毛泽东“关于健全党委制”思想及其现实价值——重读毛泽东《关于健全党委制》

徐巧月，石学峰

(1.东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117；2.天津市委党校，天津 300191)

毛泽东“关于健全党委制”思想及其现实价值

——重读毛泽东《关于健全党委制》

徐巧月1，石学峰2

(1.东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117；2.天津市委党校，天津 300191)

在党的历史方位发生重大转折历史关头，毛泽东于1948年9月20日为中共中央起草了《关于健全党委制》的重大决定。该决定内容集中、言简意赅、分析透彻，所阐述的主要思想是：论述了健全党委制的重要性、规定了党委实行集体领导的范围、要求健全完善党委会议制度、集体领导与个人负责不可偏废。今天重读《关于健全党委制》一文，对提高党的执政能力建设、改革党的领导和执政方式、推进党内民主建设以及“完善党委领导体制和工作机制”仍具有不可估量的现实价值。

毛泽东；关于健全党委制；现实价值

《关于健全党委制》一文，是毛泽东1948年9月20日为中共中央起草的一个加强党的建设的重大决定。关于这个决定的重要意义，邓小平在中国共产党第八次全国代表大会上所作的《关于修改党的章程的报告》中给予高度评价：“在于它总结了党内认真实行集体领导的成功的经验，促使那些把集体领导变为有名无实的组织纠正自己的错误，并且扩大了实行集体领导的范围”[1]230。事实上，《关于健全党委制》的意义远远不止于此。60多年以后重读这篇加强党的建设的重要文献，对于进一步提高党的执政能力、改革党的领导方式和执政方式、推进党内民主建设以及“完善党委领导体制和工作机制”仍具有不可估量的现实价值。

一、党的历史方位的重大转折与《关于健全党委制》一文的发表

毛泽东《关于健全党委制》一文的发表有着深刻的历史背景，它与党的历史方位的重大转折密切关联。

当时的中国正处于历史的巨变关头。经过两年多的人民解放战争，国民党的军队总数减少到365万人，能够用于第一线的兵力也仅有170万人，加之国民党统治区政治、经济危机加深，使国民党的反动统治摇摇欲坠。与此形成鲜明对比的是，我解放军的兵力已经达到280万，其中野战军149万人，且士气高昂、后方巩固，解放区面积也已经扩大到235万平方公里，人口增加到1.68亿，拥有大中小城市586座。这表明，中国共产党领导的革命战争，已经达到了一个历史转折点，即“蒋介石的二十年反革命统治由发展到消灭的转折点”，“一百多年以来帝国主义在中国的统治由发展到消灭的转折点”[2]1244。这个转折点的发生，标志着全国性的革命胜利即将来临，中国共产党的地位也即将在全局上发生根本性的转变，由一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的革命党转变成为一个领导人民掌握全国政权的执政党。

在此情况下，1948年9月8日至13日，中共中央在西柏坡村召开了政治局扩大会议。毛泽东在会议指出：“我们的战略方针是打倒国民党。战略任务是军队向前进，生产长一寸，加强纪律性，由游击战争过渡到正规战争”[3]。会议通过了《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》。决议强调：“要加强党的集中统一领导和组织纪律性，克服无纪律状态和无政府状态，克服地方主义和游击主义，将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关手里，以便达到全党全军在方针上、政策上、行动上的完全一致”[4]。会议认为，把权力尽可能地集中于中央和中央代表机关，就迫切地需要加强党的集体领导、集中集体智慧，防止个人包办重大问题，造成工作上的失误，这就需要健全党委制。

但是，由于过去我党长期处于被敌分割的、游击战争的、农村的或城市地下的斗争环境之下，这样，党委的成员多数是由上级指定的，而且由于当时的战争环境，各党委成员又没有经常集中起来开党委会决定重大问题的条件。因此，在实际工作中，个别人决定重大问题的现象经常发生。特别是某些党委书记个人决定重大问题已经成为一个习惯，连党委的其他成员也已觉得是理所当然的事。所以，尽管九月会议要求恢复和健全党委制，要求在实际工作中尽力纠正这种个人决定重大问题的做法，但是由于历史条件或现实情况的种种原因，仍然有些同志对于实行党委制的重大意义认识不足，致使有些党委形同虚设，妨碍了党的集体领导。

