人大及其常委会预算审查监督机制研究综述

周长鲜

对我国人大及其常委会预算审查监督机制的研究已久，现将其综述如下。

一、国外议会对预算审查监督的观点介绍

国外对人大及其常委会预算审查监督的研究只是近些年才逐步兴起，但他们对于议会（国会）预算审查监督方面的研究有助于对人大及其常委会预算审查监督的研究。

（一）经济学界对预算审查监督的观点

1.古典经济学派的预算审查监督思想

亚当·斯密为代表的古典经济学家认为，政府只需扮演好守夜人的角色，而由作为“看不见的手”市场来发挥对资源配置的决定作用。与此相对应，形成了“古典预算原则”[1]。一是公开透明，主张各级政府的全部财政收支必须向社会公布。二是年度审核，认为每年的预算都要经过立法机关的审核才能生效。三是预算法治，大大提高了预算审查监督的法律地位。

古典经济学派认为预算要以控制和监督为主[2]。这样的预算虽然有力的约束了预算领域内的腐败、资金滥用和误用;但是，过度强调预算控制和监督也在很大程度上限制了预算部门的自主性和积极性，可能降低行政效率[3]。

2.凯恩斯学派的预算审查监督思想

20世纪30年代，凯恩斯学派注重政府的预算主动权，大大削弱了预算审查监督的作用[4]。20世纪70年代以来，随着强制性支出、预算外项目以及私人部门和准政府参与政府收支[5]等情况的出现和增多，立法机关的审批权只能部分实现甚至被架空。

与古典经济学相比较而言，凯恩斯学派的预算思想由于认可了预算部门的主动权，因而有利于调动预算单位的积极性，从而也有利于提高预算管理和政府施政的水平[6]。

应该说，这两种思想的出现都符合当时的历史背景并且都发挥了积极的历史作用。从一般社会发展的规律而言，单独采用其中的某种思想，可能导致管得过严或放得过松的情况，应尽量实现两种思想的互补。

3.公共选择学派的预算审查监督思想

20世纪70年代以来，政府预算审查监督理论研究进一步深入。公共选择学派提出了官僚预算最大化模型[7]。该模型认为，官僚存在争取预算最大化的倾向。一方面，由于官僚机构在掌控公共信息方面占有优势，监督者可能受到“被监督者”的操控;另一方面，对监督机构而言，被监督机构所处的地位使他们实际上可强行规定最符合自身利益的政策。

该理论提出不久，就受到了理论界的质疑。1975年，Breton and Wintrobe提出了预算审查程序（The review process）理论。该理论认为，立法机构可以使用各种控制手段，来减少官僚机构服务供给的配置不当[8]。该理论的提出，转变了立法机构无能力监督官僚机构的思想。

4.委托─代理理论

委托代理理论认为，政治家和官僚也构成了对公共物品生产和消费的委托代理关系，即政治家代表公民成为公共物品生产的委托方，决定公共物品的需求量;而官僚则接受政治家的委托，直接代理生产公共物品，但无权决定生产的规模和利润水平。而二者之间的这种委托─代理关系，在民选政治家和官僚之间，体现为议会立法和行政管理的指令之间的契约关系。

这种契约实际上是一种合作博弈，也就是按规则博弈。不过，在现实的公共部门经济中，这一委托代理关系已被扭曲，即作为代理人的官僚机构已在很大程度上脱离了委托人的控制和监督，根据自我利益需要而自行其是。这种政治家对官僚失控的状况被学者称为“官僚机构的代理松弛”（agency slack）。委托人若想要减少官僚的投机行为，必须获取足够的信息，而这将大大增加代理成本。因此，在预算过程中可能会存在两种机会主义行为，即被称为“立法偏差”（Legislative drift）的立法者的预算机会主义行为和“官僚偏差”（Bureaucratic drift）的官僚机会主义行为[9]。

委托代理理论是非常重要的监督理论，该理论所包含的信息不对称、机会主义、交易成本、逆向选择、道德风险等概念都为监督的存在提供了坚实的理论基础，而且这一理论能够普遍应用于私人部门和公共部门。不过，该理论将代理人完全视为经济人的观点，与现实社会政治生活中的很多情况并不一致，我们应有选择性的加以吸收和借鉴。

