大理州学前教育发展现状、问题及建议

龚正华

（大理学院教育科学学院，云南大理 671003）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》把推进农村学前教育列为教育发展的十大重点工程之一，明确提出重点支持中西部贫困地区乡村幼儿园建设，基本普及学前一年教育。为了抓住国家对西部地区学前教育政策倾斜的契机，民革大理州委联合大理州教育局以大理市、宾川县、弥渡县和云龙县为样本，对大理州的学前教育发展情况进行了抽样调查。本次调查共召开调研会议5次，查阅了大理州教育局和4县市近5年内关于学前教育的文件资料和统计数据，实地考查幼儿园24所（其中公立幼儿园8所，企业幼儿园1所，民办幼儿园15所；城镇幼儿园14所，农村幼儿园10所）。

一、大理州学前教育发展现状

（一）学前教育整体推进工作起步晚、底子薄

长期以来，学前教育在国家的教育事业发展政策里，大多是以象征性和提倡性目标的形式出现的，直到2010年中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》出台，才第一次在国家教育政策方面将学前教育以“章”的形式单列，并提出了具体的约束性发展目标要求。至此以后，学前教育的具体发展目标才列入各级政府的教育事业“十二五”发展规划里。大理州学前教育整体推进工作始于学前教育“3年行动计划”实施（2011年）之后，起步较晚。从总体上来看，发展的基础相当薄弱。以办园条件的生均指标为例，国家颁布的生均用地面积最低标准是13 m2/生，生均园舍建筑面积最低标准是8.8 m2/生。截至2013年，大理州全州幼儿园生均占地面积只有10.25 m2，生均园舍面积4.29 m2，这些数据都低于国家最低标准。

（二）学前教育在城乡之间、坝区与山区之间差异巨大

大理州的学前教育存在两大差异：城乡差异、坝区与山区差异。以2013年的数据为例，4县市的适龄幼儿平均入园率城镇是83.4%，农村是62.5%；坝区是81.5%，山区是57.2%。4县市的单所幼儿园人口覆盖率是：城镇0.92万人/所，农村1.80万人/所；坝区0.46万人/所，山区0.93万人/所。4县市的单所幼儿园国土覆盖率是：城镇5.56km2/所，农村25.74 km2/所；坝区 27.52 km2/所，山区 132.24 km2/所。4县市中被评上等级的幼儿园都集中在城镇和坝区，在农村和山区没有一所被评上等级的幼儿园。

（三）农村民办幼儿园状况堪忧

截至2013年，大理州的农村学前教育几乎全部靠民办幼儿园支撑，这些幼儿园大多处于办园条件简陋，师资力量薄弱、流失率高，保教质量低，内部管理不规范，安全隐患多的状况。在实地调查的10所农村民办幼儿园中，生均用地面积都低于6 m2，生均园舍面积都不足3.5 m2；有4所的办园建筑为平房或土木结构用房，存在较大的安全隐患；平均每班1名教师，每3～5班配备1名保育员；每所幼儿园有1～3名食堂工作人员，没有一所幼儿园有专（兼）职保健人员；有4所幼儿园没有大型玩具。10所农村民办幼儿园现有教职工（含园长）105人，其中具有本科学历者4人，占3.8%，专科学历者20人，占19.0%；幼师专业毕业者30人，占28.6%，其他近一半的教师只有初中及以下学习经历；取得教师资格证书的仅有30人，占28.6%；三年内教师的平均流失率为30.2%。10所农村民办幼儿园中能够完全按照活动计划开展学前教育活动并有教育活动考核方案的只有4所，有2所不能够按照活动计划开展教育活动，其他4所处于有活动无考核的状况；供应三餐两点的幼儿园有3所，生均伙食费为5元/天，供应两餐一点或两点一餐的幼儿园有5所，生均伙食费为4元/天，供应一餐的幼儿园有2所，生均伙食费为3元/天，其营养供应情况很令人担忧。幼儿园一日活动细则、教育活动管理制度、卫生保健管理九大制度（生活制度、饮食制度、体格锻炼制度、健康检查制度、卫生消毒及隔离制度、预防疾病制度、安全制度、卫生保健登记统计制度、家长联系制度）、教职工聘用考核奖惩制度、财务管理制度等，是幼儿园内部管理的基本制度。在10所农村民办幼儿园中，这些制度基本健全并有实施细则和考核办法的仅有1所，全没有的2所，其他7所或多或少缺少其中几个方面的制度。农村民办幼儿园主要有三大安全隐患：园舍建筑（包括大型玩具）安全隐患、饮食卫生安全隐患和交通安全隐患。在10所农村民办幼儿园中，有4所存在园舍建筑安全隐患（平板房或土木结构房），有3所存在大型玩具安全隐患（破旧）；有9所幼儿园没有具体的食物采购、烹饪、保管和取样留证制度，8所没有疾病预防和报告制度，存在饮食卫生安全隐患；有5所接送幼儿，其车辆都是面包车或中巴车，大多有超载情况，存在交通安全隐患。

