加强大湄公河次区域环境保护合作为“一带一路”战略提供环保支撑

王 勇 林 臻

(环境保护部环境保护对外合作中心，北京 100035)

1 引 言

发源于中国青藏高原唐古拉山的湄公河，自北向南流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六国，全长4880 公里，是亚洲乃至国际上的一条重要河流。湄公河在中国境内段称为澜沧江。自上世纪90年代以来，澜沧江－湄公河流域国际区域合作引起了国际社会的广泛关注，相关国家和国际组织开展了广泛合作，取得了不少有益的成果，有力地推动了该地区经济社会的发展。

1992年，亚洲开发银行(以下简称“亚行”)在其总部所在地菲律宾马尼拉举行了大湄公河次区域六国首次部长级会议，标志着大湄公河次区域经济合作(GMS)机制的正式启动。目前，GMS 合作范围包括中国(云南省和广西壮族自治区)、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南，总面积256.86 万平方公里，总人口约3.26 亿。该区域蕴藏着丰富的水资源、生物资源、矿产资源，具有极大的经济潜能和开发前景。GMS 各国历史悠久，风景秀丽，民族文化多姿多彩。长期以来，受多种因素影响，经济和社会发展相对落后。进入新世纪以来，GMS各国都在进行经济体制改革，调整产业结构，扩大对外开放，加快经济和社会发展已经成为各国的共同目标。

2002年11月，GMS 首次领导人会议在柬埔寨金边举行，批准了《次区域发展未来十年(2002－2012年)战略框架》，并决定其后每三年在成员国轮流举行一次GMS 领导人会议。GMS 合作开始上升到领导人层级，由此进入了全面、快速发展的新阶段。2005年7月，第二次领导人会议在中国昆明举行，确立了“相互尊重、平等协商、注重实效、循序渐进”的合作指导原则，批准和签署了交通与贸易便利化、生物多样性保护、信息高速公路建设等多项合作倡议和文件，合作由此迈上新台阶。2008年3月，第三次领导人会议在老挝万象举行，通过了《2008－ 2012年次区域发展万象行动计划》，签署了电力贸易路线图、经济走廊均衡与可持续发展等合作文件，合作进一步拓展和深化。在推动GMS合作的过程中，三年一次的领导人会议在确立合作目标、引导合作方向、提出重大举措等方面发挥了至关重要的作用。

近二十年来，在亚行和各成员国的共同努力下，GMS 合作稳步推进，成果丰硕，为消除贫困，促进GMS 各国经济社会发展发挥了积极作用。合作注重以项目为主导，确定了交通、能源、电信、环境、农业、人力资源开发、旅游、贸易便利化与投资九大重点领域，并积极为成员国提供资金支持和技术援助。

中国历来重视参与大湄公河次区域合作，通过倡导并推动“大湄公河次区域核心环境与生物多样性走廊计划”(CEP－BCI)项目的开发实施，积极参与大湄公河次区域环境合作，不断推进与次区域各国的睦邻友好关系。

本文拟在初步总结我国参与GMS 环保合作基本情况和主要成果基础上，提出我国进一步开展大湄公河次区域环境保护合作的思路与政策建议。

2 我国参与GMS 环保合作背景、基本情况及主要成果进展总结(2011－2014年)

2.1 项目背景

大湄公河次区域(GMS)合作始于1995年，此项合作由亚洲开发银行主导和牵头并提供融资渠道以及赠款。同年，由亚洲开发银行组织的环境工作组成立，每年召开两次会议，具体协调次区域环境合作的开展，合作成果向大湄公河次区域(GMS)环境部长会议报告。

在2011－2014年4年期间，随着CEP－BCI 项目一期的开展与顺利完成、项目二期的批准与总体行动框架的通过、项目实施活动的具体细化、二期项目资金分配方案的落实、大湄公河次区域环境工作组第17、18、19、20 次年会和第6、7、8、9 次半年会的召开，以及二期项目实施协议的最终敲定，中国政府继续进一步大力推进大湄公河次区域环境合作，并在各种协调机制中发挥着积极作用，取得了丰硕的成果。

2.2 CEP－BCI 项目一期进展及主要成果

2005年，“大湄公河次区域核心环境与生物多样性走廊计划”项目一期开始实施，项目于2011 下半年顺利结束。生物多样性保护走廊规划是大湄公河次区域核心环境项目中的旗舰领域。我国积极参与推动了第一期核心环境项目－“生物多样性走廊计划(CEP－ BCI)(2006－2011)”。该项目主要是通过选定试点区域建立生物多样性保护走廊，恢复和维持现有国家自然公园和野生生物保护区之间的联系，联通被分割的野生动物栖息地，促进廊道区域内的生态保护和恢复以及生态扶贫开发，最终实现人与自然可持续的和谐发展。中国积极推动该项目与合作机制化建设，并将云南省西双版纳和香格里拉德钦地区、广西靖西列为项目执行的重点区域。一期项目开展期间，大湄公河次区域各国在生物多样性走廊项目建设中密切合作交流，在各方的不懈努力下一期项目已顺利完成，取得了一系列的成就:

