民生政治VS福利政治：中西方的比较及启示

张 博

（黑龙江大学 政府管理学院，黑龙江 哈尔滨150080）

2007年10月，中国共产党首次将“民生”写进十七大报告，并提出以“学有所致、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等指标为重点的民生社会理想，这标志着中国民生政治时代的到来。作为一种政治实践与治理模式，民生政治是指“以改善民生为政治目标，以民生问题作为政治决策、政治职能和政治资源的重心，把民生的改善、国民的福祉作为衡量发展的最高标准的一种政治模式”［1］。早在中国提出和实施“民生政治”以前，西方资本主义国家就一直在推行“福利政治”。对于西方的“福利政治”，学术界并没有定论，不过，它通常是指“国家利用权力通过政治和行政的方式努力在全国范围内实现普遍社会保障的一种政治模式”［2］。人们不禁会追问：中国有民生政治，西方有福利政治，这两种“政治”是否相同？本文拟对民生政治与福利政治的核心要素作一个比较，并希冀从中获得一点启示，以为中国继续巩固和发展好民生政治提供一点理论上的帮助。

一、产生背景的比较

福利政治产生的背景是“资本主义经济政治危机”。20世纪初，全球大萧条以及惨烈的二战，给资本主义国家造成严重的经济危机与政治危机，并震撼了整个西方世界。大量失业和社会贫困问题是不能单纯地用经济自由主义理论加以解释的。在资本主义经济危机与政治危机面前，古典自由主义的消极国家观受到严重挑战，无以应对危机。于是，西方资本主义国家开始努力寻找资本主义的新出路。20世纪30年代，罗斯福在西方世界率先推行“3R”新政，成功促使美国复兴。面对现实经验，20世纪40年代末，凯恩斯宏观经济干预理论受到西方资本主义国家的普遍欢迎，新自由主义一时占据政治思潮主导，“积极国家”的思想席卷各国，西方国家纷纷建立起福利国家制度。同时，20世纪50年代，社会民主党进入第一个执政高潮，其所秉持的民主社会主义理念也有力推进了福利国家建设。由此不难看出，福利政治的“实质是西方20世纪30年代反危机措施的长期化和制度化”［3］22。一言以蔽之，资本主义经济政治危机是西方福利政治产生的深刻背景。

民生政治产生的背景是“执政合法性削减的危机”。执政合法性的问题是任何一个政权能够长期存在都必须面对的问题。而民意认同一直都作为任何政权合法性存在的首要来源。改革开放以后，由于世情、国情、党情的深刻变化，中国共产党在革命年代通过领导中国人民取得革命胜利所树立的以意识形态和个人魅力为主要表现形式的合法性面临重大挑战和困境，政治稳定急需新的合法性基础。在这样的背景下，中国共产党主动调整合法性来源，从注重意识形态和个人魅力转为强调经济增长，随之而来的是中国经济增长率一直保持两位数的高速增长，社会环境和人民生活水平有了很大程度的改善。经济增长也就成为了改革开放后中国政权合法性的源泉。然而，在经济高速增长并不断增强党的执政合法性的同时，民众日益削减的幸福感与公平感却从相反的方向不断削弱党的执政合法性。基于此，中国共产党在“实现经济又好又快发展”的同时将民生问题摆在前所未有的高度。随后，民生政治开始进入中国政治话语体系。2007年“两会”上，民生发展成为主题和最强音。自此，依靠经济增长来获取执政合法性的单一方式被依靠经济增长与民生改善来获取执政合法性的双重方式所取代，中国共产党执政的合法性危机得以有效化解。

二、思想渊源的比较

福利政治的思想渊源是近代西方的“权利思想”。从历史上看，福利政策早期的理论支撑似乎是“仁慈施恩”的观念。然而，“仁慈施恩”只是现代福利政治的一个影子，却并不是其直接的思想渊源。我们知道，在近代西方反封建主义的斗争中，资产阶级和无产阶级明确提出了人权与平等的政治诉求。而且，自由主义作为市场经济中自由企业制度的精神支柱，也强调个人权利的平等和绝对优先性。从思想脉络与精神气质来看，现代福利政治的思想渊源应该为近代西方的“权利思想”［4］。对此有西方学者认为，形成现代福利国家的最直接源动力除了对于科学管理方法的推崇外，还包括对社会公平标准的不懈追求。权利同人类的幸福密不可分，从本质上讲，它是为了保护人们的安全与幸福而存在的。权利是社会福利的重要组成部分，而社会福利又是具有特殊意义的社会性权利。所以，权利因作为社会福利的政治基础而与社会福利发生着内在的逻辑联系。按照现代政治学的理论，权利在本质上是一种福利权利，而福利权利在现代社会又表现为公民权利。显然，福利政治的思想渊源是近代西方的“权利思想”。