此外，在实行党委制过程中还存在对于党委制怎样实行，如何开好党委会，以及如何处理集体领导和个人负责的关系等诸多问题，有些党组织的党委成员也缺乏实行党委制的经验。因此，九月会议后，为帮助各级党委有效落实九月会议关于健全党委制的决定，毛泽东于1948年9月20日为中共中央起草了《关于健全党委制》的决定。对九月会议作出的健全党委制的原则性规定进行了展开论述，总结了建党以来党内实行集体领导的成功经验，对加强党的集体领导起了重大的推动作用。

二、毛泽东《关于健全党委制》一文的内容厘析

毛泽东的《关于健全党委制》，全文不足600字，但内容集中、言简意赅、分析透彻，体现了毛泽东健全党委制的一系列鲜明思想和理论观点，主要是：

(一)强调健全党委制的重要性

解放战争以前的很长时间内，由于我党游击战争的特定情况，各根据地和游击区一直处于被分割和独立活动状态，分散主义、无组织、无政府状态等倾向严重存在于许多地区的党组织中，个人决定重大问题的现象更是普遍存在。正如1947年《晋冀鲁豫军区政治部关于部队中党委的组织与领导的报告》中指出的那样：“大半年来，各纵委旅委都没有建立起党的领导，什么事情，仍然采取由上级首长找下级首长来谈一下，就分头下去作的办法”。“部队很多重要措施，仍然不是经过党委形式的民主的讨论，然后实施，还是采取首先简要会谈的方法”[5]。为此，1947年7月28日，中央草拟了《中国人民解放军党委员会条例(初稿)》，营以上单位全部恢复了党委制。但是，由于大多数党委会都是由上级党委临时指定，致使有些领导机关个人包办和个人解决重大问题的习气仍十分浓厚。

针对党内存在的个人包办、党委委员形同虚设，损害党的集体领导的现象，毛泽东在《关于健全党委制》中首先强调了健全党委制的重要性，他说：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”[2]1340。这是因为，党委制下，书记和委员的地位和权利平等，党委研究决策重大问题，书记和委员一样只有一票的权利，并按少数服从多数的原则做出最终决定。所以，健全党委制的重要性就在于从制度上保证了党的集体领导。

(二)明确规定了党委实行集体领导的范围

集体领导是党的最高领导原则之一。自建党伊始，我们党就按照马列主义的建党原则，各级领导机构实行委员会制。但由于建党初期党员人数较少、领导机构和人员不健全等原因，所以，从党成立一直到党的四大，我们党对于党的委员会内的集体领导制度并没有明确地提出来。1927年党的五大，在党的历史上第一次提出：“中央应该强毅地实行集体的领导，从中央、省委以至支部”[6]。由此正式确立了党的集体领导制度。特别是“从遵义会议以后，我们党建立了一套健全的党的生活制度，树立了一套好的传统作风”[1]302-303。党的集体领导制度也在我们党内渐渐形成了一个传统。

尽管如此，但是我们党通过的历次党章、决议以及文件，都没有明确规定党内实行集体领导的范围，而主要是由各级党委根据自己的实际情况执行集体领导，这就难免导致实践中的随意性和自由裁量。针对这一缺陷和不足，毛泽东总结了我们党实行集体领导的经验，在《关于健全党委制》一文中第一次明确提出了党内实行集体领导的范围，“今后从中央局至地委，从前委至旅委以及军区(军分会或领导小组)、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，都必须建立健全的党委会议制度，……地委、旅委以下的党委亦应如此。高级领导机关的部(例如宣传部、组织部)、委(例如工委、妇委、青委)、校(例如党校)、室(例如研究室)，亦应有领导分子的集体会议。”[2]1340-1341这就正式从领导机关以及工作机构方面，明确规定了党委实行集体领导的具体范围，有利于避免实践中的随意性和自由裁量。