（二）政治学对预算及预算审查监督的观点

国外政治学对预算审查监督的研究已经建立了比较成熟的理论体系，主要包括宪法理论、有限政府理论、代议制理论以及渐进主义理论。概括地讲，这些理论主要侧重于预算审查监督的合理性和必要性，以及预算分配决策方面的分析。

1.宪法理论

宪法理论是立法预算审查监督的最为重要的政治理论之一。该理论主张，宪法国家的公权力受制于“人民主权原则”，公民对纳税的同意与否，构成一国法治化的基础，公民权利也由此形成了对国家权力制约。

宪法理论为预算的立法监督提供了坚实的理论基础，但是，它只是涉及比较宏观层面的预算审查监督理论，更为具体的问题则没有涉及。

2.有限政府理论

该理论较早的指出了预算审查监督过程中应实现民主，并提出立法机关是监督预算的必要机关，同时也指出了立法机关的权力并非无限，而是应以公共需要的程度为界限。该理论的最大问题在于过度限制了政府的权力及其职责，而限制了政府应具备积极的、自觉的维护公共利益的能力，与现实中政府在经济、社会等方面进行适当干预的需要并不相符。

3.代议制理论

代议制理论在西方国家影响非常深远，但并非完美。直接民主制的信仰者对代议制理论进行了较多批判，如卢梭等人就指出，国家主权永远属于人民，是不可代表的。议员一旦选出而成为人民的代表时，人民就无能为力，就什么也不是了。20世纪上半期，柯尔甚至认为建立在代表的基础上的代议制根本就不是民主制。卢梭和柯尔认为代议制国家应该提高公民的参与性，以参与式民主作为必要的补充，以弥补代议制本身的不足。

密尔指出，代议制政府，在预算审查监督方面存在技术性难题。由于预算本身对应的是若干具体的公共项目，而代议机关不能事无巨细的对这些项目都了如指掌，其结果是代议者敷衍地行使监督权，进行简单的表决;甚至利用监督权进行机会主义行为。事实上，这与许多国家的预算审查监督的实践结果是不相符合的。

实践证明，随着代议制机构较多参与到了议会预算的过程中，在很大的程度上改善和强化了预算审查监督的实效。

4.渐进主义

渐进预算理论认为预算是渐进的，不是突进的。支出机构不会在每个预算年度里根据预算项目的价值以及替代项目的价值来积极的评估所有的预算方案。对此，Wildavsky认为，政府预算过程可被看作是国库资金监控者和使用者之间的博弈。监控方由于授权不足、制度不严密、信息不充分等原因，难以控制资金支出膨胀，更难以有效的监测各种支出项目的经济和社会效益，在博弈中处于弱势地位[10]。显然，渐进主义对立法机构中审查部门的预算审查监督作用不够重视，而且多数实践并不支持渐进主义的结论[11]。

总的来看，国外许多研究从预算审查监督的必要性、可行性和重要性等方面的边缘研究，逐步深入到代议机关对预算审查监督的核心问题，如监督职权的划分和预算资金的分配、决策及权力相互制衡机制的完善等各个方面。

二、国内关于人大预算监督研究综述

如何完善人大及其常委会的预算审查监督制度，加强民主理财和建设有限政府，一直是人大研究和探索的一个重要问题。尤其是近年以来，将人大及其常委会对预算审查监督职权的有效行使和作用发挥，作为完善人大制度乃至国家民主政治建设的重要突破口，已逐渐成为学术界研究的热点和难点问题之一。但从目前的许多研究成果来看，从政府角度研究的多而从人大角度考虑的少;从纯理论角度研究的多而从实践角度分析的少;高谈体制障碍问题的多而探讨切实可行方案的少。具体就国内目前的相关研究成果而言，主要可分为以下几类。

（一）人大及其常委会预算审查监督的理论基础研究

关于人大及其常委会预算审查监督的理论基础，主要有两种研究路径，一种路径是认为人大预算的监督是从国家权力对国家权力的监督，还有一种路径是认为人大的预算审查监督是从人民权利对国家权力的监督。第一种研究路径普遍认为，虽然人大制度在中国的正式确立是在20世纪50年代，但是人大预算监督的思想源远流长。它最初得益于西方代议制度的启示。也正是在这个基础上，经过中国共产党人的不断努力探索，在中国政治实践土壤的孕育中，中国人大制度才得到逐渐发展，其预算审查监督职能也逐渐得到发挥。第二种研究路径认为，植根于人民群众土壤的人民监督思想[12]。

