全口径预算与公众参与

张学明

党的十八大以来，预算改革被摆到了前所未有的位置。十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，开启了人大预决算审查监督的新时代。在全口径预算审查监督过程中，公众参与是不可或缺的一支重要力量，也是人民当家作主的一种实现形式。扩大公众参与全口径预算的有效途径和范围，是预算改革的当务之急。近年来，浙江省温岭市在这方面做了一些有益探索，特别是形成的以公众参与为主要特征的“参与式预算”做法，获得了各个层面的高度关注和肯定。本文以温岭市实践近十年的参与式预算为例，对全口径预算与公众参与做些分析与探讨。

一、问题挑战

建国以来，特别是预算法实施以来，我国的预算改革不断推进，在有些方面取得了重大进展。但是从时代发展的角度来看，预算改革总体还比较滞后，尚未冲破传统预算管理模式的藩篱，预算制度体系还存在诸多问题。主要表现为：

1.预算编制缺乏完整性和科学性，大量政府收支尚未纳入实质性预决算管理。一是从预算编制的时间看，各地普遍启动时间比较晚，导致预算编制时间不充裕，向人大及人大代表报送预算草案的时间十分滞后，人大代表往往在大会召开时才拿到预算草案。有些地方的部门预算草案，甚至在人民代表大会之后才着手编制，没能及时提交人大审查。二是从预算编制的内容看，纳入预算管理资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，还没有做到“横向到边纵向到底”的全口径预算，突出问题之一是非税收入及土地出让金、社会保障基金、国有资本经营收入及其他政府性基金收入，没有实质性的全部纳入全口径预决算管理，不能够完整而全面地反映政府财务信息，从而实际上形成了大量公共资金脱离预算约束的现象。三是从预算编制的方法看，目前各级政府预算编制基本上采用“基数法”，而没有转型到零基预算，各部门获得批准预算的额度取决于原有基数，而不是部门事权大小，导致部门之间预算的不平衡问题。而且长期以来，我国预算收支科目将功能分类和经济分类混杂在一起，同一功能的支出往往在多处分散反映。四是从预算编制的细化程度看，目前总体还比较粗，预算报表所列的科目级次太少，一般只列到“类”“款”一级，很少有“项”“目”的具体内容，乡镇预算更是寥寥几张纸的预算，而且极少有收支明细表和预算项目的编制说明，另外还不够通俗易懂，存在“外行看不懂，内行说不清”的问题。

2.预算执行缺乏规范性和公开性，公众参与监督的渠道不畅。一是预算执行不够规范。长期以来，预算执行中不经批准擅自变更预算的现象时有发生。每年刮起的审计风暴虽然揭露中央部委办局及国有企业预算执行中的好多问题，但这些问题中的大部分每年都屡审屡犯，年年都是老问题，年年得不到解决。二是虽然法律对预算调整、变更作出了明确规定，但是年初预算严重不足、年中追加的现象还很普遍，在专项资金和补助资金、预算结余、预备费使用等方面难以监督到位。三是政府在重大支出项目上没有严格按照法律的规定向人大报批、备案，接受人大监督，至于实际存在的预算外资金和预算超收收入，更是流于监督之外。四是由于缺乏刚性的监督机制和约束措施，行政开支、“三公”经费及债务规模得不到有效控制而不断增长。五是预算的透明度低。长期以来预算是秘密，掌握在少数部门少数人手里，公众对预算的参与度几乎为零。预算公开也只是这几年刚刚起步，其公开的真实性、完整性、透明度离公众的期待还有差距。

