关于环境影响评价中公众参与的几点思考

王三平 王浩宇 韩 震 李 杨

(中国辐射防护研究院，山西太原 030006)

1 引言

公众参与是环境影响评价中的一项重要工作，是环境影响评价中不可缺少的内容和程序。其主要目的是维护公众合法的环境权益，在环境影响评价中体现以人为本的原则，更全面地了解环境背景信息，发现潜在环境问题，提高环境影响评价的科学性和针对性［1］。关于公众参与，我国颁布了一系列有关的法律法规和相关文件，这些文件为公众参与与环境影响评价提供了法律依据，使得环评中的公众参与做到了有法可依。

2003年中国环境影响评价法中:第二十一条明确规定除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明［2］。

为进一步规范和加强建设项目环境影响评价公众参与工作，强化社会监督，2006年，根据《中华人民共和国环境影响评价法》、原国家环保总局颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》环发2006［28］号。该办法充实了公众参与权的内容、明确了公众参与的组织形式和程序、明确了公众参与的权力。其中公众参与的一般要求包括“第一时段公开环境信息”主要是指信息公开相关要求。“第二时段征求公众意见”是指建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见［3］。

2015年新修订的中华人民共和国环境保护法在环境保护基本理念、公众参与、法律责任等方面都做出了重要修改，“第五章信息公开和公众参与第五十六条对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见”［4］。

在严格按照《中华人民共和国环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》和《环境保护法》等文件做好公众参与相关工作外，其它的另外一些文件同样也对公众参与工作提出了要求，环评应予以一并关注。

2012年7月，环境保护部《关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》环发［2012］77号，第三条第9 款对存在较大环境风险的相关建设项目，应严格按照《环境影响评价公众参与暂行办法》做好环境影响评价公众参与工作。项目信息公示等内容中应包含项目实施可能产生的环境风险及相应的环境风险防范和应急措施(应关注:在公示及公参调查表中应有环境风险相关内容)［5］。

2012年8 环境保护部《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》环发［2012］98 号，第三条“…对编制环境影响报告书的项目，建设单位在开展环境影响评价的过程中，应当在当地报纸、网站和相关基层组织信息公告栏中，向公众公告项目的环境影响信息(应关注:三种信息公示方式是同时具备、而不是其中之一)［6］。

2 环评实际过程中公众参与遇到的问题及解决方案

2.1 公众参与的具体形式

一般情况下，根据前述的法律条文规定，征求公众意见可以采取发布信息公告、发放调查表、召开公众座谈会、网上公示、论证会、听证会和咨询专家意见等多种方式。但在实际工作中，评价单位和建设单位根据项目审批环保部门的不同采用的方式也有所不同，一般情况下普遍采用发放调查表、召开座谈会和网上信息公示、张贴公告等方式，采取这几种方式基本可以满足一般编制环境影响报告书对于公众参与章节编写的要求。而对于一些选址较为敏感、环境影响范围较大或国家规定的“两高一资”的项目必要时采取论证会或听证会方式。

2.2 公众参与调查表发放的数量及范围

调查选址附近公众对项目建设的意见和态度时，评价单位多采用发放调查表的形式。而对于公众参与调查表发放范围和份数，因为没有一个统一可遵循的规范或标准尺度，每个环评单位和建设单位在实际过程中根据项目审批部门或影响程度的不同进行了不同份数的调查表发放，调查表中的内容也是五花八门。经过多年的环评工作经验，笔者认为调查表发放范围应主要为受建设项目直接影响的单位和个人;对于有些项目建设地点除厂址外还有固废堆场的选址，厂址和固废堆场的选址两者相对较远，比如火电项目有灰渣堆场、氧化铝项目有赤泥堆场、水泥项目有矿山开采，评价单位在实际进行公众参与调查时，不仅应调查厂址附近受影响的公众还用考虑将固废堆场或矿山开采附近受影响的公众一并列入调查对象。对于涉及搬迁的项目还应着重调查搬迁范围内公众的意见。对于发放公众参与调查表的范围，笔者认为在实际评价时，评价单位都是根据项目的排污特征、气象条件和项目所在区域的地形特点确定项目的大气评价范围，而大气评价范围恰能说明项目对周围环境的影响范围，因此评价单位在进行公参时可根据项目确定的大气评价范围来确定其公众参与调查范围，若确定的范围边缘距离特殊敏感点较近，可适当扩大。根据受直接影响公众的总数来确定实际调查的公众人数，受调查公众人数比例应不低于其总数的10%～20%。

2.3 公众参与的介入时间

根据《环境影响评价公众参与暂行办法》，与公众参与有关的主要是三点:第一环评委托7日内建设单位在拟建的项目所在地公开张贴公告方式告知公众关于项目建设内容及环境影响评价的相关问题;第二建设项目在完成报告书编制前，上报环境管理部门审批之前，将“环境影响报告书”简本进行网上公示，包含建设项目对环境可能造成影响的概述、预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的要点。第三对环境可能造成重大影响，应当编制报告书的建设项目，采取发放调查表、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式征询公众意见和建议。

从上述可知，公众参与第一次公示的时间是在环评单位接受建设单位的委托书7日内，在此时间内完成项目的第一次公示;第二次公示属于公开环境信息，在二次公示完之后，可以采取发放公众调查表或座谈会等形式征求公众意见，发放公众调查表应该在二次公示之后，第二次公示的时间是10 个工作日。

