，无论是权威性还是法律严肃性都显不足。其三，解决了司法实践中的某些法律适用问题。依法理学的基本原理，法律裁判文书直接引用的只限于法律及法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释，其他规范性文件不在此列。如果赋予设区的市以地方立法权，一些规范性文件便可以通过法定程序上升为地方性法规，有利于司法机关审理某些案件时消除法律适用方面的障碍。

不过地方立法扩容也带来一些隐忧。其一，除现有较大的市之外，其他设区的市的人大常委会无论是立法机构还是立法人员都无法满足立法工作的需要，立法力量严重不足，这是地方立法扩容遇到的无法回避的关键问题。其二，受制于立法资源的不足，扩容后的地方立法（主要是指新增设区的市制定的地方性法规）质量堪忧。另外，在同一省级行政区域内，各地区颁行的地方性法规如果就同一事项发生冲突或规定不一致的情形明显增多，也会不可避免地损害法制统一原则。其三，随着地方立法的扩容，省一级人大及其常委会对地方性法规的审查监督职能得到进一步强化，需批准的法规件数量大增，原来只针对较大的市及民族自治地方报批法规而设置的监督审查机制乃至相应的机构、人员明显不适应地方立法扩容后的需要。其四，原来在较大的市或民族自治地方立法中不同程度存在着的地方保护主义或地方利益法制化的问题可能会日趋显性化。

缘于以上利弊两方面的分析，笔者认为地方立法扩容应采取谨慎操作、试点先行、限定事项、分步推进的实施策略，这也与立法法修正案的立法思路大体一致。其一，由省、自治区的人大常委会根据实际情况，确定本省设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间。此举意味着除原较大的市之外，省内其他设区的市享有地方立法权的时间并不同步。其二，较大的市制定地方性法规只限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项和领域。其三，省、自治区的人大常委会要对较大的市的立法规划进行综合平衡，总量控制，避免重复立法，浪费立法资源。其四，省、自治区的人大常委会要依照法制统一原则，严格审查批准较大的市报送的地方性法规，防止立法冲突及地方保护主义倾向。其五，新增地方立法权的设区的市可考虑以半年为限设定一个立法准备期，在此期间内建立机构，充实人员，组织业务培训，为即将开展的立法工作奠定坚实的物质保障和人力储备。

（作者单位：吉林省人大财经委）