（二）预算审查监督的制度研究

从制度完善的视角来看，主要有以下三种类型：一是基于预算审查监督的权力制约的研究[13];其中，一个重要的领域就是探讨人大与政府在预算审批与监督中的协调机制问题[14]。二是基于公共政府预算角度的研究。以20世纪90年代以来的经济和金融全球化加速发展为背景，从公共财政决策的角度，为预算审查监督制度提供了一种财政视角的研究和分析[15]。三是基于时代变迁和经济社会转型而进行的研究[16]。主要是以公共预算改革为契机，在理论和实践两个层面上分析和探讨了我国部门预算的改革方向与步骤，并试图从路径上找出一条适合我国国情的改革之路。

（三）预算审查监督与民主政治的研究

根据中国预算改革的特点，关于预算改革政治学的分析框架，主要有三个方面的探索：一是预算改革引起的权力结构方面的变化;二是预算改革引起的决策行为的变化;三是预算改革引起的预算结果的变化。与此同时，中国预算改革的政治学也包含着一个“预算改革的政治效应”：一方面，预算改革的确在改革着政治过程，另一方面，预算改革的推进需要对中国政治过程的某些部分进行改革[17]。还有，从预算改革与国家治理的角度进行的相关研究。有学者认为，一个国家的治理能力在一定程度上取决于它的预算能力。而建立一个有能力而且负责任的国家是现代国家建设的基本目标，为实现这个目标，财政制度无疑是一个非常关键的环节;因为无论是什么性质的国家，其活动都离不开财政支撑[18]。

有许多学者对预算审查监督与政治民主的研究也进行了深入和细化。他们认为，从理论认识的本质上来看，预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是公共权力培植资源的规则，是一个制约结构，是一个民主政治程序，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政[19]。有学者提出，若以全国人大及其常委会预算审查监督制度的政治学分析为例，可发现中国民主成长的内在逻辑：在现代制度体系不成熟而社会民主诉求急剧增加的情况下，中国的民主成长是在制度完善与制度巩固中不断推进民主，制度建设先于民主成长;同时，通过渐进改革增加中国政治的民主化程度，确保制度演进趋向于更高程度的民主，来化解制度化体系不足与公民政治参与需求增长的内在矛盾，进而实现中国理性而平稳的制度发展[20]。

（四）规范法学对人大及其常委会预算审查监督的研究

关于规范法学与预算审查监督之间的研究，已经比较深入和细化。有的从宪法层次上进行探讨，有的是从代议法的角度进行论述，还有的是从财税法和预算法的角度进行分析。具体而言，根据法律的分类和性质的不同，预算制度可分为宪法层次上和宪法下位法层次上的[21]。这一观点强调，宪法规定预算制度，不仅仅是服务于民主，更不是便利政府对经济的宏观调控之类，而应综合贯彻和落实宪法的各项基本原则;如果人们确实把预算过程当作实施宪法的各项基本原则的枢纽和常规场合，就应将预算制度的若干实体和程序问题提到宪法层次，并由宪法文本直接予以规定，以便对预算关系主体的基本预算行为提出最起码的法律规范[22]。从财税法研究的角度看来，我国现行预算体制和预算法制的基本框架是以预算法为基本依据的，故预算领域的诸多问题可围绕这一基本法律找到制度根源。据有关统计研究表明，自我国十届全国人大常委会2003年将预算法的修订列入“十五”立法规划第一类以来，关于预算体制所存在的问题及预算法应如何修订的理论研讨和制度探索就一直在广泛进行。如，全国人大常委会预算工委曾从立法者的角度对“预算总则中应否大量增加预算原则的规定”“预算编制、执行的制衡机制”“预算调整问题”“关于预算法律责任”等十八个方面的问题进行过探讨;财政部则从预算管理者的角度提出了“预算管理法律依据不明”“预算管理职权划分不清”等七大类28个方面的问题;国际货币基金组织在其提交的《中华人民共和国预算法课题研究报告》中一方面推荐了发达国家普遍遵守的预算法十大原则，另一方面又针对我国预算法的现状提出了“必须考虑的”十五大问题、“应该考虑”的九大问题、“需要进一步考虑”的五大问题[23]。

