刍议“凡属于重大改革都要于法有据”的立法思路

刘锦森

习近平总书记在谈到全面深化改革时强调：“凡属于重大改革都要于法有据。”笔者认为，“于法有据”，从国家层面来说，就是凡属于重大改革事项，有法的，要严格依法办事;没有法的，要法律先行，然后按照法律的规定执行。从地方层面来说，就是凡属于本行政区域重大改革事项，有法的，要严格执行;没有法的，在坚持法制统一的前提下，要及时出台符合本地重大改革事项具体情况和实际需要的地方性法规。

在我国，中国特色社会主义法律体系形成后，虽然经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方面，从宏观上看是有法可依了，但是，在一些微观方面，特别是在全面深化改革的重大改革方面，还会出现一些新情况，遇到一些新问题。这些新情况、新问题，也可能就是法律法规的空白，这就可能造成全面深化改革和重大改革事项于法无据的局面出现。于是，就需要及时出台一些能引领、推动和保障全面深化改革特别是重大改革事项顺利进行的法律法规，只有这样，才能真正做到“办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法”，以此保障重大改革事项依法进行。

按照“凡属于重大改革要于法有据”的要求，笔者认为，重大改革的事项要做到于法有据，主要应当重视从以下几个方面为抓手：

首先，要切实转变思维方式。在以前的立法实践中，虽然也有超前立法之说，特别是地方立法时，对一些急需要用地方性法规调整和规范的事项也先行先试过，但总还是“开放不够、保守有余”，或者“超前”的步子迈得太小。大多数情况下，我们的立法指导思想，基本上被“要将成熟、固定化的政策依法按程序转变为法律、法规”这个定型化的思路所代替，为了慎重起见，超前立法还是有所保留。党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》，面对全面深化改革的新形势、新任务，世情、国情、社情都程度不同地发生深刻变化。对立法工作来说，面临的发展机遇和风险挑战前所未有，确实需要转变不适应新形势新任务要求的固定立法思维。在全面深化改革的大环境下，实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境，我们立法的思维方式也不能停滞不前，不能固守所谓的已有经验，而是要随时调整、因事而变，以适应全面深化改革的需要，立法实践一定要先行一步，走在重大改革事项的前面，确保 “凡属于重大改革都要于法有据”的要求落到实处。思想是行动的先导，只有思想观念发生变化，才能促进思维方式的转变，而思维方式的转变，必然会引导具体行动的付诸实施。由此，立法超前，首先要转变思维方式，这样才能使立法先于重大改革，使重大改革于法有据。

其次，要勇于和善于攻坚克难。中国特色社会主义法律体系形成后，无论国家层面还是地方层面，从大的方面讲，基本上都有法可依了，要想在立法方面有创新和突破也确实存在一定难度。但是随着经济社会的发展和全面深化改革的推进，立法工作只有适应全面深化改革形势发展变化的需要，才有立足之地，才能大有作为。如果说，改革开放三十多年里，我们的有些立法项目是为了适应经济社会发展需要摸着石头过河的话，那么对全面深化改革和重大改革事项的立法项目就要先劈山开石、修路架桥，为全面深化改革和重大改革奠定一条畅达法治之路的坚实基础。这就要求我们在立法工作中要勇于和善于攻坚克难，在总结改革开放三十多年立法经验的基础上，胆子要大、步子要稳，在宪法法律规定的范围内有所创新、有所突破、有所发展，要重视不断开拓立法空间、创新立法内容。立法一定要紧紧围绕全面深化改革的总目标、总任务、总要求，摸清顶层设计的思路，重视搞好调查研究，编制好五年立法规划和年度立法计划，使纳入立法规划和立法计划的重大改革事项的立法项目，名正言顺，经得起推敲。并且要做到在确定的五年立法规划项目和年度立法计划项目中，凡属于深化改革中的重大改革事项的立法项目，一定要优先出台，及时出台，为全面深化改革提供法律支撑和保障。