3.预算审查监督缺乏专业性和权威性，人大监督力量普遍薄弱。当前人大的预算审查监督工作还较为滞后，各级人大对预算审查监督基本上是“有形无实”，只是一种以程序性为主的审查监督，而很难说是实质性的审查监督。一是现行的机构与人员远远不能适应全口径预决算审查监督的需要。预算审查监督需要较强的专业性和技术性，而无论是人大财经委，还是人大常委会及其预算工委，都非常缺乏这方面的专业人员，而且许多地方人大常委会特别是县一级普遍没有预算工委，仅靠现有工作机构、人员以及常委会组成人员难以胜任预算审查监督这一专业性很强、工作量庞大的工作。二是人代会审查存在许多薄弱环节。比如会前初审基本上没有;人代会的会期太短，安排预算审查的时间更短，在一些乡镇，甚至没有安排对预算的审查时间;向大会作财政预算报告被取消;人大代表对预算审议普遍缺乏热情和知识，没有真正履行应有的职责;人大及人大代表对预算的修正和调整几乎没有，对预算只能整体通过或整体否决，而且基本上没有整体否决的，结果就是“政府报什么，人大就批什么”。三是预算执行监督浮于表面，刚性不够。柔性的监督多而硬性的监督少，建议性的监督多而强制性的监督少。另外很重要的一点是，对预算的绩效监督基本上没有开启，也就是对预算决算资金使用“正确不正确”、钱花得“值得不值得”“效果好不好”，普遍缺乏综合考评和绩效评价。这些问题成为制约地方人大监督政府“全口径预算决算”的瓶颈与障碍。

4.法律法规缺乏可操作性和实效性，制度顶层设计不够到位。首先，中国预算体制的一个最突出问题，就是在现有体制框架下，人大的预算审查监督权难以得到真正有效落实。在现实中，政府集预算编制权与执行权于一身，并且编制的预算总是党委初步定了之后再提交人大，使得人大对预算的审查监督难以实质性开展。其次，法律法规体系还不够完善。虽然我国已相继颁布了包括宪法、预算法、监督法在内的以及与人大及其常委会预算审查监督相关的一系列法律法规，但是还不够完备，还没有真正确立全口径预算意义上的法律体系，并且许多法律规定过于笼统、不合时宜、存在漏洞。比如原有的预算法对谁编制预算、谁批准预算等都作出了规定，但是重形式轻内容，具体政府如何编制预算、人大如何审查预算、如何监督预算执行，这些都没有实质性的内容。当然新预算法的出台，有效弥补了这一缺陷。另外，现行有关法律责任不明确、处罚力度不够，也是导致预算监督乏力的一个重要原因。预算执行主体如果不按照预算执行，究竟该如何追责？宪法、预算法、监督法等都没有详细规定，更没有明确的后续处置程序，很少有单位和个人因违反预算行为而受到处分，这其实不利于政府部门预算意识和法治意识的养成，容易导致预算软约束的产生。

二、实践案例

近年来，为了解决预算改革方面存在的诸多问题，温岭市进行了坚持不懈的探索，特别是从2005年开始，通过有序组织社会公众以民主恳谈为主要形式广泛参与政府年度预算方案协商讨论，人大及人大代表审查政府全口径预算并决定预算的修正和调整，逐步推进预算细化、公开和执行监督，形成了“参与式预算”做法，取得了很大成效。目前，温岭已初步建立了“预算全口径、监督全过程、参与全方位”的全口径预决算审查监督体系。

（一）在审查监督内容上，逐步实现“预算全口径”

从市级层面看，温岭市人大在原先以公共财政预算监督为主的基础上不断加以拓展，将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算等四本预算以及政府性债务收支计划全部纳入监督。2014年，首次实现四本预算单独编制并全部提交人代会审查，预算资金总额达到142个亿。同时从2009年开始，专门组建市人大常委会政府性债务跟踪监督小组，在每年人代会前审查当年度债务收支计划，并在年中听取政府关于债务管理情况报告。通过连续五六年的实践，形成了债务跟踪监督有组织、有标准、有检查、有预警、有审查的“五有”机制，有效遏制了政府的举债冲动，防范和化解了债务风险。从镇级层面看，各镇在原先监督的资金已经实现全覆盖的基础上不断深化，并将监督从预算支出向预算收入延伸，许多镇相继开展了收入预算民主恳谈、税收收入预算民主恳谈，进一步丰富了乡镇预算监督全口径的内涵。

同时，市级各部门、各镇（街道）预算文本也逐年统一、规范、完整和细化，基本上所有的部门和镇（街道）预算已经细化到“项”级科目，个别细化到“目”级，由以前薄薄的几张纸预算变成厚厚的一本账预算，并且许多重要支出都在备注栏中附加说明，更加通俗易懂。如泽国镇2014年5.76亿的预算，已细化到15类66款600多项目，用A4纸打印出来就有48页。

（二）在审查监督程序上，逐步实现“监督全过程”