(三)要求健全完善党委会议制度

毛泽东在《关于健全党委制》中，较详细地提出了完善党委会议制度的具体要求：

一是，一切重要问题(当然不是无关重要的小问题或者已经会议讨论解决只待执行的问题)均须交委员会集体决定，由到会委员充分发表意见，按少数服从多数原则做出最终决定。

二是，为防止会议决定流于形式或不能做出决定，在会前必须要充分做好准备。即关于会议所要讨论的一切重大问题，会前应事先通知会议参加者。“在会议之前，对于复杂的和有分歧意见的重要问题，又须有个人商谈，使委员们有思想准备，以免会议决定流于形式或不能做出决定。”[2]1341

三是，在会议召开期间，要注意发扬民主，容许不同意见的争论。在到会委员们经过深入讨论，充分发表意见，取得思想上的一致后，再做出明确的决定。那种议而不决以及决而不行的作风，是妨碍党的领导的。

四是，少开长会、不频繁开会。“每次会议时间不可太长，会议次数不可太频繁，不可沉溺于细小问题的讨论，以免妨碍工作”[2]1341。

五是，明确规定了党委会的领导体制，防止权力过分集中于常委会。毛泽东提醒全党：党委会“分为常委会和全体会两种，不可混在一起”[2]1341。这是因为，从二者的相互关系看，常委会是同级党委全体会议选举产生的机构，常委会必须贯彻执行全委会的决议并对其负责，而不能用常委会代替全委会。

(四)集体领导与个人负责相结合

民主集中制是党的根本组织原则，集体领导是民主集中制的具体体现，是正确贯彻党的路线、方针、政策的保证。没有集体领导，就很难做出科学正确的决策。然而，集体领导如果不和个人负责相结合，那么，做出的决定就难以付诸实施。因此，毛泽东在《关于健全党委制》中要求全党“须注意，集体领导和个人负责，二者不可偏废”[2]1341。也就是说，健全党委制必须实行集体领导和个人负责相结合的原则。即重大问题由党委领导集体讨论决定，分工负责。但日常的琐碎小事则应由分管的委员负责处理，而绝不可事无巨细，全部搬到党委会议上来。同时，凡属于个人分工负责范围内的事情，除极其重大问题需提请党委集体讨论外，对于具体问题个人应积极大胆地负责处理，唯如此，才能做到事事有人管，人人有专责，避免遇事相互推诿、相互扯皮，才能将集体做出的决议有效地得到贯彻落实，最终保证党委制的真正落实。由于当时仍处于战争环境，所以毛泽东着重强调指出：“军队在作战时和情况需要时，首长有临机处置之权”[2]1341。

三、毛泽东《关于健全党委制》的现实价值

今天重读《关于健全党委制》，对于提高党的执政能力建设、改革党的领导和执政方式、推进党内民主建设以及“完善党委领导体制和工作机制”具有不可估量的现实价值。

(一)健全党委制——提高党的执政能力建设的根本前提

执政能力建设是党执政后的一项根本性建设。在新世纪新阶段，提高党的执政能力，有着丰富的内涵，涉及党的建设的各个方面，与领导班子建设、干部队伍建设以及执政体制机制建设紧密相连。特别是加强党委制建设，对于提高党的执政能力至关重要[7]。这是由各级党委在党的执政主体中的地位决定的。所谓执政主体是指那些执掌和运作国家政权的各级领导机构、领导班子和领导干部，这些组织和人员履行着执政职能。1996年中共中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》指出：党的各级委员会是本地区的领导核心，要贯彻执行党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，对本地区的政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导。这就表明：各级党委是党所执掌之政治权力的直接承载者，是党执政政策的制定者、执政活动的组织者和执政使命的践行者，在一个地区、一个部门负有全面责任，因而在执政党的执政主体中处于最核心地位。这就决定了他们的执政能力状况，直接反映着党的整体执政能力状况。而各级党委的执政能力的高低，又与各级党委是否善于加强自身建设密切相关。实践证明，凡是那些善于加强自身建设的党委，其执政效绩就比较突出；凡是那些不注重加强自身建设的党委，其执政效绩就比较平庸。因此，从这个意义上讲，健全党委制是提高党的执政能力的根本前提。所以，在提高党的执政能力的大背景下，重读毛泽东同志的《关于健全党委制》就具有了非常深刻的意义。