再次，要针对问题立法。立法工作要按照十八届三中全会提出的“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”的要求，有立法权的人大常委会要积极主动发挥立法主导作用，以全面深化改革为导向，针对重大改革事项立法、立法解决重大改革实际问题。以立得住、行得通、真管用的要求，认真研究和探讨全面深化改革和重大改革事项对立法的要求，把提高立法质量放在更加突出位置，使出台的法律法规符合实际、特色明显、具有可执行性。全面深化改革和重大改革事项中的立法，无疑属于完善中国特色社会主义法律体系的重要内容，“凡属于重大改革都要于法有据”，是对完善中国特色社会主义法律体系的具体指导和要求，也属于重点领域的立法，只能重视和加强。按照于法有据的要求，对全面深化改革和重大改革事项，立法中要积极稳妥，分步推进，急需先立，重点突出。为了进一步做好立法工作，立法要重视继续健全和完善各项工作制度，重视加强对法规起草部门的监督指导，弱化法律法规的部门化、利益化色彩，凡属于涉及群众利益的规定，都要拓展群众有序参与立法;凡属于增加公民、法人和其他市场主体义务的规定，必须有宪法的依据。以确保“良法”顺利出台，促使“恶法”“胎死腹中”，以质量高、品质好的法律法规项目，为全面深化改革中的重大改革保驾护航。

第四，力争立法工作再上一个新台阶。社会主义法律体系的形成，各级人大及其常委会、各级人大代表、各级人大常委会组成人员和立法工作者、实际工作者及法学专家、学者功不可没。但我们应当清醒地认识到，社会主义法律体系形成后，立法任务并没有减轻，重点领域的立法、重大改革事项的立法，任务仍然繁重;不完全适应重大改革的法律法规的修改任务，将会更加频繁;有碍全面深化改革和重大改革深入进行的法律法规，要及时清理废止。经过三十多年的立法实践，无论国家立法还是地方立法都积累了不少成功的经验，在坚持以往好的做法和借鉴成功经验的同时，立法工作仍需勇于创新、不断开拓。要把提高立法质量作为全面深化改革和重大改革事项加强和改进立法工作的重中之重，精益求精搞好立法，争取做到多出法律法规“正品、精品”。对以往立法工作中不稳定、不成熟的做法，要善于作出决择，能改进的及时改进，不能改进的坚决放弃。坚持围绕全面深化改革和重大改革事项做好立法工作，要继续坚持科学立法、民主立法，完善重要立法项目论证、听证制度，积极探索立法前论证、立法后评估制度，重视发挥人大代表立法议案和建议的作用，对立法时机和条件成熟而且又是经济社会发展急需的立法项目要及时出台，确保重大改革于法有据，有序进行。

最后，要加大新法的宣传力度。法律法规要得到正确有效施行，需要形成一定的法治氛围。而法治氛围的形成，对法律法规的宣传不可缺少，这也是确保法律法规得到正确有效施行的前提条件，两者互为因果。特别新施行的涉及全面深化改革和重大改革事项的法律法规，如果没有好的、有效的宣传途径，社会影响面肯定非常有限。那么，要想使一部新实施的法律、法规得到有效遵守执行，可能是一件比较困难的事。虽然立法是执法、守法的前提条件，但有法不知，可能会出现有法不依或者有法得不到有效的遵守的现象，这样有法也等于无法。由此，一定要重视对法律法规特别是涉及全面深化改革和重大改革事项法律法规的宣传力度。通过媒体、互联网、微博、微信、印发法律法规读本和宣传手册等各种有效宣传形式，使全社会都能及时了解新实施法律法规的立法原则、基本精神、重点内容、权利义务、法律责任等。特别是对执法者来说，只有了解掌握了新实施法律法规的内容，明确行政权力和责任的范围，在执法实践中，才能把握分寸、熟练使用、得心应手，严格依法办事。对行政管理相对人来说，只有熟悉明白了法律法规的规定，清楚自己的法定权利与义务的边界，才能主动配合执法人员的执法行为，自觉遵守法律法规。由此，法律法规的宣传工作做好了，有关全面深化改革和重大改革事项的法律法规就会得到有效顺利的实施。实际上，这也为全面深化改和重大事项改革奠定坚实的群众基础。有了群众和社会各方面的拥护和支持，才能确保全面深化改革和重大改革事项稳步、扎实推进。

（作者单位：新疆维吾尔自治区人大常委会法工委）