通过建立制度，完善措施，对政府预决算的各个环节进行全过程的监督。近年来，中共温岭市委将参与式预算纳入对各镇（街道）党建考核内容，温岭市人大分别出台《温岭市市级预算审查监督办法》《温岭市街道预算监督办法》《温岭市人大常委会关于政府重大投资项目监督的规定》《温岭市人民代表大会票决部门预算工作规程》《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》等制度，各镇也出台相应制度，使市、镇两级预算审查监督有章可循。具体监督过程为：

1.人代会前围绕政府及部门预算草案进行深入初审和民主协商。在市一级，一是组织开展部门预算民主恳谈。一般在人代会两个月前举行。2008年以来共举行了29场民主恳谈会，涉及部门9个，预算总额约占全市总预算的70%，参加人大代表和公众代表达到3000多人次，平均每场100人左右。在每场恳谈中，与会人员先集中听取市发改、财政及恳谈部门（如交通局）有关情况的汇报，然后采取分组与集中相结合的方式，就部门预算进行深入恳谈讨论，充分发表意见建议，相关部门领导积极回应并回答询问，市政府分管副市长作表态发言。会后，市人大汇总整理公众意见并反馈给财政及相关部门研究处理，主任会议专门听取有关情况汇报，督促抓好落实。如2014年，人大代表和公众代表通过参加恳谈共提出意见149条，促使7个部门调整预算项目60项，涉及预算资金21784万元。二是在人大代表工作站（代表联络站）开展部门预算征询恳谈。广泛征求工作站辖区内选民意见，为人代会审查批准预算服务。在每场征询恳谈中，要求做到“四到场”：人大常委会组成人员要到场，工作站辖区内所有人大代表要到场，财政部门要有负责人到场，相关部门主要负责人要到场。恳谈活动由工作站负责人主持，选区内不少于50名选民参加。相关部门和财政部门介绍预算编制情况，回答人大代表和选民询问，并就有关事项作表态承诺。征询恳谈主要达到两个目的：一是让人大代表充分征求选民意见，为人代会审查部门预算打好基础。二是让政府职能部门围绕预算安排与公众面对面对话，双向沟通，进一步改进预算编制，推进相关工作。2014年，通过32个代表工作站分别召开32个部门预算征询恳谈会，总共超过1500余名选民参加恳谈，共提出有价值的建议意见250条。三是人大常委会会议初审部门预算草案。围绕市委市政府重点工作部署，每年选几个部门，比如2014年选择市农办、民政局、国土资源局、海洋与渔业局等4个重点部门预算草案（总额达6.54亿元），由常委会会议初审并票决，促进调整预算项目31个，涉及资金3038万元。四是开展政府重大投资项目审查。在每年人代会前，常委会会议审查当年拟新增的3000万元以上政府性重大投资项目和重大前期项目，并在审查之前选择部分重大项目举行初审听证，对有争议的项目进行表决。从2010年至今，市人大常委会共对145个拟新增重大项目和84个重大前期项目进行审查，通过审查变动的项目有30个，其中政府重新论证或调整项目25个、取消5个（涉及资金23.776亿元）。

在镇一级，由镇人大组织人大代表和社会各界代表，召开多个预算初审民主恳谈会，围绕预算草案进行广泛协商恳谈。在民主恳谈前7到10天，镇人大面向全镇发布公告。人大代表由镇人大统一组织，公众代表通过自愿报名、定向邀请、随机抽取、乒乓球摇号等方式产生。比如泽国镇，每年采用乒乓球摇号的方式，按照1%～2‰比例，从全镇l8周岁以上的人群和外来人口中随机抽取200多名选民代表，参与预算民主恳谈。恳谈程序一般为，镇政府负责人介绍年度预算编制情况，与会人员进行集中恳谈或分组恳谈，对预算草案逐项进行协商讨论，镇政府负责人回答相关问题，并在会后根据人大代表和社会公众提出的意见建议，修改预算草案。目前在实践中形成的恳谈形式主要包括大会集中恳谈、分预算各条线恳谈、分区域恳谈、邀请专家恳谈、性别预算恳谈等。通过公民广泛多层参与预算协商，促进预算编制更加科学合理。