2.4 编制环境影响报告表的项目是否进行公众参与

有关涉及公众参与的各种法律条文并未规定编制环境影响报告表的建设项目需要进行公众参与，那么编制报告表的建设项目是否需要增加公众参与章节。根据环评中实际遇到或评审过程中所接触的项目情况，笔者认为，不能一概而论，总体上讲，根据建设项目分类管理名录规定，对周围环境造成较轻影响的项目需要编制环境影响报告表。在涉及公众参与的各种条文中编制环境影响报告表的项目并未明确要求征求公众意见。但在实际评价过程中遇到较多项目，比如在城市中心区或闹市区新建医院、加气站、加油站、变电站等这类项目，虽然此类项目排放污染物可能对周围环境影响较小，但若选址位于城市中心或距离居民区较近的的情况下，环境十分敏感，笔者认为诸如此类项目应在环境影响报告表中增加公众参与专题，征求附近公众个人或公众团体的意见。但对于编制报告表的建设项目，公众参与的方式、方法可有别于编制报告书的建设项目，应根据实际情况进行适当简化，具体可与当地审查的环保管理部门协商。实践证明，这样的项目上马后因为选址敏感或距离居民较近等因素，容易引起周围居民的不满，会要求行政复议，有的因处理不当还引发了群体上访事件。

3 结 语

公众参与是环境影响评价中的一项重要工作，是环境影响评价中不可缺少的内容和程序，是维护公众合法的环境权益，在环境影响评价中体现以人为本的原则，更全面地了解环境背景信息，发现潜在环境问题，提高环境影响评价的科学性和针对性。关于公众参与，我国颁布了一系列有关的法律法规和相关文件，这些文件为公众参与与环境影响评价提供了法律依据，使得环评中的公众参与做到了有法可依。尤其2015年新实施的中华人民共和国环境保护法，在环境保护基本理念、公众参与、法律责任等方面都做出了重要规定。我们在严格按照《中华人民共和国环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》和《环境保护法》等文件做好公众参与相关工作外，其它的相关文件同样也对公众参与工作提出了要求，环评应予以一并关注。本文根据作者多年环评经验并结合实际环评过程中公众参与中遇到的诸多问题，比如公众参与的形式、公众参与调查表发放范围、发放份数、编制报告表项目需不需要进行公众参与以及公众参与的介入时间等，提出了一些相应的想法。研究指出:

(1)环境影响评价有了公众参与的内容，可以促使社会各方面人士关心环境问题，在环境影响评价工作中起到了弥补技术研究不足的重要作用，可使环评单位在环评中的预测和分析更加完善，提出的建议更加合理。

(2)公众参与的形式是多样的，项目实际公参时可选择多种方式同时进行;公众参与调查表发放的范围应根据项目的大气评价范围而定，发放份数为受直接影响公众的总数的10%～20%。

(3)编制环境影响报告表的项目若选址敏感时也应进行公众参与，但公众参与的方式与编制报告书的项目相比可适当简化。

(4)根据相关规定项目第二次网上公示时间为10个工作日，但对于全民反应较为强烈，影响较大项目比如垃圾焚烧，公示时间可根据具体项目做调整，适当延长，既能保证公众想法的充分表达，又能不影响项目进程。

(5)《环境影响评价技术导则 公众参与》尽快完善并出台，在其中规范公众参与调查的范围和内容、公众代表的组成、信息公开的方式和次数、公众意见的统计以及信息反馈等相关内容，使公众更全面的了解环境背景信息，发现潜在环境问题，提高环境影响评价的科学性和针对性。

［1］丁昌福．环境影响评价中公众参与的有效性存在的问题与对策．广西轻工业资源与环境，1003－2673(2010):01－52;

［2］全国人民代表大会常务委员会，中华人民共和国环境影响评价法，2002－10－28．

［3］国家环保总局，环境影响评价公众参与暂行办法，2006－02－14．

［4］全国人民代表大会常务委员会，中华人民共和国环境保护法，2015－01－01．

［5］环境保护部，关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知，2012－07－03．

［6］环境保护部，关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知，2012－08－08．

［7］中国环境与发展国际合作委员会．中国环境与发展国际合作委员会2013年年会给中国政府的政策建议［J］．环境与可持续发展，2014，39(4):10－14．

［8］中国环境与发展国际合作委员会．中国环境与发展国际合作委员会2013年关注问题报告:环境与社会［J］．环境与可持续发展，2014，39(4):15－27．

［9］中国环境与发展国际合作委员会．中国环境保护与社会发展［J］．环境与可持续发展，2014，39(4):28－45．

［10］中国环境与发展国际合作委员会．可持续消费与绿色发展［J］．环境与可持续发展，2014，39(4):46－60．

［11］中国环境与发展国际合作委员会．促进中国绿色发展的媒体与公众参与政策［J］．环境与可持续发展，2014，39(4):61－73．

［12］中国环境与发展国际合作委员会．中国绿色发展中的企业社会责任［J］．环境与可持续发展，2014，39(4):74－87．

［13］中国环境与发展国际合作委员会．促进城市绿色出行［J］．环境与可持续发展，2014，39(4):88－100．

［14］中国环境与发展国际合作委员会．论坛一:绿色发展与社会和谐［J］．环境与可持续发展，2014，39(4):101－103．

［15］中国环境与发展国际合作委员会．论坛二:公众参与和绿色发展［J］．环境与可持续发展，2014，39(4):104－106．

［16］中国环境与发展国际合作委员会．论坛三:生态文明建设的实践与创新［J］．环境与可持续发展，2014，39(4):107－109．

［17］王三平．火电厂地下水环境影响评价技术方法探讨［J］．环境与可持续发展，2013，38(6):72－75．

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