首先，从项目的内容讲，通过项目的实施，在生多走廊规划与建设、环境和社会规划及其保障方法等方面，提高了次区域国家的能力，特别是在生多走廊规划和建设等方面进行了成功实践，积累了宝贵的经验，为二期项目实施打下了坚实基础。

其次，从项目的国内影响上讲，在项目实施中，中方在大湄公河次区域6 国中率先建立国家项目管理办公室(NSU)，为其他GMS 5 国在二期项目中建立NSU 提供了样板和经验。云南、广西也在一期实施中分别取得了重要进展，制定出生物多样性廊道建设规划，建立了试验示范区，编制了相关重要规划，环境保护和参与区域合作能力得到大大加强。

最后，也是非常关键的一点，从项目的国际影响上讲，纵观近二十年来的GMS 环境合作，自2005年一期项目实施以来的9年，是对中方负面报道最少、成果最为显著的9年，中国的积极参与和对项目的大力支持，起到良好的增信释疑作用，加强了中国与各国的关系，减少了外交压力，为维护周边稳定做出了贡献。同时，我方在大湄公河次区域走廊项目的实施过程中，进一步树立和强化了区域内主导地位。

2.3 CEP－BCI 项目二期启动与进展

2011年底二期项目得到批准，内容涉及环境规划和战略环评、跨界生物多样性保护和扶贫、气候变化适应和低碳发展战略、可持续环境管理机构和财政保障4大领域，包含几十个不同专题的子项，这是亚行历史上最大的区域技援项目。2012年5月，二期项目的总体设计方案与行动框架最终经GMS 各国与亚行批准通过，二期项目全面进入实施准备阶段。

2013年以来，国家项目实施机构与省级实施机构在一期项目成果的基础上，根据国家的政治外交战略、经批准的二期项目总体行动框架以及自身的需求，对生物多样性保护和环境管理能力建设、生物多样性景观保护、廊道的建设和维护、野生动植物栖息地恢复及廊道当地的生计改善等方面制定出了具体的实施行动计划，并完成了项目一期终期报告的提交及项目二期实施协议协商谈判工作并最终将实施协议定稿(项目二期实施协议已于2014年1月下旬签订)。

大湄公河次区域六国山水相连，次区域经济、社会、环境相互融合，实现次区域可持续发展，一直是次区域国家对话与合作的主旋律。作为推动次区域可持续发展的坚定支持者和实践者，中国政府高度重视与次区域各国的合作，经过2011年至2014年过去4年的不懈努力，参与次区域环境合作的云南省与广西壮族自治区生态环境质量总体保持稳定，环境管理能力有所提高，为生态保护和环境可持续发展做出了积极贡献。在GMS各国与亚行的共同努力下，通过大湄公河次区域核心环境项目，特别是生物多样性走廊建设项目的实施，中国参与次区域环境合作地区在生态建设、能力发展、环境意识等方面取得了明显的成绩，并通过不断引入国际上先进的环保理念与经验，逐步在项目示范地区形成了布局较为合理的自然保护区网络体系，有效提高了公众的生物多样性保护意识。以CEP－BCI 项目为依托，深度推动我国与GMS 各国的合作，增进互信和友谊，使我国发展更多惠及周边国家，实现共同发展的同时，为我国发展争取良好的周边环境，成为推进和落实周边外交战略的重要平台和窗口。

3 未来我国参与GMS 环境合作的思路和建议

3.1 思路与设想

3.1.1 确保二期项目的顺利实施，并主动出击，充分利用现有资源和平台积极引导和团结GMS 国家

目前，GMS 核心环境项目是我国参与GMS 环境合作的核心与最主要的平台，是我国参与GMS 经济合作的重要组成部分，项目实施的成效直接关系到我国在本地区的形象与影响力能否进一步提升和扩大，以及能否起到一个示范作用，使我国能更好地主导本地区开展各项合作。因此，我们应在未来的工作中首先采取各种措施保障二期项目的顺利开展和实施，这是未来继续开展各项环境合作的前提。此外，我们应利用好本项目平台，并结合东盟中心、南盟培训项目，扩大GMS 合作渠道，加大对次区域的资金技术投入，借助中方成熟的技术和资金优势，用技术和资金积极引导及团结GMS国家。这样不仅能巩固我国在次区域的主导地位，还能进一步团结GMS 各国，形成更大的影响力。

3.1.2 考虑建设新的环境旗舰项目

鉴于过去我国GMS 环境合作项目的核心内容大多是单一性的课题，如生物多样性保护、战略环评等，此类单一型课题的项目也许不久后将逐渐不能适应我国未来GMS 环境合作的需要以及未来环境保护的新趋势。因此未来我国GMS 环境合作的旗舰项目可考虑由单一型课题向复合型、综合型课题转变，如生物多样性保护与农村扶贫开发、城镇化与绿色产业链的开发、海陆生物多样性廊道同步建设等等，此类复合型课题可考虑纳入未来我国GMS 环境合作旗舰项目内容中。