2.人代会围绕预算进行深入审查。在市人代会期间，主要围绕四个“专”开展。一是专题报告。从2010年起恢复口头报告预算制度。2014年在财政局长作预算报告之后，还专门安排4个票决单位的主要负责人向全体代表作部门预算报告，报告内容包括一般性支出、项目支出、“三公”经费安排、上年预算执行情况、抽查的预算项目绩效评估情况等。二是专题审议。在人代会上安排足够的时间，对政府预算以及部门预算草案进行专题审议。2010年以来，每年人代会均安排半天以上时间，分代表团对部门预算草案开展“一对一”或“一对二”专题审议。2014年，12个代表团对24个部门预算进行“一对二”专题审议，提出建议意见208条，促使部门对59个项目进行调整，涉及资金2270.49万元。三是专题票决。即人代会票决部门预算。自2013年首次对市科技局、农林局预算进行票决后，2014年进一步加以拓展，将票决的部门预算延伸至整条科技“资金链”，由全体代表对市经信局、科技局、农林局、科协等4个部门预算（总额25407.51万元）进行无记名票决。为了做好票决工作，12个代表团共同花半天时间，对4个部门预算进行专题审议，提出意见121条，市政府及相关部门认真研究后，共调增11个项目、调减11个项目、优化整合1个项目，调整资金总额达483.9万元。四是专题决议。即全体代表专门通过表决的方式，通过批准预算的决议。

在镇人代会期间，通过组织人大代表围绕预算开展分组和集中审议、专题询问、辩论、提出并票决预算修正议案等，提高预算审查的实效。特别是代表对预算草案有不同意见的，5人以上联名可提出预算修正议案，并经大会主席团审查后，决定提交全体代表无记名投票表决。对争议较大的预算修正议案，在票决之前让代表进行充分的辩论。若议案获得全体代表半数以上支持，政府必须按此对预算进行修改。据统计，自2006年以来，全市各镇共提出预算修正议案88件，列入大会表决的42件，其中36件获得表决通过，预算调整资金达2295万元。

3.人代会后围绕预算执行进行深入监督。一是推动预决算公开。从全国县级城市看，温岭的预决算公开还是走在比较前的。早在2008年，市人大常委会就将预决算审查监督的所有信息在网上公开，比如在网上全文公布了审计工作报告，毫无保留地将审计发现的财政预算运行中存在的问题公之于众。2009年7月，首次在网上公布人代会审查的8个部门预算，公开提供市民查阅下载。2010年，首次在《温岭日报》上整版刊登市建设规划局预算。2011年，首次探索将5个部门“三公”经费在网上公开。2013年，全市总预算、16个镇（街道）、71个部门及下属单位的预算和“三公”经费，相继在温岭人大网、参与式预算网等“五网”联动公开，首次实现公开全覆盖，涉及资金88.68亿元。比如市教育局公开的总额达16.01亿元的2013年预算中，均已细化到下属105所学校的具体项目，如横峰小学学生课桌凳添置1.5万元，并且每所学校的“三公”经费都详细地公布了出来。同时，首次推动35个部门及下属单位的决算和“三公”经费决算在网上公开，资金总额达40.43亿元。2014年，所有部门、镇（街道）预决算以及“三公”经费预决算已经在网上公开了，并且按照全口径要求，将“四本账”预算以及全市“三公经费”总表全部在网上公开。也就是说，预决算公开不留任何死角。

二是开展预算执行绩效监督。在市一级，除了常规性监督外，每年还结合审议审计工作报告开展专题询问，促进相关部门对预算执行中存在问题进行整改落实。近三年，通过专题询问审计问题，促使政府部门重视加强预算管理，如教育系统94所公办中小学纳入集中核算，整合利用结余资金9000万元;全市社保基金五年期存款从零增加到16.8亿元，全年净增收益近1亿元。市人大常委会每年还听取财政部门对预算绩效评价项目抽查情况的汇报。2014年，首次对服务业发展引导专项资金、美丽乡村建设专项资金、技术改造专项资金开展绩效评价民主恳谈，全面评价专项资金的使用效果、奖扶政策科学性以及绩效目标设置合理性，提出有关意见，促使政府重新研究调整有关政策和措施，进一步改进预算绩效管理。在镇一级，各个镇由人代会表决设立8～11人组成的镇财政预算审查监督委员会（或人大财经小组），在闭会期间负责对预算执行进行日常监督，并通过代表分组监督、专题询问、绩效评估等方式，强化监督实效，镇政府每个月要向镇人大及审查监督委员会报送预算收支报表，每个季度报告预算执行情况。比如泽国镇，2014年就专门组织120多名人大代表和选民代表，对城建线2013年度预算进行绩效评价，对每个预算项目完成情况进行满意度测评;坞根镇试行参与式决算，由人大代表和群众代表共同对政府预算执行进行全过程的监督，每个季度将细化的预算执行情况向社会公开，定期收集民意并反馈给政府，年终对各个预算项目进行绩效评估。