民生政治的思想渊源是中国传统的“民本思想”。民生政治虽然进入到当代中国主流政治话语的时间不长，但是，民生政治在中国传统文化中却有悠久的历史，其表现为中国传统绵延不绝的“民本思想”。《尚书·盘庚》篇中就记载“施实德于民”、“重我民”。孔子也较早地提出重民、富民的思想。据《论语·子路》记载：冉有曰：“既庶矣，又何加焉？”曰：“富之”。孟子则明确地提出他的民本思想，他在《尽心下》中说：“民为贵，社稷次之，君为轻”。近代孙中山先生也是一位民本政治思想的倡导者，他提出了以“民族、民权、民生”为核心的三民主义，而三民主义皆基于民。因此可以说传统宝贵的民本思想资源，是中国民生政治产生的最直接的思想来源。

三、核心命题的比较

福利政治的核心命题是“阶级、阶层之间的利益再分配”。在当代资本主义国家，生产资料资本家私人占有制仍然是其经济基础，而广大的工人阶级在经济上则处于被支配的地位，从而导致其在政治上也处于从属地位——尽管工人阶级拥有定期的选举权以及利益表达权。资本主义国家的一切经济发展成果都是由资本家与工人共同创造的，但在分配劳动成果时，资本家因其经济上和政治上的支配地位而能够占有劳动成果的绝对多数，而工人阶级则只能占有劳动成果的相对少数。正如资产阶级经济学家所指出的：“财富和收入分配不公，是资本主义国家的另一严重弊病。它的严重之处，不在于它本身，最重要的还在于它在辛勤劳动的穷人中间造成的原曲和不公平的愤懑情绪。”［3］31为了调整初次分配的不均等结果，资本主义各国政府亲自出面，主动推行福利政治，在资本和劳工之间“居中调停”，将经济发展成果进行适度的再分配，以最大限度地满足工人阶级的生活需要，保证社会生产的持续和经济的相对繁荣。因此，福利政治并非是要实现资本主义国家内部各阶级、各阶层在经济上与政治上的平等权利，而只是一种在阶级与阶层之间进行利益再分配的方式，它改变不了利益分配的阶级性，最多只是“有良心的资本主义”［3］34和劳工阶级之间的“阶级妥协”［3］32，是资本主义国家推行“阶级合作”［3］39的产物。所以，福利政治的核心命题是“阶级与阶层之间的利益再分配”。

民生政治的核心命题是“社会主义内部人民的利益共享”。从经济上讲，中国是一个以公有制为主体的社会主义国家，一切财产归国家所有，尤其是占支配地位的国有经济部分；从政治上讲，中国是一个工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家。因此，在这个国家内，人民自己决定自己的命运，创造自己的历史，占有自己的劳动；从事不同行业或职业的劳动者都是社会主义大家庭内部具有平等地位的劳动者，不存在统治者与被统治者之分，不存在有产者与无产者之分，更不存在剥削者与被剥削者之分。而且，由于生产资料归全体劳动者所有，劳动者创造的经济成果也是以国家占有的形式而共同所有的。民生政治就是国家将其占有的为全体劳动者所共有的经济成果，以合适的方式分配给全体劳动者即广大人民群众。这个经济成果的分配过程，并非是将一部分人的经济成果强制性地转移给另一部分人，并非是为了缓和社会冲突与阶级矛盾，而是努力实现全体劳动者的劳动成果由全体劳动者共享，提高人民群众生活水平——即使是国家将其占有的经济成果倾向性地分配给那些处于弱势地位的群体，如党和政府利用日益增长的经济财富为城市和农村中的低收入人群提供教育、医疗保健和养老金等，那也是在实现全体劳动者的成果由全体劳动者共享。总之，民生政治的核心命题就是“社会主义内部人民的利益共享”，即中国共产党所讲的“发展为了人民、发展依靠人民，发展成果由人民共享”。

四、实现路径的比较

福利政治的实现路径是“国家按照‘两个正义原则’对市场进行调节与对收入进行再分配”。在理论上，福利政治的实现路径其实就是罗尔斯的两个正义原则：“第一个原则，每个人都对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二个原则，社会和经济的不平等应这样安排，使它们：（1）在于正义的储蓄原则相一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；（2）依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”［5］而在现实中，福利政治的实现路径为国家对市场进行干预和调节与对收入进行再分配和调整，即福利国家通过行政干预从三个主要领域入手纠正市场失灵。一是保证公民的最低收入；二是有能力抵御“社会突发事件”；三是确保任何一位公民都能获得同样水平的社会公共服务。总而言之，西方福利政治最显著的特征就是由国家提供的一套覆盖面极其广泛的社会保障制度及其社会保险体系，其实现的基础则是国家高税收和大规模的财政转移支付。