(二)健全党委制——改革党的领导和执政方式的基本要求

在新的历史条件下，党以何种方式领导和治理国家，关系到执政使命的履行和执政地位的巩固，关系到全面建设小康社会乃至现代化宏伟目标的实现。我们党原有的领导方式和执政方式的最大特点就是权力高度集中，“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”[8]。这种高度集权的领导和执政方式在历史上确实发挥过积极作用，但也造成了“文化大革命”的重大灾难。事实证明，权力过分集中使得党的领导职能无限制地扩大，不利于和平执政时期社会主义现代化的建设。

改革开放以来，我们党在深刻总结经验教训的基础上，在改革和完善党的领导方式和执政方式方面不懈探索，取得了显著成效。但是，由于传统的思维惯性，在党的领导方式和执政方式中存在的权力高度集中，以党代政、党政不分的弊端并未彻底清除。党委直接干预甚至包办政府工作的现象仍然不同程度地存在。如，对于人大选举或任命的干部进行频繁地调整；直接干预微观经济活动，直接进行生产要素的分配，等等。这些现象的存在既说明改革和完善党的领导方式和执政方式的紧迫性，也对改革和完善党的领导方式和执政方式提出了严峻挑战。在党的历史方位发生重大改变的今天，党的领导不应当是直接行使国家权力，而是政治、思想和组织的领导。因此，各级党委必须按照“总揽全局、协调各方”的原则，健全党的领导制度，切实把主要精力放在抓方向、议大事、做决策、管全局上，从而更好地发挥党的领导核心作用。重读毛泽东《关于健全党委制》，无疑对改革和完善党的领导方式和执政方式具有重大的意义。

(三)健全党委制——推进党内民主建设的内在要求

党内民主是党的生命。从理论上讲，党委制就是党内民主的产物。中国共产党是按照马克思主义建党原则建立的，其权力运行机制是：由党的代表大会选举产生党的各级委员会，在代表大会闭会期间，贯彻执行代表大会的决议，行使代表大会的职权，领导党的工作。党的各级委员会选出常委会，组成委员会的领导核心，在全委会闭会期间，行使全委会的职权，主持党委的日常工作，对党委集体负责。所以，依据马克思主义建党原则，共产党的党内权力构成是建立在党内民主基础之上的，党的各级委员会与党的代表大会，常委会、全委会与党代会的关系，都是权力的委托和代理的关系；书记、副书记和党委会都是受党的代表大会的委托，领导党的工作的机关，书记、常委会和党委会的活动与决定，都不能超出党的代表大会的决议和党章的规定。

然而，从我们党内权力的现实运作看，由于党代会每五年召开一次，一旦会议结束，将无法再发挥作用。所以，在党代会闭会期间，实际是由由其选举产生的党委全委会处于党内最高权力机关地位，行驶着最高权力机关的职能。但是，党委全委会每年仅召开一至两次会议，每次会议仅讨论决定一两件大事，会议结束后，也无法再发挥作用。这样一来，在党委全委会闭会期间，党内权力就转移到主持党内日常工作的党委常委会，使党委常委会兼具决策和执行二权。同时，党章又规定，各级纪委在同级党委的领导下进行工作，这样就使得党委又承担了纪委的部分权力，由此形成党委集三权于一身现象。从实然的角度看，党委的这种适度集权具有一定的合理性，有利于降低权力消耗成本和提高权力运作效率，在很长时间内将不会有大的改变。但是，党委的过度集权又会对民主形成一定的危害。因此，在现行的党内权力结构框架内，如何通过健全党委制本身，使得党委的适度集权成为有益而非危害因素，就成为推进党内民主建设的迫切要求。所以，在此背景下，重读毛泽东的《关于健全党委制》一文，就具有了特别重要的意义。