（三）在审查监督主体上，逐步实现“参与全方位”

除了人大代表依法深入参与外，温岭市人大常委会按照“只要有意愿，就会有机会”的思路，通过建立市镇两级预算审查监督参与库和专业库、组建阳光预算宣讲小组、开通参与式预算网等途径，积极引导和组织社会公众广泛多层参与。

在实践过程中，公众参与主要有以下六种方式：一是定向邀请。通过组织推选、确定参加的对象并发出邀请，这方面人员一般专业性比较强。二是广而告之，自愿报名。就是在本地各大主流媒体上发布公告，面向社会公开邀请公民和社会组织参加预算民主恳谈。每年市、镇两级主动报名的公民成百上千，里面包括一些网民、一些“新温岭人”，还有一些中介机构、行业协会、社团组织的负责人等。三是随机抽取。像泽国，采取乒乓球摇号的方式，随机抽取全镇18周岁以上公民参加。四是科学抽样。在市、镇（街道）两级分别建立了预算审查监督参与库和专业库。目前市级参与库40159人，主要由全市各级人大代表、所有村（居）民代表、纳税人代表、工青妇代表和大专以上学历外来人员等组成;专业库569人，主要由比较熟悉预算及相关专业知识的人员组成。每次恳谈和监督活动时按照设定年龄、性别、学历、身份等条件，从中科学抽样产生参与对象。五是代表征询。就是广大市、镇两级人大代表，以代表工作站为主要载体，以民主恳谈和调研座谈为主要形式，组织选区选民参与市、镇两级预算编制讨论，广泛征询选民意见。六是媒体追踪。在预算审查监督的各个阶段，新闻媒体充分发挥舆论监督作用，进行持续关注和追踪报道，并在报纸和网络上适时引出一些话题，发动读者和网民深度参与讨论。

三、实效分析

从温岭的案例分析，公众参与是推动全口径预算审查监督不断深入、不断走向完善、不断取得实效的重要动力。通过公众全方位、全过程参与政府全口径预算审查监督，对于推动人民代表大会制度与时俱进、基层社会治理能力现代化、协商民主广泛多层制度化发展以及本区域发展都产生了积极成效。

1.从公众层面看，破解了公众参与难的问题，使基层协商民主得到了广泛有序发展。一是畅通了公众参与的渠道。通过定向邀请、广而告之、随机抽取、两库抽样、代表征询、媒体追踪等多种途径，打通了社会各界广泛参与预算监督的通道。二是建立了民意充分表达的机制。通过搭建多个层面的预算协商平台，让成千上万的普通民众参与地方预算编制和执行审查监督，直接面对面地与政府互动、协商、对话，赋予了公民充分的知情权、参与权、表达权和监督权，增强了民意的表达和公民在决策过程中的影响力，体现了人民当家作主。三是培养了公众参与的精英和骨干。通过参与预算监督，人大代表和普通民众参与管理社会公共事务的水平得到了锻炼和提高，一批素质高能力强、善于表达沟通的精英分子开始崭露头角，成为公众参与的骨干力量。四是激发了公众参与的热情。通过设计程序，预算提前送达，让民众有足够的时间参与，在参与当中都能够积极发言，提出的合理化意见都能够得到有效采纳，民众的参与热情不断被激发出来。五是创造了与政府平等协商的机会和氛围。参与式预算的深入推进，使公众与政府协商对话的时间不断延长，沟通的渠道更加畅通，公众在利益博弈过程中的地位和角色逐步显现，体现了公众参与的强大力量。