3.2 积极参与GMS 环保合作的相关建议

3.2.1 建立稳定的技术支持体系，加强对次区域的科研及数据采集分析，并尽快着手建立次区域环保研究支持智囊团，做好次区域生物多样性等相关研究与技术储备

进行多国参与的国际合作，技术及科研支持尤为重要。在以往的次区域环保合作项目中，我国一直难以形成一个稳定的科研技术支持专家队伍，缺乏对次区域生态环境的全面研究及数据积累。这种情况，一方面会使我们难以在技术及科研上提出自己的见解，且对于自己的政策主张没有足够的数据及科研支持，缺少说服力，容易受制于人;另一方面也不利于长期的知识和经验的积累。

建议在今后的次区域环保合作中，中国应着力打造一个大湄公河次区域环保项目支持智囊团，建立稳定的技术支持体系，加强对次区域的科研及数据采集分析，紧跟当今国际科学研究的前沿与潮流，并根据环保的新趋势开创性的发展新的环保科研领域，这一方面可以保证项目的顺利实施，另一方面可以使我国在技术及科研学术上逐渐起到国际主导作用，使我国的政策主张得到新的强有力的支持。

3.2.2 加强对次区域国际动态的关注

以往我们对次区域各国及周边地区的动态信息的接收与了解显得较为滞后与迟钝，各级相关部门及项目办应积极参与EOC 组织的各种活动，同时注意收集国外相关的最新信息，根据形势的变化，及时做出调整或采取相应的对策。

3.2.3 加强各国以及各机制之间的沟通与协调

目前，在大湄公河次区域内，除了由亚行和GMS各国主导的GMS 经济合作机制外，还有如湄公河委员会、东盟—湄公河流域开发合作机制、中、老、缅、泰毗邻地区经济四角机制等多个区域合作机制，这些机制有些是由区域内国家自发创立的，有些则是由区域外国家，如美日等牵头或投资设立的，各机制间的利益关系、战略动机、背景等比较错综复杂，如何平衡各方利益，摸清各方的战略意图，需要加强各机制间的沟通和协调，甚至是设立各方都能接受的游戏规则，有效协调各机制之间的关系，避免各种机制功能上的重叠，对各国的行为进行协调和监督，减少猜疑，使各国的决策和行动更加科学化，最终为我国创造一个更为有利的周边外部环境。

3.2.4 积极引导和鼓励民营资本参与对GMS 环保领域的投资

积极鼓励民营资本参与投资，努力拓展投资渠道，是有效规避我国在大规模建设投资时的风险，并能积极引导GMS 各国参与次区域合作的一个有效途径。目前，大湄公河次区域的项目投资主要来源于亚洲开发银行以及政府开发援助，非政府组织和企业的参与仍然非常有限，投资规模远远小于经济发展需求。因此，应大力吸引私人投资，努力拓展投资渠道，特别是充分调动私营企业参与大湄公河次区域投资的积极性，这不但可以规避国家投资的风险，而且可以促进国内企业对外直接投资的增长，通过技术及资金的输出，进一步增强我国在本地区的影响力，巩固主导地位。

3.2.5 强化地方合作

加强和促进国内参与GMS 经济合作相关省区间的相互协作、信息共享和对话交流，建立相关长效机制，推动相关省区经济的整体发展，减少并消除贫困，实现共同发展。

3.2.6 搭建大湄公河次区域环保议题的国内外宣传平台，探索宣传模式，加强宣传力度

以CEP－BCI 项目为依托的GMS 环境合作成为实现六国共同可持续发展和落实我国当前周边外交战略的重要平台和窗口。因此搭建大湄公河次区域环保议题的国内外宣传平台，探索宣传模式，加强宣传力度，促进国内外先进的环境保护理念、信息、技术以及管理经验的交流、传播与分享成为当务之急。

次区域环保议题的国内外宣传平台旨在充分利用GMS CEP－ BCI 项目，建立合作伙伴，整合国内外资源、信息与技术，建立技术与智囊网络，开展协同创新，为我国“走出去”战略尤其国际环保融资平台建设打造平台和窗口，以期深度推动我国与GMS 各国的多方合作，增进互信和友谊，使我国发展更多惠及周边国家。

4 展望:以大湄公河次区域生物多样性合作为契机加强环保合作为“一带一路”战略提供环保支撑

随着“一带一路”重大战略的实施，尤其进入新世纪以来，GMS 各国都在进行经济体制改革，调整产业结构，扩大对外开放，加快经济和社会发展已经成为各国的共同目标。我国应充分抓住我国周边外交战略的良好机遇，搭建次区域环境国际合作平台，加大与GMS 各国环保合作力度，深入推动绿色金融和绿色丝路建设，为落实我国周边外交战略做出贡献。从国际层面看，以此打造环境保护领域南南合作的典范;从国家、地方政府层面看，起到环境保护能力建设示范作用;从企业层面看，引导企业“走出去”过程中有效防范环境风险，并为企业环保融资的国际化提供窗口和平台;从公众、高校学生层面看，提高公民环境意识和生态文明水平，推进并实现次区域公民+教育+环境+文化=公民生态文明外交战略。总之，我国应以大湄公河次区域生物多样性合作为契机加强GMS 区域环保国际合作，为“一带一路”重大战略的实施提供环保支撑和环保合作示范。

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