二、大理州学前教育发展中存在的问题和困难

（一）学前教育经费投入不足，教育经费比例不合理

“长期以来，我国学前教育没有被纳入国民教育体系，政府责任缺失，学前教育财政投入不到位，导致学前投入严重不足”〔1〕。这样的状况在大理州也表现明显。大理州的学前教育经费普遍存在“总量不足、分配不均、结构失衡”〔2〕等问题。2009年，全国平均学前教育生均预算内经费投入为10 246.18元〔1〕。但是直到2012年，大理州各级政府的学前教育经费投入为13 164.2万元，同年在园幼儿90 708人，生均经费仅为1 451元。目前大理州政府投入的学前教育经费，主要用于公立幼儿园的办园开支，对民办幼儿园的投入措施是以奖代补。2012年，大理州共有21所幼儿园获得中央和省级奖补项目共计576.12万元，只占同年全州643所民办幼儿园的3.3%，惠及面太小。这种“分配不均”的财政投入机制很可能引起学前教育经费投入的“累退效应”，不符合“儿童受益原则”的要求〔3〕。另外，自学前教育“3年行动计划”实施以来，中央和省级的学前教育专项资金大多已经到位，但由于州、市县级政府的学前教育配套经费缺乏，致使许多农村学前教育项目工程没有得到落实。以农村学前教育推进工程为例，到2013年，全州共有“增设附属”和“闲置改造”项目339项，其中有112项因为配套资金不足而没有启动，占33.0%。

2012年，大理州的学前教育总经费为21 263.2万元，同年大理州的教育总经费为472 057万元，学前教育总经费占教育总经费的比例为4.5%，这个比例也是相当低的。4县市的学前教育经费投入情况是：大理市3 742.9万元，占教育总经费的比例为5.8%；弥渡县1 902.0万元，占教育总经费的比例为4.9%；宾川县4 011.1万元，占教育总经费的比例为10.2%；云龙县305.0万元，占教育总经费的比例为1.1%。

（二）学前教育师资数量短缺，质量较低

按照《幼儿园教职工配备标准（暂行）》规定，全园教职工与幼儿的比例为全日制幼儿园1:5～1:7，半日制幼儿园为1:8～1:10；全园保教人员与幼儿比为全日制幼儿园1:7～1:9，半日制幼儿园为1:11～1:13。截至2013年，大理州幼儿园教职工与在园幼儿比为1:19.1，保教人员与幼儿比为1:29.9，与配备标准差距很大。根据大理州教育局的统计，如果按照上述文件规定的编制计算，大理州2013年总计缺少教职工4 538人，其中专任教师3 003人。其中，现有的公立幼儿园共缺少教职工1 078人，当年新建成的乡镇中心幼儿园缺少教职工676人，到农村学前教育推进工程完成时还缺少教职工2 748人。

大理州学前教育师资的学历结构、职称结构极为不合理，持证上岗率很低。截至2012年，大理州具有专科及以上学历的学前教育教师为1 446人，占全体学前教育教师的比例为43.2%；具有小学三级及以上职称的学前教育教师为659人，仅占全体学前教育教师的19.7%。学前教育教师持证率仅为27.97%，而同年全省的学前教育教师持证率为45.66%。

