立法法修改何以保证质量

张兵 王丽

中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等多个层次的法律规范构成的。

作为法律体系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改开启了新形势下我国立法改革的序幕。它的每一处修改都意义重大，必将对未来全面深化改革和法治建设进程产生重大影响。

人大主导立法，实行备案审查等，无疑将能保证和提升中国立法的质量。

人大主导立法

有学者分析指出，本次修改体现了“人大主导立法”的核心思想。以往立法过程中，部门立法一直饱受诟病。所谓部门立法主要是指，各政府部门根据自己的需要提出立法意见和建议并形成法律草案，交由人大审议通过。

“我觉得立法存在的问题之一是，立法的民主性不足，所有的立法都应该是反映人民意愿的，但实际上很多立法反映的是部门利益，是部门利益法制化的结果。”最近一次做客新华网访谈时，中国政法大学副校长马怀德教授坦言，“它不能客观地反映人们的要求，也就很难保证它的质量，很难有效实施和操作。”

马怀德指出，据不完全统计，在十一届全国人大常委会立法规划确定的64部法律中，有48部法律是由主管行政部门起草的，比例高达75%。这足以说明部门在起草法律、主导法律制定过程中所起的作用。部门起草法律的最大问题就是部门立法，把部门的利益法律化，塞进了很多部门的“私货”，这就使得法律不能够客观地反映人民的意愿和经济社会发展的各项要求。

2015年3月8日，在第十二届全国人民代表大会第三次会议上，全国人民代表大会常务委员会副委员长李建国介绍，党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。根据各方面的意见，修正案草案从三个方面加以补充和完善。

一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。

二是加强和改进法律起草机制，修正案草案规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作;涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。

三是更多发挥人大代表在立法中的作用。修正案草案规定，编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议;全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈;全国人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的代表参加;全国人大常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席。

“人大如何主导立法？一方面要把事关人民群众切身利益、事关利益分歧比较大、社会上比较关注的重大草案的起草权交给人大。”在接受《民生周刊》采访时，中国人民大学法学院教授、中国法学会立法学研究会常务副会长朱景文说，“另外有关全局性、综合性、基础性的法律起草也要交由人大的专门委员会和常委会的工作机构去起草。通過人大起草法律，将立法的主导权掌握在立法机关手中，从而改变现在由部门主导的格局，实现由人大主导。”

备案审查：剔除“法中瑕疵”

目前关于备案审查的权限和程序分别在立法法、监督法、地方组织法等法律中作了规定，但还面临着一些问题。据了解，现行立法法规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案审查;监督法规定了“两高”司法解释的备案审查，但都比较笼统。委员长会议制定了法规备案审查工作程序、司法解释备案审查工作程序，虽然弥补了法律的不足，但在效力上与法律还是有差别的。上述法律及规定虽然分别从不同角度作出了规定，但在立法层面尚未形成一套完整的制度。

备案审查的主要目的是，消除法律、法规等之间“打架”，备案和审查是中国立法监督中至关重要的制度和环节。

2004年，全国人大常委会在法制工作委员会下设置了“法规审查备案室”。它从2004年成立至2014年12月底，10年间共接收了各类审查建议1000多件，其中属于全国人大常委会审查范围的对法规和司法解释的审查建议有将近500件。

“我们对公民、社会组织提出的每一件审查建议都严格按照工作程序进行接收、登记、研究，提出研究意见，对不属于全国人大审查范围的来信区别情况，分别转送有关机关研究处理，对发现问题的，也是根据工作程序及时与制定机关沟通协商，提出研究意见。通过这些工作，妥善处理了一些明显与法律规定不一致问题的规范性文件。” 法规备案审查室副主任田燕苗在接受媒体采访时表示。

来自中国人大网的消息称，大多数省级人大常委会在法制工作机构内设立了备案审查工作机构，专门负责规范性文件备案审查工作。少数地方明确由常委会办公厅或者法工委（法制室）承担备案审查工作，还有个别地方正在申报设立备案审查工作机构。

一些地方甚至出台了相关规定，用于规范地方政府规章的备案审查工作。到目前止，全国31个省级人民政府均已通过地方立法建立了规范性文件备案审查制度，共制定或修订有关规范性文件备案和制定程序方面的规章43部。

立法法修正案草案一审后向地方征求意见时，安徽等地提出，过去备案审查工作一直以被动审查为主，建议增加主动审查的内容，于是，二审稿第三十七条便修改为，全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。

“主动审查的工作量会很大，如何提高审查效率？这肯定会给相关机构不少压力。”一位要求不具名的律师说。

立法法修正案草案规定：全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民予以反馈，并可以向社会公开。

这意味着有了互动性。在中国政法大学副校长马怀德看来，明确规定审查情况“可以”反馈是一种进步，但步子还应迈得大一些：“建议规定审查情况‘应当’反馈，并向社会公布。我认为法规备案审查不存在需要保密的情形，公开其实是对备案审查的支持。”