2.从人大层面看，破解了人民代表大会审查批准预算难的问题，使人民代表大会制度的活力得到了进一步激发。预算审查监督既有公众的参与，又从制度上完善了人大审查批准预算与监督预算执行的环节，使人大在全口径预算中发挥出越来越重要的作用，使人民代表大会这一根本政治制度不断焕发出它应有的活力。一是在人代会前对预算的初审更加认真、仔细。二是对重大项目的审查更加到位。温岭已经形成这样一种习惯，凡是3000万元以上的政府重大投资项目，必须要走程序，通过人大常委会审查后再递交人代会决定批准。三是人大常委会各个工委对预算的关心程度超过以往任何时候。在温岭，预算监督不再是财经工委的事情，而是整个人大常委会机关的事情，每个工作委员会都参与到各自联系部门的预算监督，打造了全员监督的团队，解决了监督力量不足的难题。四是对人大代表、民众的意见更加用心去倾听和吸收。在预算审查监督中确定了三大原则：预算没有经过民众协商的，不上人代会;重大项目没有经过人大常委会审查的，不上人代会;人大代表和民众的合理意见，没有很好吸收的，政府要回去重新研究。五是人大代表询问权、建议权和预算修正权的行使更加有力，人大代表主体作用的发挥更加明显。特别是通过市级开启分项分部门预算表决机制、规定人大代表十人以上联名可以提出预算修正议案，乡镇人代会预算修正议案的提出和辩论渐成常态等，打破了长期以来对预算只能整体通过或整体否决而没法进行修正和调整的尴尬局面，使人大代表的真实意愿得到了充分表达。六是人大对政府全口径预算决算审查和监督的法定职责的履行更加到位，人大权威逐步树立。

3.从政府层面看，破解了政府预算管理难的问题，使有限的财政资金得到了有效监督和使用。一是促进了预算编制的细化和透明。现在预算编制基本上做到了“政府早部署、原则早确定、财政早编制、每年有改进”。为了提交人大代表和民众审查、讨论，政府及部门更加用心地编预算，编出来的预算更加细化、看得懂，便于民众提得出意见。二是资金使用绩效得到了加强。如通过部门预算民主恳谈后，建设规划局原计划要安排15160万元的“移山工程三期”项目、1000万元的“湖心公园至锦屏公园沿河绿化亮化”项目等被取消或重新论证，增加了东月河防洪老街拆迁预算资金665万元、镇规划区范围内村级污水管网建设补助预算资金500万元等，使财政资金安排更加科学合理、使用更加有效。三是群众格外关注的民生项目资金得到了有力保障。通过公众参与，推动政府将有限的资金用在社会事业发展急需投入的项目上，用在人民群众密切关注需要解决的项目上。如根据群众提出的意见，市政府将各部门压缩的2992.2万元“三公”经费用于“五水共治”;交通部门增加1000多万元资金用于民间危桥改造;松门镇将砍下来的1990万元的经费改用于民生工程。四是政府性债务得到了有效控制。目前市镇两级债务三个“率”都在可控范围。五是降低了行政成本。通过人大代表和公众参与监督，政府的行政行为与财政资金的投向得到约束，并有效控制和削减了行政经费和“三公”经费。六是提高了预算执行率，如2013年人代会票决以后，市科技局的预算执行率达到98.1%，比往年有了明显提高。七是改进了政府部门的作风和形象。通过预算接受人大和民众的监督，真正做到了把财权关进人民代表大会制度的笼子里。这样，既形成了制度，又保护了干部，同时也使部门作风有了大大改进，进一步促进了干部清正、政府清廉、政治清明。如交通局，此前五年受到党纪处分的共8人，均与工程项目腐败有关，2008年实施民主恳谈后至今，受到党纪处分的5人，其中仅有1人与工程项目有关。

4.从党委层面看，破解了科学决策难的问题，使执政党的执政理念不断得到了深化。对于执政党来说，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，如何通过人民代表大会制度保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，是一个重大命题。在地方执政实践中，参与式预算是个有益探索，为党执政积累了宝贵的经验，既强化了党对人大工作的领导，又改善了决策的环境。通过将预算和项目交给本区域民众和人大代表去讨论，促使执政党能够用心去思考自己决策的科学性、民主性和针对性，注重自己想法与民众想法的一致性，这样就改变了以往少数领导拍脑袋决策的现象，使得随意上项目的行为得到控制，政绩冲动得到抑制。同时，在与民众的沟通、交流、协调过程中，领导者依法执政的本领、把握大局的能力和政策执行力等自然而然得到了检验，得到了提升，从而提高了科学执政、民主执政、依法执政水平。