（三）山区农村办园困难大，“入园难”问题严重

长期以来，我国公立幼儿园的布局只规划到县级城市，镇村一级都没有公立幼儿园的布局规划。对于城镇和坝区来说，公立幼儿园的布局缺失可以通过民办幼儿园的介入而得到解决。因为这些地方人口相对集中，交通相对便利，办园的利润回报相对要快且高，所以民间办学力量的介入积极性比较高。但是，山区的情况就差多了。山区不仅人口比较分散，而且交通不便，即使能够办园，其规模也很小，办园的利润回报慢且低，甚至可能出现亏本运行。因此，很难吸引民间办学力量的介入。这样，公立幼儿园的规划布局和民间办园力量的双重缺失，使得山区农村变成了学前教育发展的“真空”地带。

目前，大理州的山区农村地区尚未解决“入园难”问题。山区农村的幼儿园不仅数量少、规模小，而且入园距离远。以山地面积比例较大的云龙县为例，到2012年全县才有幼儿园11所，其幼儿园平均规模仅为75.5人/所，平均最远入园距离为10 km，在园幼儿共计831人，当年的适龄幼儿有6 693人，实际入园率为12.4%，存在相当严重的“入园难”问题。

（四）公立幼儿园辐射范围小、示范引领能力弱

很多关于学前教育的政策文件都提到要发挥公立幼儿园的示范引领作用。但从大理州的现状来看，公立幼儿园的辐射范围小、自身工作压力大，示范引领作用难以得到有效的发挥。2012年，大理州有幼儿园663所，其中公立幼儿园只有20所，占全部幼儿园的比例仅为3.0%。4县市的公立幼儿园比例为大理市5.6%、弥渡县4.5%、宾川县1.3%、云龙县18.2%。目前大理州的公立幼儿园不仅数量少，而且大多集中在县城和州政府所在地，绝大部分乡镇没有公立幼儿园。因此，公立幼儿园对乡镇一级的幼儿园几乎不形成辐射影响力，对于村级幼儿园的辐射影响力就更谈不上了。

大理州公立幼儿园的工作压力普遍较大，对于如何发挥示范引领作用的研究和实践无暇顾及，示范引领能力很弱。从实地参观的8所公立幼儿园来看，其班级平均规模为：小班45.8人，中班50人，大班51.5人。都远远大于《幼儿园教职工配备标准（暂行）》规定的标准（小班20～25人，中班25～30人，大班30～35人）。4县市的公立幼儿园比例很小，但实际承担的入园幼儿比例为：大理市15.9%、弥渡县27.0%、宾川县8.9%、云龙县38.5%，远远超过了其园数比例。

（五）农村民办幼儿园自身办园力量薄弱，政府的扶持、规范力度不够

从全国范围来看，到2010年，民办幼儿园占据整个学前教育事业的“半壁江山”〔4〕。大理州2012年的民办幼儿园数量占到所有幼儿园数量的97%，承担了77.4%的在园幼儿的教育工作。这些民办幼儿园的办园基础普遍较差，特别是农村民办幼儿园的办园条件更差。农村民办幼儿园在创办之初，大多以10万元左右的资金启动，其办园的基础设施相当简陋。如云龙县团结乡喜洋洋幼儿园在2009年创办时，一间活动室和厕所是由猪圈改建而成，云龙县关平乡童馨幼儿园在2012年创办时用自家的堂屋和两间卧室改建而成，弥渡县新街镇好儿童幼儿园从2006年创办至今使用的都是自家老屋（双层土木结构）中的下层四间房屋办园。各种教玩具缺乏，只能在办园过程中逐渐添置。很多农村民办幼儿园在办园初期几乎是在保本甚至亏本的状态下运行。

在如此差的条件下，农村民办幼儿园也很少得到政府在政策、土地、资金等方面的扶持。在实地调查的10所农村民办幼儿园中，只有宾川县力角镇春蕾幼儿园和云龙县团结乡喜洋洋幼儿园在土地使用上得到过政府的协调和支持，其他8所（2所自家购地新建幼儿园、3所利用自家住房改造幼儿园并扩建置换用地、3所属租赁场地办幼儿园）均没有得到政府在上述几个方面的实际支持和政策优惠。