（五）地方人大及其常委会预算审查监督创新工作方面的探索

自上世纪90年代以来，河北省人大开始探索民主理财之路，开拓了人大及其常委会预算审查监督的新时期，随后浙江、上海、广东、四川等地分别从预算审查监督的各个环节（方面）进行了探索。

自2002年以来，深圳市人大常委会为进一步推进预算审查监督的实效，大胆的借鉴政府绩效评估制度，尝试建立了预算审查监督的绩效考评体制，引起了一定的社会反响，为同类课题的研究提供了现实的范本，促进了预算的绩效监督的兴起[24]，形成了“广东南海模式”等比较具有代表性的地方人大创新的典范。

2005年以来，尤其是在监督法颁布之后，预算审查监督的机制和程序问题更是成为人大工作和理论研究的焦点之一[25]。如，浙江温岭的“民主恳谈式”预算审查监督、上海闵行的预算听证会、河北省承德市等地人大关于预算修正权的探索等等。从实践效果来看，在我国地方人大及其常委会预算审查监督的工作体制和法规制度尚未健全的情况下，这些地方人大对政府预算审查监督的新探索，作为其行使监督权力和履行监督义务的一个重要方面，进一步优化了地方人大预算审查监督的基本流程和方法，在一定程度上，能对社会公共利益和民生权益的维护以及政府官员的廉洁从政，都发挥比较重要的作用[26]。

概括地讲，在我国关于人大及其常委会预算审查监督制度还不够健全的情况下，许多地方人大根据自身实际情况所尝试的“破冰”，激活了地方人大在国家和社会生活中预算监督作用与职能的发挥，形成了一些在预算审查监督方面比较典型的探索模式，开拓了地方人大发展的新空间。但很多研究都是单纯性的介绍某个地方创新的基本情况和经验介绍的比较多，而对于中外以及各地之间经验的对比和类比研究仍显不足。

（六）预算审查监督的国际比较与经验研究

许多学者基于国别和国家类型的不同而进行了一些研究，如对英国、澳大利亚、德国、法国、日本等国的经验介绍和对比研究[27]。由于美国是当今世界立法型预算比较完善的国家典范，许多研究者对美国的有关研究情有独钟[28]。与许多国家相比，美国国会对预算形成过程介入得比较深，决定权比较大，对预算执行过程和执行结果的监督力度也比较大，这让很多国家的国会都望尘莫及。但美国国会的这种优势并不是一蹴而就的，而是通过艰苦和漫长的探索和斗争而得来的。这种探索的过程和经验就成为研究的重要领域之一[29]。尤其是对于预算绩效监督而言，西方国家经过近三十年而探索建立起的绩效管理的内容、程序和标准体系，可为我们提供及时有效的智慧资源。

基于国别历史的考察和对比研究，无疑对我们当下的研究和改革具有很重要的启发意义。但是，国内许多研究学者，受限于各种因素，还缺乏对国外实地情况的考察和了解，而使许多研究成果都仅限于文本的分析，甚至缺乏对其母语文献的深入解读，而使研究成果也缺乏历时性和共时性相结合的那种“第一手资料”的价值。对此，我们还需要进一步强调对域外经验研究的“务实”精神，深入考察政治监督系统整体与局部相互作用和影响的结构──功能影响，而使代议制机构预算审查监督方面的研究进一步得到深入发展。

总的来看，多学科研究是趋势。其中，规范性法学分析方法是最普遍使用的方法。这种研究方法严格依据宪法、组织法、预算法、监督法等法律文本的规定。对预算审查监督制度的考察与反思，基本上局限于以法律规范为基础的监督程序、方法和手段的探讨，容易导致法律教条主义[30]。因此，还需进一步强化将规范法学和预算改革政治学进行相互结合的研究路径。

注释：

[1]彭健：《政府预算理论演进与制度创新》，中国财政经济出版社2006年版，第10～11页。

[2]【美】艾伦·希克：《通往计划预算之路：预算改革的各个阶段》，《公共预算经典——现代预算之路》，上海财经大学出版社2006年版，第65～66页。

[3][6][8][9][10][19]王淑杰：《政府预算的立法监督模式研究》，中国财政经济出版社2008年版，第6、7、8～9、10～11、17～18页。

[4]参见王淑杰：《政府预算的立法监督模式研究》，中国财政经济出版社2008年版，第7页。最具有代表性的是1945年美国预算局局长史密斯提出的八条预算原则。

[5]马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社2005年版，第92页。

[7]Nisskanen，Bureaucracy and Representative Government.