民生政治的实现路径是“党和政府按照‘效率优先，兼顾公平’的原则施行惠民政策与开展社会管理”。中国是一个社会主义国家，处于执政地位的共产党对中国的经济、政治、文化等具有绝对的领导权和控制权。作为经济与政治结合体的民生政治，也必须要在中国共产党的领导下推行。当前，中国特色社会主义仍然处于社会主义的初级阶段，社会的基本矛盾仍然是人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾，这一基本国情决定了中国必须要以发展经济为前提条件来改善民生，即始终坚持“效率优先”的原则，而不能放缓经济发展的步伐来改善民生，更不能放弃经济发展的主线来改善民生。当然，中国的社会主义性质又决定了中国在发展经济的同时必须“兼顾公平”以实现正义，尤其是时下要在再分配中更加注重公平。以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进基本公共服务均等化。”［6］一言以蔽之，中国民生政治的实现路径是党和政府按照“效率优先，兼顾公平”的原则施行惠民政策与开展社会管理，以确保“幼有所学、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所帮、贫有所救、孤有所助、伤有所治、残有所抚、遭灾者有救助、失业者能解困”［7］等民生目标。

五、启 示

通过以上比较，我们不仅可以对中国民生政治与西方福利政治的联系与区别有一个清晰的认识，而且至少可以从中获得三点启示：

首先，无论是中国的民生政治还是西方的福利政治，它们都是执政者获取合法性资源的一种有效手段。对于西方资本主义国家而言，其合法性来源固然在于它们的选举民主（即程序意义上的合法性），但也依赖于选举后所推行的福利政治，换言之，福利政治也为西方资本主义国家提供了有效的合法性资源（即实质意义上的合法性）。对于中国而言，改革开放头30年，中国共产党主要依靠大力发展经济，进而从中吸取执政合法性资源；而在未来相当长的一段时期内，中国共产党将主要把提高民众生活质量即改善民生作为获取政治合法性的主要来源。近几年的发展实践表明，由“经济政治”转型“民生政治”是一次成功的转型，它与单纯地追求经济绩效来获取合法性的方式比较起来，更能获得社会的认同感和实现社会的稳定性，因而更能获取执政合法性资源［8］。

其次，无论是民主政治较为发达的国家，还是民主政治欠发达的国家，解决好民生或福利问题都能够缓解民主政治的压力。在西方发达资本主义国家，民主政治已经相当成熟，但成熟的民主政治并不能有效地解决所有的经济社会问题，换言之，民主并非能够带来善治。然而，推行福利政治却能够解决民主政治难以完成的使命，从而对民主政治起到强化作用。在中国，民主政治虽然取得了一定的进步，但与西方发达资本主义国家比较起来，还存在着严重的不足，致使中国社会充满着潜在的冲突与暗涌。而且，在短期内，以改变基本权力结构为使命的民主政治又难以有较大的突破。在这样的背景下，民生政治正好能够缓解中国民主政治发展滞后所造成的缺陷，对充满潜在的冲突与暗涌的社会起到减压阀、调节剂与稳定器的作用。因此，民生政治必须要作为一项事关全局的工作推行下去，而不能仅仅看成“权宜之计”、当成“政绩工程”来抓。

其三，中国的民生政治与西方的福利政治确实存在一定的区别，但是，存在区别不等于水火不容。当前，中国面临着其他国家不曾有过的复杂问题，这种特殊处境决定了中国在策略的选择上既要提升自身的应对能力，又要不断吸取发达资本主义的成功做法，包括福利政治的经验，同时，也要吸取西方福利政治的教训，避免掉入“全民福利的陷阱”，根据本国经济发展水平和国情国力实际，循序渐进地解决和改善民生，让人民共享发展成果，促进社会公平正义，走中国特色的民生政治之路。

［1］ 曹文宏.民生政治：民生问题的政治学诠释［J］.社会主义研究，2007（6）：78.

［2］ 曲明影.西方福利国家理论述评［D］.吉林财经大学，2011：3.

［3］ 代恒猛.从消极福利国家到积极“福利社会”——经济全球化视角下西欧福利国家问题研究［D］.中共中央党校，2004.

［4］ 刘超.基于社会权利理念的福利国家变革及其启示［D］.东北财经大学，2007：1.

［5］ ［美］罗尔斯.正义论［M］.何怀宏，译.北京：中国社会科学出版社，1988：302.

［6］ 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB／OL］.［2013－11－16］.http：／／news.xinhuanet.com／mrdx／2013－11／16／c＿132892941.htm.

［7］ 郑功成.中国社会保障30年［M］.北京：人民出版社，2008：379.

［8］ 赵林记.当前我国农村社区公民政治文化培育研究［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2013（4）：33－36.