5.从社会层面看，破解了社会治理难的问题，使基层社会治理能力现代化得到了有益尝试。温岭的参与式预算，是十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的题中应有之义。从社会治理角度看，它实际上是一个接受人大代表和公民参与决策的过程，是一个汇聚民众利益诉求的过程，是一个决策得到民众认同的过程，也是一个治理能力不断得到提升的过程。通过参与式预算，为公众参与社会治理以及党委政府与公众之间的沟通、互信搭建了有效平台。在参与预算过程中，包括党委、人大、政府、代表、公众在内的预算法制观念不断提高，全社会的预算意识不断增强，这样就使党委政府工作拥有更加坚实的民意基础，预算执行更加顺畅、效率更高，促进社会和谐善治。

当然，在温岭的实践中还存在一些问题和不足。一是改革的协同性有待进一步增强。从温岭实践来看，参与式预算工作仍存在不平衡现象，各镇（街道）之间、部门与部门之间对参与式预算工作的重视程度不一，改革推进的力度有大有小。二是预算编制有待进一步突破。预算编制仍存在部门利益切割、预算项目固化、零基预算没有真正建立等问题。三是公众参与程度和能力有待进一步提高。公众参与方式尚需拓展，参与的广泛性和代表性仍存在不足，虽然建立了“两库”，但从中选取的参与对象依然以老对象为主，自愿报名参与的组织和公民达不到预期的效果;网民的参与度和关注度也亟待提升。另外，预算具有较强的专业性，参与对象的相应能力较为不足，对预算资金安排是否合理缺乏有效判断。四是预算审查监督的力量有待进一步加强。由于体制的原因，还没有专门设立预算审查监督机构，人手少、专业力量薄弱的问题仍比较明显，各级人大代表中熟悉财政业务的并不是很多，有时影响了审查监督的效果。五是全口径预决算监督的实效性有待进一步提升。尽管温岭在全口径预决算监督上有了许多突破，基本实现监督资金和监督过程全覆盖，但目前来说仍有许多提升的空间，今后拓展和深化的任务仍很艰巨。

四、路径探讨

党的十八大、十八届三中全会提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”，为我国预算改革绘出了路线图。新预算法的出台，标志着新一轮预算改革的时代已经到来。预算改革的最终归宿就是要还权于制度，这个制度就是由人民代表大会审查、批准预决算并监督其执行，最终方向就是要推进预算民主。而预算民主的一个重要特征，就是预算要经过公众参与的过程，要经过人大的实质性审查批准。回到开头的问题，结合温岭的实例，笔者认为当前推进我国预算改革，应重在强化人大全口径预算决算审查监督、推进预算民主上下工夫。重点应从以下五个方面着手：

1.完善顶层制度设计，让预算改革适应公众新期待。首先，要加强对新预算法的宣传和贯彻落实。预算法在历经十年、跨越三届人大、经过四次审议的基础上终于完成大修，既破解了深化财税制度改革的法律瓶颈和障碍，又对加强人大预算审查监督提出了许多明确而细化的要求。当前头等大事，就是加强对这部“经济宪法”的宣传，增强全社会对新预算法法规制度和财政政策的了解，推动该法深入人心。同时要立足实践，抓好实施，推动新预算法落地见效。在预算法修改的基础上，下一步要考虑修改完善监督法、审计法等相关法律法规，既要在基本规定上相衔接，又要补充相关新的规定。地方人大及其常委会要依据法律结合本地区实际，加强地方相关配套的法规、规章和制度体系建设，真正做到全口径预算决算管理有法可依，有章可循。其次，要科学构建党委、人大、政府在预决算过程中制度化的运作模式，理顺三者之间的关系，党委要为人大依法开展全口径预决算审查监督提供支持、创造良好条件。

2.转变政府预算理念，让预算从比较封闭走向比较开放。李克强总理说，“财政的钱怎么花的，干了什么事，要让老百姓知道，花得合不合理要接受社会监督。”“预算不仅要全面公开，还要经得起人民的质询，回答得了群众的疑问。”解决预算制度存在的问题，其中重要的一条就是把预算从政府内部的决策变成一个公开的决策，从“为民作主”向“还权于民”转变。如果能让社会公众约束政府的支出行为，那么就能真正有效地制约和监督政府，使预算符合当地经济社会发展的需要以及真正反映未来年度财政收支情况，从而做到“取之于民，用之于民，告知于民”。而要实现这一目标，应该打造六“心”，即政府要诚心、预算编制要细心、听取意见要用心、搭建协商平台要精心、民众参与要热心、推进预算民主要有恒心。特别是，政府必须要真正转变观念，将内部的行政控制和外部的人大监督有机结合起来，逐步将人大的监督引入预算的全过程，包括积极主动地向人大提交真实、完整、全口径的预算，以开放包容的心态与代表、公众开展预算方面的对话、沟通、协商，主动配合和自觉接受人大对预算全过程的监督等。