[11]徐红：《财政掌控与财政民主——英美议会财政权的政治学分析》，复旦大学硕士学位论文，2006年。

[12]人民代表大会制度研究所编：《地方人大常委会30年——重大事件回放与述评》，人民日报出版社2010年版，第211～212页。

[13]如，《人大监督与分权制衡》（1997，上海人大月刊），《人大与政府预算监督与被监督关系》（2010，现代商业）。

[14]如，《地方人大预算监督的制度环境分析》（2008，上海财经大学学报）、《人大常委会应如何利用审计结果加强对财政预算和其他财政收支的监督》（2008，山东人大工作）、《关于整合人大预算审查监督与政府审计监督若干问题的探讨》（2008，时代主人）。

[15]如《公共财政决策与监督制度研究》一书（2008，中国财政经济出版社）。

[16]参见徐永胜著的《经济社会转型中的公共预算监督：体制构建与制度创新》一书（2010，东北财经大学出版社有限责任公司）。

[17]马骏：《中国预算改革的政治学：成就与困惑》，《国家治理与公共预算》，中国财政经济出版社，2007年版，第54～75页。

[18]王绍光、马骏：《走向“预算国家”──财政转型与国家建设》，载《公共行政评论》2008年第1期。预算改革学者Khan指出，预算改革将重新塑造国家的治理制度和政治文化，改变国家筹集、分配和使用资金的方式，事实上就是改变国家治理制度。

[20]刘慧：《预算监督与民主成长：全国人大预算监督制度的政治学分析（1978～2006）》，复旦大学博士学位论文，2008年。

[21]蒋劲松：《完善预算监督的机制和程序问题研究——代议法角度》《人大理论与实践研究报告2010》，北京市人大理论研究会秘书处组稿，人民代表大会制度研究所协编，红旗出版社2011年8月版。

[22]参见《在预算法颁布后不久》，谢晓尧等学者所著的《预算法理解与运作》。

[23]朱大旗：《我国预算法存在的若干问题研究》，载《中国预算法治研讨会论文集》，中央财经大学法学院2010年5月版，第2～15页。

[24]如，《预算监督：盯紧政府“钱柜子”──关于深圳市人大常委会开展预算监督历程探究》（2004，人民之声）、《给“钱袋子”扣上“铁将军”──泉州市人大常委会加强部门预算审查监督纪实》（2005，人民政坛）。

[25]如，《管好人民的“钱袋子”──各级人大加强预算审查监督工作综述》（2006，江淮法治）、《论地方人大预算变更监督的制度设计与行动策略》（2010，岭南学刊）。

[26]2008年1月，复旦大学出版社出版发行了赵雯主编的《地方人大预算审查监督简明读本》。

[27]如《当代美国国会的财政监督程序》（人大研究 2002）、《澳大利亚财政支出绩效监督制度的借鉴与启示》（财政监督，2007）、《我国人大预算监督：问题与出路——借鉴法、日议会监督模式》（科技信息，2007）。

[28]参见唐晓著的《议会监督》一书。

[29]尹中卿：《完善人大及其常委会监督程序的若干建议》，2000，人大研究。作者通过对美国国会的财政监督程序的考察研究，指出，在19世纪上半叶以前，国会对财政监督的效力还很差，但到19世纪下半叶开始，国会开始建立起授权和拨款相结合、详细分项、注重核查的监督程序，而使监督力度得以大大提升。

[30]杨雪冬：《地方人大监督权的三种研究范式》，载《经济社会体制比较研究》2005年第2期。

（作者单位：北京联合大学人大制度研究所。本研究为国家社科基金项目“完善人大及其常委会预决算审查监督机制研究”〔项目号：13BZZ034〕）