对幼儿园的管理，牵涉很多部门。如对幼儿园的用地、建筑管理，饮食卫生和疾病预防管理，校车运行与交通安全管理，无证办园的管理等，需要教育、卫生、消防、交通、建设、治安等多方力量的参与。而这些力量的协调工作，单靠其中任何一方力量都难以完成，只能由政府来统一协调，才能达到目的。但是，目前政府对这些力量的协调机制没有建立起来，农村民办幼儿园的三大安全隐患及无证办园都难以得到有效的治理。

三、发展大理州学前教育的建议

（一）增加学前教育经费投入，提高学前教育经费比例

经费短缺是制约大理州学前教育事业发展的瓶颈之一，政府的学前教育经费投入不足，又是学前教育经费短缺的主要原因。因此，增加政府的学前教育经费投入，是学前教育事业能够得到顺利发展的基本前提。增加政府的学前教育经费投入，可以从四个方面入手：第一，实行学前教育经费专项财政计划制度，即不仅将学前教育经费纳入财政预算，而且在教育经费中单列，实行专款专用和专项督查审计；第二，实施学前教育专项经费配套制度，即州、县市政府从国家和省政府获得学前教育专项资金后，就按照一定的比例（如1:1或1:0.5）拿出配套资金，以支持学前教育项目工程的进行；第三，州、县市教育行政部门按照当地各级教育的具体规模重新计算其教育经费的比例，提高学前教育经费在教育总经费中的比重；第四，每年新增教育经费向学前教育倾斜。

（二）增加学前教育教师编制，建立和完善学前教育教师培训机制

教师的需求一般要经过数量保障和质量保障两个阶段。目前大理州学前教育教师需求还处于较低水平的数量保障阶段。师资短缺是制约大理州学前教育事业发展的另一瓶颈，编制不足又是公办幼儿园师资短缺的主要原因。因此，增加学前教育师资的编制，是学前教育事业能够顺利发展的基本保障之一。增加学前教育师资编制，可以从两个方面入手：第一，直接在事业单位招考中增加学前教育师资的编制，补充新人；第二，将中小学富余且自愿从事学前教育工作的教师进行学前教育培训，转岗使用。

2011年，《幼儿园教师专业标准（试行）》出台，从专业理念与师德、专业知识、专业能力三个方面对学前教育教师的专业素养提出了要求，并在实施建议中提出，“各级教育行政部门要将《专业标准》作为幼儿园教师队伍建设的基本依据……建立教师教育质量保障体系，不断提高幼儿园教师培养培训质量”〔5〕。同年出台的《云南省学前教育3年行动计划》提出，要“对所有幼儿园园长和骨干教师进行专业培训。所需经费由省财政在每年安排的学前教育专项资金中统筹安排”〔6〕。根据上述文件要求和大理州的实际情况，对于幼儿园教师应该主抓入职培训和在职培训两项培训工作，在本地学前教育专项资金中安排学前教师培训经费，为其提供免费的素质提升培训。

（三）统筹普惠性幼儿园规划布局，优先发展山区农村学前教育规划项目

“普惠性幼儿园的构建是党和国家解决当前学前教育‘入园难’‘入园贵’问题的重要举措”〔7〕。科学规划、合理布局普惠性幼儿园，是消弭大理州学前教育发展两大差异的前提。要做好普惠性幼儿园的规划布局工作，需要从以下几个方面入手：一是做好学前教育规划布局的摸底统计工作；二是根据现实需求及未来发展变化趋势科学测算幼儿园的人口布局密度、国土面积布局密度及其需求规模，确定普惠性幼儿园的选点；三是以公立幼儿园为主、兼顾办园状况较好的民办幼儿园确定选点，既要防止重复建设，又要防止普惠性幼儿园规划布局漏点。