3.强化人大职能作用，让全口径预决算审查监督从程序性走向程序性与实质性并重。进一步明确和细化人大对预算的审查和监督权力，使人大监督全口径预算更具实质性和可操作性。一是加强预算审查监督机构建设，在县级设立人大常委会预算工委，建立与之配套的监督机制，增强预决算审查监督力量。二是在人代会前，增加人大常委会会议初审环节，或组织代表和公众开展初审活动。三是在人代会上，增加预算的审查时间，恢复听取预算报告制度，安排专门时间对预算草案和部门预算草案进行专题审议、询问或辩论。四是探索建立预算草案分项审批、单项表决和部门预算表决机制，赋予人大以及人大代表对预算的修正权和调整权，让人大预算审查更具刚性。五是加强重点领域监督。建立健全人大审议决定重大项目制度，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、来源、项目选址等权限和程序，特别是对一些有争议的重大项目，赋予人大及其常委会一定的决定权，促进提高项目决策的科学性。加强对政府性债务的跟踪监督，建立政府编制债务预算提交人大审批并定期向人大及其常委会报告制度，促使政府尽力防范和化解债务风险。六是加强和改进对预算调整的审批监督，纠正预算执行中不经批准擅自变更预算的现象，增强预算调整的严肃性。七是推进预决算绩效监督，通过视察、调研、专题询问、绩效评估等形式，跟踪资金使用进度，加强对预算执行情况和决算的监督。

4.扩大公众参与渠道，让预算编制从少数人决定走向多数人参与决定。公众不仅应该参与预算监督，而且也有愿望、有条件、有能力参与预算监督，这已经被温岭十年的实践所证明。要在预算审查监督中扩大公众的有序参与，让公众在预算决策过程中有更多的发言权和决定权。一是培养公众参与兴趣。进一步加强宣传、培训和引导，通过各类媒体和多种途径向社会普及预算知识，提高公众的预算意识，培养公众的预算兴趣。二是扩大公众参与对象。采取切实有效措施，引导社会公众广泛、深入地参与全口径预算监督。在确定公众参与对象时，进一步扩大普通公民参与的比例，减少政府官员、人大代表以及官方组织参与的比例，强化非政府组织参与的力量，逐步扩大社会中介机构、行业协会、社团组织以及专业性机构的参与面，并注重发挥审计专业人才的作用。三是提高公众参与能力。通过举行会前培训、印发预算知识读物、设立咨询机构或电话、进行范例解析等多种途径，提高公众对预算的解读、分析和监督能力。四是完善公众参与机制。由各级人大牵头，积极搭建民主恳谈、征询恳谈、项目听证、网络征询等参与平台，组织人大代表和社会公众，对政府及部门预算编制、预算执行情况进行广泛的民主协商。在此过程中，要认真倾听并用心研究落实公众提出的意见和建议，对可以吸收的合理化意见尽量予以吸收，以调动公众参与热情，真正做到问政于民、问需于民、问计于民。

5.改进预算管理制度，让政府预算更加完整细化和公开透明。一是进一步做好预算编制工作。改进预算收支分类编制，规定各级政府提早编制预算，推进预算规范、细化、真实、完整，对重要预算项目附有说明和解释，增加通俗性和可读性，让人大代表和普通民众都能看得懂。按照全口径要求，编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本预算并全部提交各级人代会审查。二是预算草案提早送达人大，发给人大代表，以便提前做好审查准备，提高预算审查的实效。三是加快预决算公开步伐，通过各种途径，将政府、部门以及下属单位的预决算和“三公”经费预决算，向社会全面公开，让政府的每一笔收入和支出都能置于阳光下接受应有的监督。同时，进一步细化公开内容、拓宽公开渠道、健全公开机制，建立公众意见反馈渠道，积极回应社会关切。

（作者系浙江省温岭市人大常委会党组书记、主任）