积极稳妥推进农村改革

于文静　王宇

11月20日，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》公布。推动土地流转、发展规模经营对当前我国农业生产有何意义？在推进过程中，农民的权益怎么保证？如何避免工商资本进入农村后造成“非粮化”“非农化”，影响国家粮食安全？记者日前采访了有关专家。

以经营规模适度为目标促进粮食增产与农民增收

《意见》指出，实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。

南京农业大学教授周应恒表示，我国人多地少，户均耕地规模小，劳动生产率水平较低，随着工业化、城镇化推进，农民非农就业收入不断提高，从事农业的意愿下降，粗放经营甚至抛荒已成普遍现象。同时，细小规模的农业难以应对国际竞争，发展规模经营是实现农业现代化的必然选择。

根据第二次全国农业普查的数据计算，平均每个农业生产经营户只能经营9.1亩耕地，每个农业从业人员只能经营5.2亩耕地，如果扣除物资成本后每亩耕地一年的净收益按500元计算，一个农业从业人员一年的纯收入只有2500元，不如在外打工一个月的收入。

“在中国农业和农村未来的发展中，必须要大力培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，走出一条有中国特色的农业现代化道路。”中国社会科学院农村发展研究所研究员张晓山表示。

“但应清醒认识到，我国这样一个人多地少的国家，在推进农业现代化过程中，不能脱离实际，片面追求超大规模经营，盲目崇拜国外的大规模农场，要充分认识实现土地适度规模经营的长期性和复杂性。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊说。

“农村土地经营权的流转和集中必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。”韩俊说，发展适度规模经营，既要积极鼓励，也不能拔苗助长，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平提高相适应。

以农户家庭经营为基础积极培育新型农业经营主体

《意见》提出，加快培育新型农业经营主体。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。

“我国现代农业的发展既不应该也不可能以农民的衰落乃至终结为代价，又不可能简单排斥农业企业进入，必然是一种混合型经营的发展态势。”四川省社科院研究员郭晓鸣说。

韩俊表示，从世界各国农业发展实践看，家庭经营是最普遍的农业经营形式。农业生产的监督成本较高，农户家庭成员之间的经济利益高度一致，不需要精确的劳动计量和监督。较之其他经营方式，家庭经营具有更好的适应性。

专家们指出，要构建和完善新型经营主体的政策支持体系，改善生产性基础设施条件、完善土地经营权抵押融资功能、强化抵御风险能力。同时，对促进农民工市民化等要有相应的制度设计。

对于工商资本进入农业，“要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度，要有明确的上限控制，要进行资格审查和项目审查。”韩俊说，要鼓励和支持工商企业发展现代种养业，支持其进入农产品加工流通和社会化服务领域，与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制。

以尊重农民意愿为前提引导土地规范有序流转

《意见》提出，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。

“目前农民对土地流转的基本态度，地区之间存在着很大的差别。”韩俊说，采取“自家的承包地自家种”方式的农户仍占大多数，绝不能用行政手段强迫农民流转土地；在经济相对发达地区和大城市郊区，尤其是在城镇多年从事二三产业、有稳定的非农收入的农户，有转让土地经营权的愿望，要坚持依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地经营权，但承包权仍是农户的，不能强迫收回承包地。

“在农户彻底脱离农村、融入城市的情况下，部分农户不仅自愿流转经营权，也自愿放弃承包权。这种情况目前还较为少见。即使在这种情况下，也不能要求把放弃承包地作为农民进城落户的先决条件。”韩俊说，在农民自愿的前提下，可以把承包地交还集体组织或经集体同意后转让给集体组织其他成员，集体也应给予合理补偿。

郭晓鸣指出，推进土地流转不能演变成为其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，也不能简单采取“长期出租、固定租金、每年支付”的模式，要支持通过保底分红等方式流转土地，使农民分享增值收益。