以乡镇中心幼儿园建设为主要内容的农村学前教育推进工程，是当前发展普惠性幼儿园的主要途径，为解决山区农村“入园难”问题提供了契机。在这些项目工程的实施规划中，要优先安排山区农村的项目和资金。为了调动地方政府解决山区农村“入园难”问题的积极性，可以采取中央专项资金与地方配套资金相结合的项目竞争制度，即各县市和乡镇要争取中央专项资金，就必须按照一定比例拿出配套资金来共同解决当地的“入园难”问题。

（四）加强乡镇中心幼儿园建设，提升公立幼儿园示范引领能力

要充分发挥公立幼儿园的示范引领作用，就必须构建有示范层次差异且能够辐射所有区域的公立幼儿园体系，形成县级公立幼儿园示范引领县城民办幼儿园及乡镇公立幼儿园，乡镇公立幼儿园示范引领本乡镇辖区民办幼儿园的格局。为了形成这样的良性格局，就需要落实农村学前教育推进工程，实现云南省学前教育“3年行动计划”提出的“乡乡有幼儿园、县县有示范园”的发展目标。

公立幼儿园示范引领作用的发挥，从内容上看，涉及到幼儿园的管理、教职工素质提升、教育活动、教育资源等很多方面；从基本形式上看，有单向的送出去、请进来，双向的互动及多向的融合等；从基本途径上看，有观摩、培训、交流、互派、共享、共建、联合、捆绑等。不同层级的公立幼儿园需要根据自己的具体情况来加以凝炼和提升，形成自己的示范引领模式。

（五）加大农村民办幼儿园扶持力度，加强农村民办幼儿园综合治理

办园基础差、办园者素质不高，是制约农村民办幼儿园发展的两大瓶颈。政府对农村民办幼儿园的扶持，可以从两个方面进行：一是政策、资金、土地等办园基础方面的扶持。农村民办幼儿园的办园力量弱且分散，难以形成办园的规模效益。在规模扩大方面需求的资金和土地很难通过自己的力量独立解决，需要得到政府的支持。政府可以将农村小学规划布局调整后的闲置校舍和土地，以及政府其他部门或集体的闲置用房和土地，优先提供给农村民办幼儿园使用，在租金和租期方面给予政策上的优惠；对农村民办幼儿园用于办园的融资、贷款等方面给予政策上的扶持。二是办园业务方面的扶持。农村民办幼儿园的教师素质普遍较低，其办园者自身又没有力量（有时是没有意愿）组织参与幼儿园教师素质提高的各种培训，这方面需要得到政府的支持。如提供免费的幼儿园教师素质提高培训、组织公立幼儿园送服务下乡、实行公立和民办幼儿园定点帮扶和捆绑考核制度、创建学前教育资源共享平台等。

对农村民办幼儿园的无证办园、食品安全、交通安全和园舍安全等问题的治理，是个牵涉多方面机构的复杂工作，需要政府从中协调调度，才能够杜绝对这些事件处理时的推诿和敷衍塞责现象发生。政府可以通过建立教育事务（其他社会事务都可合并到一起）协调机制来加以解决，遇到亟需解决的教育事务或其他社会事务，由专门的分管领导牵头，召集解决事务所需的各部门共同来解决问题。

〔1〕邬平川.我国学前教育财政投入法律制度建设刍议〔J〕.教育科学，2014，30（1）：22-26.

〔2〕柏檀，熊筱燕，王水娟.我国学前教育财政投入问题探析〔J〕.教育与经济，2012（1）：29-33.

〔3〕赵俊婷.关于当前民办幼儿园发展奖补办法的思考：基于西部S县的调研分析〔J〕.学术论坛，2013（4）：219-223.

〔4〕李辉.我国民办幼儿园发展的制约因素及其作用机理剖析：以生态系统理论为视角〔J〕.教育学报，2012，8（5）：82-89.

〔5〕教育部.幼儿园教师专业标准（试行）〔N〕.中国教育报，2011-12-12（3）.

〔6〕云南省人民政府.云南省学前教育3年行动计划〔EB/OL〕.（2013-12-23）〔2014-09-28〕.http://www.ynjy.cn/chn201311271040576/article.jsp?articleId=121597692.

〔7〕秦旭芳，王默.普惠性幼儿园的内涵、衡量标准及其政策建议〔J〕.学前教育研究，2012（7）：22-26.