(四)健全党委制——“完善地方党委讨论决定重大问题”的迫切需求

2004年，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的规定》，明确做出了“减少党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”、“逐步加大党委、人大、政府、政协之间的干部交流”、“适当扩大党政领导成员交叉任职”的重大战略部署。根据这一战略部署，从2006年开始，全国省、市、县、乡四级党委集中换届，减少了党委副书记职数，扩大了党委、政府领导班子成员交叉兼职的比例。这项改革，减少了党委领导班子成员和副书记的职数，取消了党委内部的书记办公会这个层次，整合了执政资源，提高了执政效能，有利于发挥集体领导的作用和提高党委总揽全局的能力。但是，这种改变，也不可避免地带来了一些新情况、新问题。比较突出的问题，诸如，取消了书记办公会，会不会因此更加强化了书记的权力？谁来监督书记？等等。党的十六届四中全会《决定》讲的很明白，推进党委领导班子配备改革，目的就是充分发挥集体领导的作用。但以上问题却恰恰可能影响党委的集体领导。针对上述问题，2009年9月，党的十七届四中全会通过的《中共中央加强改进新形势下党建若干重大问题的决定》，提出了“完善党委领导体制和工作机制”的任务。2012年11月党的十八大以及2013年11月党的十八届三中全会又相继提出“完善地方党委讨论决定重大问题”和“各级党委要切实履行对改革的领导责任，完善科学民主决策机制，以重大问题为导向，把各项改革举措落到实处”等决定。要把这些决定落到实处，既亟需各级党委在实践中积极探索，将探索中的实践成果最终凝结为理论成果，更需要理论工作者善于从我们党自己的历史素材中吸取经验、知识和智慧。所以，在这一背景下，重读毛泽东同志《关于健全党委制》就具有了极其重要的现实价值。

[1] 邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2] 毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991.

[3] 顾龙生.毛泽东经济年谱[M].北京：中共中央党校出版社，1993：248.

[4] 中共中央文件选集：第17册[M].北京：中共中央党校出版社，1992：367.

[5] 中共党史参考资料：第11册[M].北京：中国人民解放军政治学院党史教研室，1979：182.

[6] 中国共产党第二次至第六次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，1981：155.

[7] 陈桂芝.毛泽东的宣传工作思想形成问题探析[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2014(3)：254-257.

[8] 邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：328-329.

Mao Tse-tung’s Thought in “On Perfecting the System of the Party Committee” and Its Realistic Value——Rereading Mao Tse-tung’s “On Improving the System of the Party Committee”

XU Qiao-yue1，SHI Xue-feng2

(1.College of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China；2.Party School of Tianjin Municipal Party Committee，Tianjin 300191，China)

Mao Tse-tung drew up the significant decision of “On Perfecting the System of the Party Committee” for the CPC central committee on September 20，1948，when the CPC historical position turned to a defining point in history. The decision intensively focuses on its content，gives the essentials in simple language，and makes a very thorough analysis.It sets forth the thought as follows: illustrating the significance of improving the CPC Committee，stipulating the scope of the CPC Committee collective leadership，perfecting the conference system of the CPC Committee，calling for neither collective leadership nor individual responsibility overemphasized at the expense of the other. At present，rereading “On Improving the System of the Party Committee”，actually，is incredibly valuable to the construction of the CPC governing capacity，the reforming of the CPC leading and governing style，pushing ahead on the building of democracy within the Party as well as improving leadership system and work mechanism of the CPC Committee.

Mao Tse-tung；On Perfecting the System of the Party Committee；Realistic Value

2014-07-10

吉林省哲学社会科学规划项目(2013B263)。

徐巧月(1976-)，女，吉林长春人，东北师范大学政法学院博士研究生，长春金融高等专科学校副教授；石学峰(1982-)，男，山东济南人，中共天津市委党校党史教研部讲师，法学博士。

A84

A

1001-6201(2015)01-0103-05

[责任编辑：秦卫波]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.01.019